安徽省精準扶貧困境研究

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1引言

中共十八大以來，黨中央始終把全面建成小康社會作為一項重大的奮斗目標，而全面建成小康社會，實現共同富裕，就必須消除貧困，貧困地區和貧困人口儼然成為全面建成小康社會的重要阻礙。為此，2015年11月，中共中央總書記習在北京召開的中央扶貧開發工作會議上莊嚴承諾：“確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會”，以此拉開了全國脫貧攻堅的重要戰役。消除貧困，是社會主義的本質要求，可以充分體現社會主義的優越性。目前關于精準扶貧方面的研究眾多，精準扶貧，是指針對不同貧困地區和不同貧困人口的實際情況，運用科學有效的方法對其進行幫扶的一個過程，整個過程包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個方面，精準識別是基礎，精準幫扶是關鍵，精準管理和精準考核是保證。精準識別，就是按照一定的標準和程序識別出貧困人口和主要致貧原因等具體信息，主要包括農戶申請、民主評議、公示公告和信息錄入等程序。自Riskin于1996年提出扶貧資金集中于貧困縣會加大資金被挪用的風險以來，我國長期以來實施的以縣為主的扶貧政策廣受詬病，而后王春華（2006）通過研究發現：以縣為瞄準單位的扶貧機制使得扶貧資金漏出嚴重，扶貧項目于扶貧目標的不一致使得貧困人口很少得到資金的幫扶，為此，廣東省率先在扶貧工作中實行“雙到”工作，即規劃到戶，責任到人，進而推廣到全國，使得精準識別微觀到農戶。精準幫扶，就是在精準識別的基礎上，根據貧困戶的主要致貧原因，有針對性地落實幫扶措施和幫扶責任人。顧仲陽（2014）、張笑蕓（2014）指出我國的扶貧工作定位不準，針對性不強，扶貧資源指向不清，扶貧不能只是“撒撒胡椒粉”，邢成舉（2013）認為，為了制定有效的扶貧策略，必須重視貧困地區和貧困人口之間的差異性，而后學者開始注重研究其差異性，并根據差異性進行扶貧資金和項目的瞄準，如羅江月（2014）根據不同貧困個體之間的差異性，總結了四種針對性的扶貧方法：個體需求評估法、指標瞄準法、自我瞄準法、以社區為基礎的瞄準法，鄧維杰（2013）則通過貧困地區的實際情況，將貧困村分為資源可用型、資源不可用型和無資源型三類，進而分而對之，采取符合當地或個體狀況的有效措施實施精準幫扶。精準管理，即信息的管理，對貧困地區和貧困人口信息的動態管理，建立信息網絡系統，實時更新。然而在實際工作中，精準扶貧漸漸演變成了“精準填表”，由于貧困農戶學歷水平普遍較低，對于表格上的經濟學名詞往往難以理解，更別提完整正確的填完，以安徽省為例，僅2016年一年時間，貧困戶的信息統計就進行5次以上，極大地浪費了時間與精力，致使幫扶責任人和駐村工作隊進入貧困戶家中，僅僅只是為了填表。精準考核，就是政府對精準扶貧效果的量化考核，并以此對相關人員獎優罰劣。陳前恒（2011）通過研究發現村干部的治理機制會大大影響扶貧的效果，因此建立有效的考核機制，有利于提高精準扶貧的效率。通過梳理以上文獻后發現，目前學者的研究還多停留在理論的探討上，而缺乏大量實地調研下的數據支撐，針對這個問題，筆者先后多次赴安徽、甘肅、寧夏等省份進行實地調研，并以安徽省為視角，組織10只隊伍下鄉調研，前往安徽省10個縣進行問卷調查收集最真實的數據，以此來考察安徽省在精準扶貧工作中存在的實踐困境，并提出針對性的解決路徑。

