養老保險轉制成本研究論文

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2009年，我國養老社會保險個人賬戶虧空已高達8000億元，而按照我國現行的養老社會保險制度，我國的養摘要：老金工資替代率約為58.5%，其中20%來自社會統籌，38.5%來自個人賬戶，顯然，如此巨額的個人賬戶的虧空已對養老社會保險制度構成了嚴重的威脅。而造成這一嚴重局面的一個非常關鍵的因素就是我國政府的養老社會保險轉制成本處置政策存在明顯的制度性缺陷。本文將從制度經濟學的視角對我國現行的養老社會保險轉制成本處置政策的制度性缺陷進行分析，以為決策部門提供參考。

一、我國養老社會保險轉制成本的產生

為了應付人口老齡化可能引發的養老社會保險支付危機，并充分發揮現收現付制和完全積累制各自所具有的優點，我國決定采取部分積累制的養老社會保險籌資模式。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》確定，基本養老保險和基本醫療保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度，1995年，國務院據此《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》[國發（1995）6號]，提出深化企業職工養老保險制度改革的若干政策措施，并提出了社會統籌與個人賬戶相結合的兩個具體實施辦法，由各地進行試點。1997年，國務院頒布了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的通知》[國發（1997）26號]，在該文件中，國務院在總結幾年的改革試點經驗的基礎上，明確地提出了“到本世紀末，要基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保險體系。”至此，社會統籌和個人賬戶相結合形式的部分積累制的養老社會保險籌資模式在我國得到確立，我國的養老社會保險籌資模式由現收現付制轉入部分積累制。而實行部分積累制后，按照當時的規定，通過養老社會保險繳費所籌集的資金在使用時分為兩大塊，一塊進入社會統籌基金，一塊則進入個人賬戶，進入個人賬戶的資金達個人繳費工資的11%.由于有部分養老社會保險繳款進入了個人賬戶，結果導致在轉制前參加工作的老職工在原現收現付制下積累的部分養老金權益無法在新實施的部分積累制中找到對直的資金來源，這就產生了所謂的養老社會保險轉制成本。

二、我國目前養老社會保險轉制成本的處置方式

1995年，國務院頒布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，并同時出臺了兩個實施辦法，供各省市自由選擇。在此通知中，明確規定職工養老社會保險實行社會統籌與個人賬戶相結合，社會統籌部分由企業繳費，個人賬戶繳費則由企業和個人共同承擔，并對政策實施前退休的職工（即所謂“老人”），政策實施前參加工作而將在政策實施后退休的職工（即所謂“中人”）、政策實施后參加工作的職工（即所謂“新人”）采取了不同的措施。辦法一規定“老人”的養老金從社會統籌基金中支付，對“中人”則規定其在新制度實施前的工作年限視同繳費年限，以職工個人賬戶中的儲存額推算出全部工作年限的儲存額，但視同繳費年限的對應的資金來源則未作規定；辦法二在對待“老人”和“中人”問題上則規定“實行個人繳費制度前，職工的連續工齡可視同繳費年限”。并以此為依據計發基本養老金，“老人”的基本養老金從養老保險社會統籌基金中支付。所不同的是，辦法一明確規定個人賬戶按職工工資收入16%左右的費率記入，由個人繳費的全部和企業繳費的一部分組成，另外，企業還必須按“以支定收，略有節余”的原則繳納工資基數一定比例的費用以組成社會統籌基金，而辦法二雖說也規定實行社會統籌和個人賬戶相結合，但對個人賬戶的繳費比例則未作明文規定。顯然，辦法一有利于個人賬戶的建立，但在養老社會保險支出剛性的壓力下，當個人賬戶規模既定時，地方政府將不得不依靠提高企業繳費率以籌集足夠的社會統籌基金，這必將使企業難堪重負。而辦法二由于沒有規定個人賬戶的費率，因而，地方政府在面臨養老金支付壓力時，可以通過縮小個人賬戶規模從而相應增加社會統籌基金規模的方式來緩解養老金的支付壓力，但也正因為沒有明文規定個人賬戶的費率，就使得社會統籌和個人賬戶的邊界變得模糊不清，為地方政府挪用個人賬戶資金或壓縮個人賬戶規模從而緩解養老社會保險資金不足的壓力大開了方便之門，使個人賬戶無法保障，這又有可能使政府寄希望于通過建立個人賬戶來緩解人口老齡化危機的計劃化為泡影。鑒于上述兩種辦法的缺陷，國務院于1997年又頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，該決定明確規定，企業繳費的比例，一般不得超過企業工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分），同時規定，按本人繳費工資11%的數額為職工建立基本養老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業繳費中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業劃入的部分要逐步降至3%.對待“老人”、“中人”問題，則依然采取從前的措施。

