規制理論在自然壟斷的運用透析

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提要自然壟斷行業在我國經濟中處于重要地位,對國民經濟的發展起著重要作用,但由于其本身的低效率,尤其在當前深化改革中凸現的資源浪費和福利損失等問題,并可能導致市場失靈。本文嘗試借鑒西方規制理論及其應用經驗,結合我國的國情和行業的具體特點,提出通過法律規制和激勵機制創新,引入競爭機制,適當地進行放松規制,推動我國自然壟斷行業的健康良性發展。

關鍵詞:規制理論;自然壟斷行業

一、西方規制理論綜述

為了彌補市場失靈,約束企業行為,抑制壟斷,實現更高程度的資源優化配置,保護公眾利益,規制理論應運而生。它的核心內容是政府通過法定的權利和規則,運用行政手段,對市場行為主體資格、行為、權益的干預和管理。政府規制是直接的作用于企業,約束和限制企業的行為,它有經濟規制和社會規制兩種。隨著規制理論在西方國家處理各種市場問題中的應用,它經歷了五個發展階段:規制公共利益理論、規制俘虜理論、規制經濟理論、可競爭市場理論、激勵規制理論。

1、規制公共利益理論。規制公共利益理論主張在市場出現失靈的情況下,作為公眾利益的代表政府就得出面對相關領域進行經濟干預。理查德?波斯納認為,這個理論有兩個重要假設:一是如果讓市場任其發展,那它將是極端脆弱的,并且容易出現運行缺乏效率和公平的情況;二是政府的規制行為幾乎沒有成本。根據這個理論,規制應當出現在集中度高且具有外部性的產業中,為公眾謀取最大的福利。但該理論還存在很多缺陷。首先,該理論沒有說明規制對社會福利的追求是如何進行的;其次,該理論關于政府規制成本為零的假設不符合實際。在政府處理市場問題時,往往存在很多交易成本、權力尋租成本,具有隱性特征。

2、規制俘虜理論。規制俘虜理論認為,特定利益集團在公共政策的形成和實施中發揮著重要作用,規制的提供是為了滿足特定集團的利益需要。它是為了提高某個行業的利潤水平,并不是代表公眾的利益。該理論是由芝加哥學派的經濟學家們發起的。他們認為,政府的基礎性資源是強制權,它能使社會福利在不同人之間進行轉移;規制的參與雙方都是理性的,通過選擇行為來實現自身利益最大化。

3、規制經濟理論。規制經濟理論是諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格勒在首次嘗試運用經濟學的基本范疇和標準分析方法來分析規制的產生中產生的。該理論將規制當作經濟系統的一個內生變量,由規制需求和規制供給決定,規制經濟理論能同時解釋規制實踐過程中產業規制以及放松規制的原因。它倡導規制由產業謀取,并主要根據其利益來設計和運作。

4、可競爭市場理論。可競爭市場理論是由Baumol、Panzar和Willig在1982年提出的。他們認為規制并不是那么必要,競爭機制完全可以實現資源的最優配置,政府要做的是廢除那些阻止潛在的進入壁壘,推動競爭環境。針對不同階段壟斷行業的發展特點,區分其自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務,引入適合的競爭機制,可以促使壟斷企業不斷創新技術,降低成本,發揮規模經濟的效應。

5、激勵規制理論。激勵性規制理論是一種在保持原有規制框架條件下,通過賦予壟斷企業更大程度上的權限,給予規制企業提高內部效率的激勵,使現有壟斷行業充分考慮其成本,推動運營商更加趨于按市場原則經營,同時使服務的價格更加接近成本加社會平均利潤的水平。激勵規制主要包括:特許投標理論、區域間比較競爭理論和價格上限規制等,其中價格上限規制是應用最廣泛的一種。

二、我國自然壟斷行業規制改革中存在的問題

自然壟斷是指由于市場的自然條件而產生的壟斷,如果這些壟斷部門進行競爭,則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。我國自然壟斷行業主要集中在公共基礎設施領域,如供水、供電、煤氣、熱力供應、電信、交通運輸(包括鐵路、城市交通、港口、水路運輸和機場)、環境衛生設施和排污系統、固體廢棄物的收集和處理系統。

1、政企不分、行政壟斷色彩濃厚。我國大多數壟斷行業憑借其在國民經濟中的主體地位,與行政集團關系密切,政企不分、官商一體的現象比較明顯。這些部門依托政治優勢,往往實力強大,資金雄厚,普遍享受高額利潤。例如,我國電力行業職工的高工資、高福利。隨著經濟技術的發展和體制改革的深入,政企高度融合的弊端日益顯現。近年來,為緩解電力緊張,用行政代替市場的手段越來越多,電力行業虧損有所加大,資產負債率上升,經常需要國家財政補貼。

2、缺乏規范有效的法律體系。西方國家自然壟斷行業的規制改革證明:規制立法是規制過程的核心,規制改革要以規制立法為先導。立法是規范市場的有效手段,如果沒有相關的法律法規進行約束,整個市場就會出現無序狀態。雖然改革的不斷深入,使與改革相配套的法律顯得相對滯后,但與西方發達國家相比,我國立法滯后程度比較嚴重。目前,我國不僅沒有相應的產業法,《反壟斷法》也缺乏具體、可操作的實施細則,這極大地影響了產業改革的進度和效果。例如,我國電力行業因缺乏“競價上網”的制度,各發電公司難以在短時間內展開競爭。