2研究區概況

安徽省地跨長江與淮河流域，是著名的農業大省，同時貧困地區與貧困人口也居國家前列，截至2015年年底，全省仍有20個國家貧困縣與308萬多的貧困人口，位列全國第8位。不可否認，安徽省自2011年實施新一輪扶貧攻堅以來，精準扶貧、精準脫貧取得了顯著成果（如表1），2011～2015年，安徽省貧困人口連續下降，五年間共下降60.92%，同時貧困發生率由14.7%下降到5.72%，共下降61.09%，扶貧攻堅效果顯著。然而，當前安徽省貧困人口依然眾多，大量分布在經濟發展較緩慢的地區，且當地人口文化水平低，據統計，貧困人口中初中以下學歷所占的比例超過88.59%，致使貧困程度深，發展能力弱等問題同樣也比較突出，扶貧攻堅任務依舊任重道遠。此次調研的10個縣，包括阜南縣、潁上縣、蕭縣、靈璧縣、蒙城縣、懷遠縣、鳳陽縣、肥東縣、岳西縣和金寨縣，每個地區都進行入戶調研，最終分別收集到54、52、51、50、53、52、51、55、54、50份有效問卷，共522份。10個縣的總體狀況如表2，可以看出，貧困人口數和貧困發生率與各地區的人均GDP呈現出負相關的關系，截至2016年初，安徽省整體的貧困發生率為5.72%，所調研地區的平均貧困發生率為7.58%，高于全省平均水平，屬于全省貧困地區的“重災區”，因而，研究這些地區的精準扶貧實施情況，并因地制宜的提出政策建議，對安徽省的脫貧攻堅戰役具有重要參考意義。另外，在致貧原因方面，呈現出致貧原因多元，但主要致貧原因單一的特征，以實際調研的522戶農戶的總體情況來看，如表3，總體來看，致貧原因趨于多樣化，包括因病、因殘、因災、缺土地、缺技術、缺資金等原因，但主要致貧原因單一，522戶貧困戶中因病殘致貧的有359戶，占比68.77%，病殘成為貧困的最直接原因。

3精準扶貧實踐困境

3.1精準識別

精準識別是精準扶貧的基礎，其實踐困境主要在于貧困戶參與度不高和識別的精準度。精準識別包括農戶申請、申請評議、公示公告和信息錄入等程序，在實際調研過程中發現，貧困戶在整個程序中參與度不高，包括民主評議會與公示信息，被問及相關問題時，都表示不清楚。如被問及諸如“您知道村里對貧困戶申請的民主評議會都怎么評選嗎？”、“您知道村里對申請上的貧困戶都進行公示了嗎？”、“您還知道村里有哪些貧困戶嗎？”之類的問題時，相應的回答基本都是不清楚，或者只是說出零零散散的信息，甚至還有一部分貧困戶根本不知道建檔立卡的事，整體表現出參與熱情不高。在識別的精準度上也有待提高，安徽省經過首次的建檔立卡和建檔立卡回頭看后，申請上的貧困戶基本是符合貧困標準的，即沒達到人均純收入條件和“兩不愁、三保障”條件（不愁吃不愁穿，保障義務教育、基本醫療和住房），然而在實際調研中發現，依然存在“漏網之魚”，按照安徽省扶貧辦的要求，有如下幾類人不符合精準識別條件：家庭成員中有國家工作人員或現任村干部；當年購買大型農機具的家庭；購買轎車或商品房的家庭。雖然這種情況不多，但依然小比率存在，精準扶貧貴在精準，說“要真扶貧，扶真貧”，精準扶貧就要做到“精準”和“真”，因此，要杜絕這些現象，提高精準識別的精確度。

3.2精準幫扶

作為精準扶貧的最關鍵的一環，同樣存在諸多實踐困境，調研中發現，一方面，有部分貧困戶反映未獲得任何幫扶措施，另一方面，幫扶責任人和幫扶措施的落實方面，針對性有所缺乏。如表4，部分貧困戶反映，駐村工作隊和幫扶責任人的到訪，只是為了了解相關信息或者填表，而自身并未獲得任何幫扶措施，他們甚至不知道有哪些幫扶措施。在幫扶責任人和幫扶措施的落實方面，差異性對待不夠。調研中發現，幫扶責任人以村干部和國家公務人員（如教師、醫生、警察等）居多，然而在分配方面卻是隨機的，因病殘致貧的貧困戶分配一個老師作為幫扶責任人，因學致貧的貧困戶卻分配一個警察作為幫扶責任人，針對性較差。在幫扶措施方面，以醫療救助和“兩免一補”小額貸款為例，因病致貧的有310戶，獲得醫療救助的僅僅104戶，占33.55%，因缺資金致貧的有27戶，然而沒有一戶獲得“兩免一補”小額貸款的幫扶，幫扶措施缺乏針對性。貧困同樣的醫療報銷不算在內。