從這兩個決定中我們不難看出，政策制定者意圖通過養老社會保險統籌基金來解決養老社會保險轉制成本問題。在兩個決定中都明確指出，已退休人員的養老金從社會統籌基金中支付，而對待“中人”的視同繳費年限的那部分資金缺口，決定雖說沒有明文規定從社會統籌基金中解決，但法律已明文規定，個人賬戶所有權歸個人，而政府又不打算用財政資金來彌補，這個資金缺口顯然最終也只有從社會統籌基金中解決。

三、目前實行的養老社會保險轉制成本處置政策的缺陷

（一）處置政策的不公平必然導致政策執行難

按照新制度經濟學的觀點，制度包括正式規則和非正式規則，正式規則是人們有意識地創造的一系列政策法則，而非正式規則則是人們在長期交往中逐漸形成的社會公認的行為規則和內部實施的行為規則，非正式規則主要包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習性、意識形態等因素，具有持久的生命力。正式規則一般由國家提供，提供一項正式規則事實上是一種自上而下的制度變遷，它必須借助強制力來推行，因而要付出成本，而成本的大小則取決于該社會的非正式規則對它的認可程度。如果非正式規則對它認可的程度低，那么，該正式規則的實施成本就高，有時這種實施成本甚至會高到使該正式規則無法實行的程度。養老社會保險轉制成本的處置政策也是一項正式規則，它的實施成本也與社會成員對它的認可程度緊密相關，而社會成員對它的認可程度又取決于社會成員對它的合理性、公正性的理解。“維持一個現存秩序的成本反而涉及對現存體制合理性的理解。在社會成員相信這個制度是公平的時候，由于個人不違反規則和不侵犯產權——甚至當私人的成本收益計算會使這樣的行為合算時——這一簡單的事實，規則和產權的執行費用就會大量減少。”不幸的是，我國現行的養老社會保險轉制成本處置政策的合理性、公正性受到了企業和個人的廣泛質疑。現行的轉制成本處置政策事實上是要一代人養兩代人的老，而且，正如一些養老社會保險經辦機構的人員所說：“社會養老保障的重點是國有企業，出錢的重點是非國有企業”，“先把他們（非國有企業）拉進來再說”這顯然有失公平，因而在實施中遇到了廣泛的抵制，結果導致養老社會保險統籌面始終難以擴大。據勞動和社會保障部和國家統計局的勞動和社會保障事業發展統計公報顯示，2009年城鎮就業職工達24780萬人，參保職工11128萬人，參保率已高達45%；2009年就業職工達25639萬人，參保職工11646萬人，參保率為45%；2009年就業職工達26476萬人，參保職工12250萬人，參保率為46%；而1997年城鎮就業職工為17337萬人，參保職工8475.8萬人，參保率50%，而且，即使在政府的強制力作用下參加養老社會保險的企業，也是想盡千方百計拖繳、欠繳養老社會保險費，不少企業瞞報職工人數，少報工資基數，不少國有企業甚至通過向地方財政借款繳納養老保險費的方式來逃避責任。而養老社會保險政策執行機構在政策執行阻力重重的情況下，也不得不采取一些不規范的手段來減輕自己的收繳壓力，先是對企業采取差額繳撥的方式，結果造成部分企業拖欠或不足額發放職工養老金的情況發生，導致社會不安定；后來，在國家強制實行養老金社會化發放后，又通過與企業談判的方式來提高繳費工資基數，在社會統籌基金支付依然入不敷出的情況下，就干脆通過挪用個人賬戶的資金來解燃眉之急，結果導致個人賬戶“空賬”運行，使國家寄希望通過建立個人賬戶以渡過人口老齡化危機的計劃難以實現。事實上，在政策執行難的情況下，國家試圖將養老社會保險轉制成本轉移給企業和個人的目的也沒有達到，在養老社會保險支付剛性的壓力下，國家彌補養老社會保險基金缺口的財政補貼也在逐年增長，2009年為408.2億元，2009年為530億元，2009年為614億元，2009年為65l億元，2009年則高達971億元。

