農戶宅基地制度改革探索

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現有的農村宅基地制度是城鄉分隔和計劃經濟下產生的，為保障農民的基本權益和發展工業做出過巨大的貢獻。在改革開放取得一定成果的今天，我國社會和經濟全面發展，為了適應社會和經濟的轉型，宅基地必須建立現代化的管理模式，這其中有很多需要解決的問題。例如，宅基地的功能、性質、立法價值、流轉、獲得及保護等。對宅基地的問題進行分析并找出解決方法，讓宅基地在農村經濟的發展中更好地發揮作用。在制度變遷的視角上，當經濟和人口處于轉型期，快速發展的資源價值和相對落后的制度會發生一些沖突。隨著城鄉經濟的發展，農村宅基地無序流轉和閑置的現象更加突出，特別在城鄉結合的地區，宅基地升值潛力比較大，流轉的頻率更多，逐漸形成具有一定規模的隱形市場[1]。

一、城鄉結合部宅基地普遍存在的問題

1.農村住房和宅基地存在違規流轉、隱形交易等現象。隨著經濟的不斷增長，在住房市場升溫和持續壯大中，農村宅基地和住房價格優勢顯露出來，處于城鄉結合部等經濟發展比較快的農村宅基地，很多人在經濟利益的驅動下，做出違反法律制度的事情。按照有關法律規定，農村宅基地和住房不可以出售給城市居民，也不允許城市居民在農村占用集體土地建設住宅，即使能夠建成，有關部門也不能給違法購買和建筑住宅者發放房產證及土地使用證，這些規定都嚴令禁止城鎮居民購買農村宅基地和農民住房。大量調查顯示，有超過20%的農民出售過住房，這說明雖有明確的法律，但農民宅基地和住房的買賣，是普遍存在的現象[2]。2.農村住房和宅基地出現閑置，空心村現象明顯。改革促進大量農村人力資源進入城市，一部分人常年工作、生活在城市中，農村的宅基地和住房就此閑置起來，尤其比較偏遠的農村這種現象更加突出。一些資料表明，超過半數的農民有多余的、處于閑置狀態的住房，嚴重的浪費了土地資源。住房閑置的原因之一是農民進城務工，另外的原因是非法審批、亂建亂占住房、建新房不拆舊房，從而造成空房現象的產生，在城鄉結合部甚至出現一些空心村。目前，建設新農村的成果不斷增加，農民清醒認識到房屋蘊含的巨大升值能力，農村住房不斷向村外擴張，一些農民在村內有住房，又在村周邊重新興建住房，這就造成空心村[3]。這種現象極大浪費了住房資源和農村的土地資源。3.農村占用耕地建設“小產權房”的現象比較普遍。城市商品住宅樓的價格飛速上漲，處于城鄉結合部的農村宅基地和住房價格也在不斷上漲，在豐厚的經濟利益面前，一些地區的政府就在公路旁建設起頗具規模的商業住宅，以至于村道、公路旁的耕地被非法占用。另外一些開發商和村集體進行合作開發建房的情況也普遍存在，這部分房子大多數是非法使用基本農田或耕地建設的，沒有預售許可證和土地使用證，這就是所說的“小產權房”。盡管“小產權房”因其獨特性不能得到法律的保護，但這一現象在全國都發生甚至普遍存在，巨大的價格優勢滿足城市居民中低收入人群的需要。近年來，城鎮居民有在農村購買共建房的現象，這些情況大部分發生在城鄉結合部。4.使用權被征用的宅基地出現補償不足的現象。不斷發展的城鎮化建設，讓低成本的城鄉結合部土地成為城市發展后備選擇，甚至開始征用宅基地和住房建設住宅區。農民住房和宅基地被征用后，土地用途從農村用地轉變成建設用地，價格也產生明顯增長。這部分增長的價值，如果是城市征用居民住房，那么增值部分歸房屋所有人擁有，但農村宅基地是村集體所有的，這部分增值收入的歸屬就是村集體，農民只能得到土地建筑的補償。農村宅基地具有雙重性，農戶擁有使用權，而集體擁有所有權，兩種權力的分離讓農民被征地時權益不能得到根本的保障，還助長了一些地方政府亂占、亂批宅基地的情況發生，這種情況在城鄉結合部比較突出，由于宅基地所處的位置不同，地租也會有一些差別，這種差別形成農村集體的追租情況。