3.3精準管理與精準考核

為了保證精準扶貧能有效實施，精準管理與精準考核不可或缺。精準管理，不是“精準填表”，扶貧，不能把大量的精力放在信息的收集上，信息的統計只是為了更好地看出差距、發現變化、有針對性地提出建議。然而實踐中，一方面，為了應付上級檢查，扶貧工作隊和幫扶責任人把大量的精力都放在了信息的統計、數據的錄入這些環節，另一方面，資料管理混亂，很多資料存在缺失。就拿扶貧手冊這一塊來說，內容缺失不全、錯誤信息太多等問題比比皆是。這勢必會給精準扶貧的成效打了折扣。精準考核。駐村工作隊的工作人員，都是奮斗在脫貧攻堅一線的人員，是政策和措施落實的關鍵一環。一方面，如果沒有好的懲罰機制，脫貧攻堅勢必寸步難行，另一方面，如果沒有相應的鼓勵機制，勢必也激發不起工作人員的熱情與積極性。然而如今許多地區，關于扶貧工作人員的懲罰措施不少，卻還沒有制定出扶貧工作人員的鼓勵措施，多懲戒而乏激勵，這必然會阻礙精準扶貧的有效實施。

3.4其他方面

一是扶貧資金有限。以蒙城縣為例，2016年，蒙城縣共預算安排扶貧專項資金1350萬元，全年計劃撥付2500萬元，用于貧困村產業發展項目，而全縣貧困人口57400人，那么1350萬元的扶貧專項資金，作用有限。二是“造血”措施偏少且缺乏宣傳。金融扶貧、就業扶貧、社會扶貧、產業扶貧是激發貧困對象自我發展內生動力與活力的重要舉措，是實現扶貧從“輸血”到“造血”的重要轉變。然而，貧困戶對金融扶貧措施所知甚少，甚至從未耳聞，連一線的幫扶人員，對“兩免一補”小額貸款都說不出具體的條件、申請方式、還款方式、金額限制等信息；產業扶貧、就業扶貧、社會扶貧更是缺乏，僅僅只有少數貧困戶可以享受到。如果貧困戶的脫貧大多依靠政府的轉移性支付這樣的“輸血”措施，脫貧必然缺乏穩定性，容易返貧。三是村民文化素質較低，培訓力度較弱。根據人力資本理論，教育對個人的收入具有正向促進作用，即勞動者受教育水平越高，其個人收入就相應越高。因此，村民較低的文化素質不僅造成了自身這一代的經濟貧困，而且導致了子代遭遇“馬太效應”，陷入經濟貧困的惡性循環陷阱，這極不利于阻止代際收入不平等的傳遞，嚴重損害社會的公平正義。

4解決路徑

4.1加大宣傳，強化監督

貧困戶的參與熱情不高，無非是因為對精準扶貧各項政策的不了解，對能享受到的各種優惠的不了解，為此，需要多加宣傳。除了傳統的電視、廣播外，最重要的是要發揮駐村工作隊和幫扶責任人的作用，在對貧困戶進行訪問時，要多向他們介紹最新的政策，以及如何享有這些政策，做到當面宣傳，這樣會提高貧困戶的參與度。對于極少部分的識別不準問題，要強化監督，堅決做到“精準”和“真實”，提高政府的形象，為此，可以另外成立監督隊伍，或者開辦舉報窗口，切實解決精準識別問題，維護公平正義。

4.2精準幫扶

按照貧困戶的致貧原因進行分類，按類別分配幫扶責任人，如因病殘致貧的家庭，可以分配醫生作為其幫扶責任人，因學致貧的家庭分配老師等。另外，大力實施安徽省制定的健康扶貧、教育扶貧、金融扶貧、產業扶貧等扶貧項目，有針對性地進行匹配幫扶：病殘致貧—健康扶貧；因學致貧—教育扶貧；缺資金致貧—金融扶貧；缺土地致貧—產業扶貧。

4.3獎懲共進，獎優罰劣

為了保證精準扶貧的有效實施，提高脫貧攻堅一線人員的工作熱情，必須盡快完善詳細的獎懲機制。工作效果達不到預期的標準，的確應該懲罰，然而如果工作認真的干部，即使工作成效再高也得不到應有的激勵或提拔，長久下去必然會導致其工作熱情下降，因此，應盡快建立扶貧人員的鼓勵機制。

4.4“造血”為主，“輸血”為輔

貧困戶的脫貧，如果僅僅依靠政府的轉移性支付，一方面會給政府財政帶來極大的壓力，另一方面亦造成容易返貧的現象。因此，像“智力扶貧”、“社會兜底扶貧”這樣的“輸血”工程應作為輔助工程，而把“產業扶貧”、“就業扶貧”、“金融扶貧”、“社會扶貧”這樣的“造血”工程作為主要扶貧工程，如用“社會扶貧工程”吸引資金進行農村基礎設施建設，用“產業扶貧工程”、“就業扶貧工程”提供就業，用“金融扶貧工程”給有技術有能力而缺資金的人提供資金進行創業。

作者:張成松 丁曉云 單位:安徽財經大學

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