（二）處置政策的模糊性導致交易成本過高

柯武剛、史漫飛指出：“制度是人類相互交往的規則。它抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見，并由此促進著勞動分工和財富創造。”制度之所以重要，就在于它能通過提供一系列的規則來界定人們的選擇空間，約束人們之間的相互關系，減少人們的機會主義行為，使人們的行為變的可以預期，從而減少環境中的不確定性，降低交易費用。而制度發揮這些作用的前提是它必須具有確定性和一定的穩定性。確定性是好的制度的本質要求。所謂好的制度，用制度經濟學的話來說，就是交易成本低的制度，制度設置的目的在于節約交易費用，而交易費用的存在取決于三個因素：受到限制的理性思考、機會主義以及資產專用性。機會主義的存在必然會使交易費用增加，因而，要想節約交易費用，就必須有效地抑制人們的機會主義行為。諾思指出：“制度是一種社會博弈規則。”人們的交易事實上是一種博弈，交易雙方都希望通過采取有效策略行為來使自己的收益最大化。根據納什均衡的存在性定理，我們知道，在規則一定時，每一個有限博弈都至少存在一個納什均衡，既然存在納什均衡，就意味著存在使交易雙方收益都最大化的穩定的策略行為。因此，只要博弈規則一定，交易雙方的行為就變得可以預期。但當博弈規則不確定時，交易雙方的行為就會變得難以預期。博弈規則對博弈雙方的支付函數有重要的影響，當博弈規則發生變化時，支付函數就會發生變化，因而均衡的結果也就不同，人們為使自己收益最大化的策略行為也必定發生變化。規則的不確定也就意味著人們無法準確地知道自己和對方的支付函數，因而也就無法采取穩定的策略行為，人們的行為就會變得難以預期，機會主義行為必然泛濫，交易成本也必然提高。因而，作為社會博弈規則的制度必須具有確定性。

穩定性是好的制度的又一本質要求。按照制度經濟學的觀點，世界是復雜的，人的理性是有界的，為了簡化決策過程，人們往往根據習慣采取行動。習慣是非正式規則的重要內容，習慣可以被理解為由文化過程和個人在某時刻以前所積累的經驗所決定的標準行為。熊波特認為，若沒有習慣的幫助，無人能應付得了每日必須干的工作，無人能生存，哪怕是一天。尼爾森和溫特爾認為，一種行為若能成功地應付反復出現的某種環境，就可能被人類理性固定下來而成為習慣。制度是一種社會博弈規則，在某一具體制度下，一定存在對應的納什均衡，人們一定可以找到一種使自己在該制度下收益最大化的策略，只要制度不變，人們就會采取這一策略行為，這種策略也就容易固定下來成為習慣。但一旦制度變化，這一習慣就會變得不合時宜，為了使自己的收益最大化，人們就必須調整自己的策略行為，形成新的習慣，但如果制度頻繁變動，就會使人們變得無所適從，節省決策成本的習慣也就無法形成，沒有習慣的參與，交易成本必然高昂，因而，要想節約交易費用，制度必須具有一定的穩定性。