二、農村宅基地問題的原因及后果

宅基地面臨著流轉使用權的現實需要和制度之間的矛盾，這個難題急需要求政府部門解決。制度是限制或刺激行為的規矩，如果制度供給在一定層次上落后，不能滿足發展的要求，就會出現新的價值，經濟就會在此時發生扭曲的現象。這樣就會在租金和建設上消耗更多的能源，并產生沖突和摩擦[4]。近些年，出現大量由于土地被征用而產生的自焚、暴力抗訴等事件，拆遷上訪的人數呈現逐年增加之勢，追究其背后的原因，一方面，人口增加和土地資源缺失帶來的矛盾，土地升值需要傳統權力對物質分配進行重新界定和調整。另一方面，城鎮化建設讓宅基地的價值一再升高，但在征用農村土地時，補償款一般歸村集體所有，農民僅僅能獲得地上物的賠償，出現集體賣地侵害農民住房和宅基地使用權的事件而產生的矛盾，是宅基地所有權和使用權在補償方面的失衡。

三、宅基地制度的改革路徑

1.對傳統的配給制度進行改革。我國資源匱乏、人口眾多，這就決定了在廣大農村實行一宅一戶的必要性，城鎮也要利用稅收等制度對一戶多套住房進行必要的控制，在根本上實施對資源均等化的分配。縱觀歷史，我國從北魏、唐朝時期就已經實行均田制度，即一畝宅基地要分給三人使用，這個制度值得現代人借鑒。取得農村宅基地的方法要和我國法律中獲取民事權利的原則相一致，就是農村居民一出生就擁有一定數量的宅基地，并按戶申請的方式來獲得實際宅基地的使用和擁有，這樣既能夠保護每一個農村居民的居住權，又能夠節約村集體的土地。對于婦女和老人在權益方面能起到一定的保障作用，也為流轉宅基地的利益和分配在產權方面進行明確，達到減少財產糾紛的目的。2.在法律體系上確立起有償使用期。在地上權的傳統法律條文中建立起宅基地有償使用的規章制度。我國可以根據農村實際制定相關的制度，對宅基地的建筑在抵押、贈與、繼承及流轉過程中，受讓者能夠得到使用宅基地的權力，不符合申請條件的受讓者要執行有償使用，期限不能超過房屋的使用壽命。政府部門還要根據各個地區的特點建立不同標準。3.農村宅基地的退出機制和成本差異。農民是村集體的成員，在宅基地的使用上可以無償或者低成本獲取。在合法取得、使用宅基地時，如果這戶人家擁有一處以上的農村宅基地，就要向村集體繳納一定數量的年租金或者土地使用費，直至集體收回宅基地、建筑物失去使用和經濟價值或宅基地按正常手續流轉出去為止。在農村現有條件下建立宅基地壓力和退出機制，所謂壓力機制就是利用管理和經濟的手段讓農戶的多處宅基地的收益低于成本，讓農民自覺讓出宅基地的方法。所謂退出機制也是利用經濟管理的手段讓農戶對多占的宅基地自動退出的一種方式，這種方式允許宅基地自由流轉，在退出時對建筑物進行一定的經濟補償。

四、農戶宅基地制度改革需要遵循的原則

1.確保農村多元化所有制經濟得到共同發展。首先，必須要以土地公有制為前提，針對農村中所存在的多元化經濟體制以及農民合法權益進行改革。在改革農戶宅基地制度過程中，需要將這些多元化經濟體制與所有制經濟組織視為平等，并通過法律手段來確保市場競爭的公平性。從而實現農村集體經濟、合作經濟、私人經濟及國有農場等多個方面的經濟體得到長足穩定的發展。2.構建合理化的農村基本經營制度。在此環節中，需要認真分析與把握土地集體所有制與家庭承包經營兩者之間的關系。現行的土地承包關系，需要維持長期不變的狀態，這樣才能夠更好地為農戶承包權提供保障。可以結合地方政策，適當放寬土地經營權，通過不斷創新與發展，結合發展需求在確保家庭經營地位基礎上，促進各種經營模式的穩定發展。3.以社會主義市場經濟為導向進行改革。對于當前農村中存在的不合理生產關系，需要及時進行調整。結合社會主義市場經濟需求，不斷完善與調整農村經濟體制，讓其經濟體制類型能夠體現出在市場配置中的價值。國家及相關管理部門，需要加大對農業生產的保護力度，協助各地區農業樹立起競爭意識，加強農業技術創新，向著數量、質量、效益多位一體的改革方向發展。4.為農民財產權益提供保障。農戶宅基地制度改革，需要以農民財產權益保護為切入點，最大化尊重農民權利，為其合法經濟利益提供保障。以此為基礎，再結合各地區農業發展需求，認真統籌城鄉改革發展策略，提升制度改革的公平性及效率。5.采用試點形式逐步推廣。開展農戶宅基地制度改革時，應引導基層群眾樹立創新意識。通過對其進行發展方向的引導，確保整個創新以堅守底線為前提。結合不同地區發展需求與特征，大膽創新并制定具有差異性以及過渡性的制度。可以將所制定的相關政策、制度運用于農村改革試點當中。一旦取得一定的成效，應組織安排對制度進行總結與復制，在其他地區逐步推廣。在此值得一提的是，如果改革過程中出現對現行法律相關內容有所突破的事宜，必須要按法律規定進行程序報批，在取得相應授權之后，才能在適合的范圍中進行試點運作。6.堅決擁護黨中央的統一領導。這里所提及的統一領導指的是黨中央對“三農”工作的領導，也是為農戶宅基地制度改革提供政治保證的有效途徑。在整個改革過程中，需要依法、依規地做好“三農”工作，并通過不斷探索與研究，提升相關工作水平。堅決擁護中央的統一領導，實現農村各項改革能夠得到及時深化，促進我國農村經濟的發展。