3、腐敗問題和不正當行為經常發生。壟斷可以阻止新的企業進入,使在位企業獲得高額的壟斷利潤。為了維持這種利潤甚至汲取更多的利益,企業往往就會采取權錢交易,開展不正當競爭,如通過壟斷高價、歧視行為、合謀來限制競爭,通過不合理的收費來侵害消費者的利益,從而達到獲取壟斷利潤的目的。這些狀況的存在嚴重違反了市場平等性、競爭性的原則,干擾健康正常的市場秩序。

4、產業進入壁壘高、行業缺乏競爭活力。大部分自然壟斷行業投資大,實力小的企業很難進入,即使進入了也要付出很大的成本代價。而市場需求也是既定的,新的企業很難與在位企業競爭,奪取市場份額。另外,對一些特定行業,尤其規模達到一定程度后需要國家的審批,有些地區實行保護主義,嚴重阻礙了民間資本的介入。由于這種狀況的存在,行業往往處于寡頭壟斷格局,在位企業不會為了社會的福利而投入巨大的物力、財力進行技術創新,因此經濟效率低、市場績效差,消費者權益很難得到保護。

三、我國壟斷行業規制改革的對策

隨著改革開放的日益深入,壟斷行業的狀況在一定程度上阻礙了社會經濟的穩定發展。近日,國家提出要加快社會體制改革,研究建立壟斷利潤調節制度,加強對壟斷行業企業工資監管。這表明國家對壟斷行業改革的決心和力度的加大。本文運用西方規制理論的經驗,提出相應的對策。

1、完善相關法律法規,加大監督力度。為規制的順利進行,規制者應具有較大的管理權,但其管理權必須通過法律加以限制和約束,政府必須依法行政,規制的措施要具體適當,具有可操作性。雖然《反壟斷法》對壟斷問題作了基本的規定,但具體的問題還要通過相關的規章制度的細化來保證可操作性。對規制的主體、客體及其相關的經濟活動進行法律的約束和監督。首先,明確規制的目標,要達到什么樣的結果,規制者應從大多數人的角度出發,獨立公正地做好對自然壟斷業務市場準入、市場管理等本職工作,對壟斷行業進行調控,以使產權清晰、權責分明,政企分開;其次,加快專門的壟斷行業監管法律法規的完善,如敦促對《石油法》、《電信法》、《民航法》、《電力法》的修改工作,以適應現代監管的需要;第三,結合不同行業的具體特點,允許多種資本進入,實現公私資本的相機參與。例如,可以通過ABS和PFI融資模式,引入私人資本,進行鐵路、大型城市基礎設施的建設,改變單一化的投資模式,可以減輕國家的負擔,實現項目的高效運作。

2、引入競爭機制。競爭是提高產業整體效率、改善社會整體福利的不可缺少的重要因素。在自然壟斷行業引入競爭機制是個極其復雜的問題,大的壟斷企業必然出來阻擋。同時,自然壟斷具有發展性,自然壟斷行業不是固定不變的。因此,及時會同產業部門嚴格地對自然壟斷行業進行劃分。針對自然壟斷行業,也要科學地進行競爭業務與非競爭業務的劃分,為引入競爭提供依據。一般來說,對于自然壟斷行業中的非自然壟斷業務,政府可放松管制,交由市場競爭;對自然壟斷行業的非競爭性業務實行嚴格的進入管制,不允許市場主體(包括國有企業和一般企業)隨便進入。科學地進行產業規劃,使占自然資源大的壟斷行業能很好地配置所擁有的資源,促進產業組織的發展。根據本產業的發展狀況,有所為有所不為,對發展好的產業繼續保持其壟斷地位,鼓勵其業務的發展;對弊端彰顯、不利于國民經濟運行的自然壟斷行業,有效地進行業務分離和經營管理模式的改革。尤其對于非壟斷業務,要合理地結合不同區域產業狀況、發展水平和經濟環境,科學地分離出去,使該壟斷業務既發揮應有的規模經濟性,又實現有效競爭。

3、因地制宜地運用激勵規制手段。相對一般的市場而言,自然壟斷行業極其缺乏普遍性的競爭,尤其不對稱信息的存在,使自然壟斷行業更需要激勵機制。針對我國的國情,自然壟斷行業管理機關可采取的激勵機制主要有:最高價格限制管制、特許投標制度、區域間競爭。最高價格限制管制就是規定了企業提供單位產品或服務時可以收取的最高價格。這樣自然壟斷行業可以積極地通過各種措施來降低成本,以在既定的定價范圍內獲得最多的收益。這種規制早已運用于電信業,并隨后廣泛應用于電力、供水等自然壟斷行業。特許投標制度是在一定的時間限制內,政府將給予企業的事業特許權,在特許期結束后通過競爭投標制來重新確定企業特許權。這種機制可以促使企業規范經營,努力完善產品價格、服務、質量等,來爭取持續的事業特許權,也會形成行業內企業間的競爭。區域間競爭主要是將受管制的全國性壟斷企業分為幾個地區性企業,使特定地區的企業在其他地區企業成就的刺激下提高自己內部的效率。這種激勵機制適合寡頭經營的自然壟斷產業。鑒于我國各區域發展差異性大,這種激勵模式有著特殊的意義。可根據行業的特點,結合不同區域的行業運行狀況,合并企業與改善企業管理制度,提升行業的競爭空間和效能。

四、結束語

自然壟斷行業關系到國計民生,其重要性和面臨的競爭態勢決定了對其的改革不是一蹴而就,需要在分析我國國情和行業特性的基礎上,適宜地運用西方規制理論和實踐經驗,建立現代化的企業管理模式、完善的法律保障和有效的競爭與激勵機制,來推動壟斷行業的發展,維護公眾的利益,達到社會福利的最大化。

主要參考文獻:

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