我國現行的社會養老保險轉制成本處理政策由于缺乏應有的公平性，因而一開始就顯得底氣不足，只是含糊地說，退休職工（“老人”）的養老金從社會統籌基金中解決，政策實施前參加工作但還未退休的職工（“中人”）在政策實施前的工作年限視為繳費年限，卻只字未提養老社會保險轉制成本問題，這就使得政策模糊不清，而政策的模糊不清必然使執行機構和繳費者之間無法形成均衡策略，因而，執行機構和繳費者就必須不停地根據對方的策略來相互調整自己的策略，只有這樣才能使自己的收益最大（差額繳撥，通過商議確定繳費工資基數、拖欠、逃繳、通過財政借款繳費等策略行為即源于此），而這種反復調整的過程必將提高交易費用。

事實上，我國現行的養老保險社會轉制成本處置政策是一種摸著石頭過河的思路的產物，政府也只是心存僥幸心理，對其是否有效并沒有把握，因而，在政策的實施過程中，當繳費者的策略行為導致政策目標無法實現時，政府就會修改政策，但始終不能從根本上解決問題，因而政策也就始終處在不斷修改的過程中，這就使得人們對未來難以預期，從而增加交易成本。

（三）現行政策扭曲的激勵機制將對人們的意識產生深遠的負面影響

意識形態可以被定義為關于世界的一套信念，它們傾向于從道德上制定勞動分工、收入分配和社會現行制度結構。制度的實施需要成本，而意識形態對制度的實施成本有重要影響，因而，意識形態對制度的順利實施有著舉足輕重的影響。“盡管有一套不變的規則、檢查程序和懲罰措施，在限制個人行為程度上仍存在著相當的可變性。”如果缺乏意識形態的約束，人們純粹依靠成本——收益計算來決定自己的行為，那么，制度將難以實施，“但違反這些規則也符合新古典主義者的利益，只要有關利益和成本的個人主義的計算要求這樣的行為。然而，這樣的行為會導致任何國家政策的不可行，因為這些規則的執行費用即使不確定，至少也會大到足以使制度不能正常運行”。而適宜的意識形態則能有效地抑制人們的這些行為，從而使制度得以正常運行。

意識形態具有相對穩定性，但是，“當人們的經驗與其思想不相符時，他們就會改變其意識觀點，實際上，他們試圖去發展一套更適合于其經驗的新的理性”，也就是說，人們會根據自己的經驗修正意識形態。我們現行的養老社會保險轉制成本處置政策由于缺乏應有的公平性、確定性和穩定性，導致人們的機會主義行為泛濫，而執行機構為了減輕自己的壓力，也不得不采取適應性的相機抉擇策略，如：當企業瞞報、少報養老社會保險費的繳費基數時，其實執行機構和企業對此都心知肚明，但執行機構不是通過對企業進行瑣碎繁重的審計以確定基數，并強制執行，而是通過與企業進行協商來確定雙方都能接受的繳費基數。顯然，協商的結果與雙方的談判能力密切相關，事實上，這意味著執行機構默認并強化了企業瞞報繳費基數的行為，其結果是使現行政策的實施具有一種扭曲的激勵——懲罰機制，即對按政策規定上報繳費基數的企業進行了間接的懲罰，對瞞報、少報繳費基數的企業進行了間接的激勵，這種扭曲的激勵——懲罰機制必然會使人們誠實守信的信念遭到打擊，從而對其意識形態產生負面影響。而不利的意識形態一旦形成，又必將增大今后好的制度的實施成本。事實上，現行的養老社會保險轉制成本處置政策已經由于受到人們目前的意識形態的抵制而付出了巨大的成本，如果這種政策還不能及時改變，一旦形成了不利的意識形態，那么，到采取更公平的政策的時候，又必將受到不利意識形態的抵制，又得付出成本，實在是得不償失。