五、制訂出適合農民宅基地發展的規劃

1.對農村宅基地進行合理、科學的規劃。隨著改革的深入，農村宅基地也在不斷地改革，要對農村建設進行科學統籌、合理布局并做到嚴格落實。從宏觀的角度上調控城鄉關系，從微觀的角度調節住宅結構和農村環境布局來對農村的宅基地進行設計，對已經在城鎮實現就業和投資的農民，鼓勵他們到城鎮定居，促進農村人口走進城鎮[5]。在文化、醫療、教育等方面要向小城鎮和中心村集中，要根據農村實際需要建設供水、供電、道路交通等基礎設施，增加農村宅基地的合理性和規范性，促進鄉村的建設和發展。2.加快建設制度完善的農村社會。加快建設體系完善的農村社會，整合醫療和養老保險制度，讓養老金納入個人賬戶，統籌養老金，建立社會保障的調節和確定機制。建立起政府保障和市場配置的住房體制，在保障性住房方面加強管理和建設，滿足各類城鄉居民的需要。將宅基地建設逐步納入到社會保障機制中，通過農民創收達到流轉宅基地、增加農民收入的目的。并鼓勵農民多形式、多渠道就業，健全人力市場，加強職業教育，全方位提高農村經濟水平。3.統一規劃，推進城鄉一體化進程。要促進城市鄉村共同發展和繁榮，就要加大統籌的力度，增加發展動力、縮小城鄉差別，讓農民在對現代化成果進行分享時，加快建設現代化的步伐。要打破固有城鄉土地機制，尋找社會保障、金融財政、產品市場、要素市場等方面一體化進程機會，要在公共服務、基礎設施、城鄉規劃等問題上提高資源配置均衡和交易的公平性。4.建立起有序、規范、統一的宅基地市場。隨著社會發展，我國已經建立起比較完整的經濟體制，形成市場體系的統一結構。但在農村宅基地方面的制度比較欠缺，人們在新形勢下要完善宅基地的市場，協調供需關系，清醒的認識到要改變傳統宅基地的形式就要改變無償使用宅基地的模式，更加合理利用土地資源，建立起有序、規范的宅基地交易市場。只有通過制度改革，準許宅基地進入市場自由流轉，建立起流轉的法律法規，并創建有序、規范、統一的宅基地市場，促進城鄉經濟發展，最大程度的保護農民切身利益。5.加大農業科技體制改革的力度。想要順利推動農戶宅基地制度改革，需要以科技興農、人才強農等多項策略為指導思想。轉變傳統農業管理部門所存在的陳舊理念，通過整合與共享農業科技資源，完成協同創新的管理機制，從而實現產學研、農科教之間的融合。此外，還需要健全農業科研立項和成果轉化評價機制，制定科學化、合理化的激勵機制，提升農業科研成果的轉化效率，與基層農技推廣服務體系形成良好的合作關系，以多元化的推廣服務滿足不同農業發展需求。

六、結語

我國農村正在建設以政府保障為主，以家庭和鄉村集體保障為輔的多層次、多形式的保障體系，用來置換住房和宅基地的功能。在獲得宅基地原始使用權時，要參考取得其他物權的理論，在實際生產生活中，要充分發揮集體在分配農村宅基地的主導地位，并使用物權登記的法則來達到公示和保障農民宅基地利益的根本目的。

作者:勞燕玲 單位:欽州學院

參考文獻：

[1]王鐵雄.征地補償與農民財產權益保護問題研究[J].法學雜志,2012(3).

[2]田克明,王建設,陳白淼.農戶宅基地流轉意愿影響因素定量研究[J].安徽農業科學,2011(8).

[3]陳白淼.農戶宅基地流轉意愿影響因素實證分析[D].武漢:華中農業大學碩士論文,2010.

[4]徐星璐.基于農戶視角的農村宅基地流轉研究[D].南昌:江西農業大學碩士論文,2012.

[5]朱新華.農村宅基地制度創新與理論解釋[D].南京:南京農業大學博士論文,2011.