（四）現行處置政策必然導致對社會保障專職管理部門的制度約束軟化

養老社會保險制度在運行中有可能出現三種類型的債務，即：養老社會保險一般隱性債務、養老社會保險轉制隱性債務、養老社會保險轉制成本。三者的發生機理是不同的，相應地，政府對三者所應承擔的責任也存在明顯的差異。對于養老社會保險轉制成本，由于是政府對養老社會保險籌資模式實行轉換所引發的，因而政府應承擔直接的責任，政府必須通過財政籌集資金予以償還。而對于養老社會保險一般隱性債務和養老社會保險轉制隱性債務，這類債務不一定真正發生，如果沒有真正發生，自然就談不上什么責任；如果真正發生而轉化為現實的債務，政府所應承擔的責任則應視具體情況而定。養老社會保險一般隱性債務和養老社會保險轉制隱性債務真正轉化為現實的債務一般有三種情況：第一種是由于養老社會保險籌資模式發生轉換而造成的；第二種是社會保障的專職管理部門的管理失誤而造成的；第三種是由于不可抗拒的因素而引發的。對于第一種情況而出現的債務，此種債務實質上是養老社會保險轉制成本，政府應承擔直接的責任，政府必須通過財政籌集資金予以償還。對于第二種情況，其直接責任應由社會保障的專職管理部門承擔，政府不承擔直接責任。對于第三種情況，由于是由不可抗拒的因素而引起的，因而不存在責任主體。不過，對于第二、三兩種情況，盡管政府不承擔直接的責任，但政府作為一個公共主體，有義務化解公共風險，維護公共利益，因此，在第二、三兩種情況下，政府仍應積極采取妥善的措施對債務進行處理，如果其它的措施仍不能有效解決債務，那么政府應承擔最后的支付責任。公務員之家

從上面的分析中可以看出，養老社會保險制度運行中所發生的現實的債務由于其發生的原因不同，相應地，政府應承擔的責任也存在很大的差異。對于由養老社會保險籌資模式發生轉換而造成的現實的債務（即轉制成本），政府必須承擔直接責任；但對于由社會保障的專職管理部門的管理失誤而造成的那部分現實的債務，其直接責任則應由社會保障的專職管理部門承擔，而政府只是作為公共主體承擔間接的責任。但目前我國現行的養老社會保險轉制成本處置政策卻使養老社會保障的專職管理部門可以輕易地將自己應負的責任轉嫁給政府。

目前，政府并未承擔起其應承擔的養老社會保險轉制成本責任，而是試圖通過提高繳費率，通過擴大統籌賬戶的規模來逐漸消化養老社會保險轉制成本，這種處置政策的不公平性是顯而易見的。由于政策顯失公平，客觀上無疑會給養老社會保險專職管理部門造成執行困難，這就給養老社會保險專職管理部門向政府轉嫁責任提供了極好的借口，這些部門可以名正言順地將自己管理不善而造成的損失說成是政府為逃避應承擔的養老社會保險轉制成本責任而制定的不公正的政策造成的，從而逃避自己的責任。而在處置政策確實存在不公平問題的情況下，政府對這種轉嫁責任的行為也無法深究其責。這種制度約束的軟化必然導致養老社會保險專職管理部門的不規范行為的頻繁發生，從而給我國的養老社會保險事業帶來深遠的負面影響。

四、政府公開承擔養老社會保險轉制成本的責任是明智的選擇

事實上，由于現行處置政策存在著制度性的缺限，我國政府對養老社會保險基金缺口的財政補貼逐年迅速增長，既有政府必須承擔的養老社會保險轉制成本，其中也有相當部分是由于社會保障的專職管理部門的管理失誤而造成的，政府本想減輕負擔，到頭來反而還承擔了額外的負擔。而更為嚴重的是，政府不但沒有成功地轉嫁成本，而且還引發了一系列嚴重的問題，如：賬面上的部分積累制，實質上的現收現付制；企業負擔未減反增；個人賬戶空賬運行，在職職工未來的養老社會保險權益無法保證；與市場經濟體制相適應的養老社會保險制度難以建立；養老社會保險專職管理部門的不規范行為頻繁發生等。因此，政府公開承擔養老社會保險轉制成本的責任無疑是明智的選擇。