都市圈土地供應制度改革論文

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內容摘要：本文在對重慶都市圈土地供應制度改革和供應模式比較分析的基礎上，提出了對現實土地供應機制進行修正和創新的建議，建言積極推行土地整治儲備制度，從而優化城市土地供應模式。

關鍵詞：土地供應制度整治儲備制度

據重慶市國土局披露，重慶市區到2010年總的用地指標是5萬公頃，但目前已用去了4.5萬公頃。重慶市都市圈內用地已經非常緊張。然而，重慶市都市圈內土地使用卻極不合理，其根本原因在于現行土地供應制度存在缺陷。

重慶市土地供應制度改革中的問題

在市場經濟中，土地具有保值增值及投資的功能，土地使用者取得土地使用權必須通過市場，實現土地產權轉移。土地使用制度改革的最終目標，就是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的城市土地有償使用制度，充分發揮市場機制對土地資源的配置作用，促進城市總體規劃有效實施，實現城市經濟社會可持續發展。

重慶市從上世紀90年代開始的土地供應制度改革經歷了三個階段：由全面行政劃撥、無償無期使用土地到部分有償使用土地使用權的改革；行政劃撥用地之外的土地使用權有償有期的土地批租；土地的資產化運作。與這三個階段所對應的市場化進程表現為：土地市場開放；土地市場的培育與完善；土地市場化改革的深化。重慶市土地供應制度改革取得了一定的成績，主要體現在：變革土地無償無限期使用為有償有限期使用，使土地資產屬性真正得以實現；促進了土地市場的形成和發育；增加了政府財政收入；加快了城鎮化進程；調整了城市空間布局。

由于傳統體制的慣性作用，市場機制的引入對傳統體制下的一些政策和體制設置不能馬上徹底改變，導致現行的土地供應制度存在許多缺陷，主要表現在：

政府壟斷和調控土地力度不夠

因城市土地大部分在土地使用者手中，導致存量土地多頭供應的局面；城市用地規模過度膨脹、開發區的盲目設置，造成局部供地過量，用地結構不合理。

城市規劃制約著土地市場化配置

規劃的龍頭作用要求首先按最佳的人居環境編制土地空間的發展方向，再用市場機制選擇最佳的投資者，才能確保土地價值的最佳體現。但由于規劃滯后，難以實現土地按市場方式進行供應。

土地市場行為不規范

主要表現在以毛地、生地出讓為主，熟地出讓比重過低，土地的價值未真正得到體現；遠郊區縣土地供應中因短期政績的驅動，急于招商引資發展經濟，招標拍賣出讓比重偏低，零地價出讓土地時有發生。

土地資源優化配置和利用必須建立在有效的土地供應制度上。土地供應制度改革要顯化土地生產力級差，并創造出合理利用的條件。

重慶市都市圈土地供應制度選擇分析

土地供應機制的選擇

在特定經濟制度下，土地供應要素相互作用而建立起來的內在關系總和叫做土地供應機制，它包括土地供應主體、計劃、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供應機制主要有：

計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的土地供應機制這一供地流程簡單概括為“先立項、規劃，后得地”，用地者只要有計劃立項，就可以申請規劃選址、用地申請，無需競爭或有少量競爭，其供地程序如圖1。

社會主義市場經濟條件下的土地供應機制這一供地模式是依靠以價格機制為核心的市場機制作用來運行的，土地價格的形成是由土地的供求均衡來決定，如圖2。

這一流程包括“規劃、儲備、整治、出讓”四個環節，其核心是依賴土地儲備制度。當土地使用者在取得市場準入許可后方可在市場上選擇已儲備的土地。土地儲備制度是指由城市政府委托的機構通過征用、收購、換地、轉制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構組織進行土地開發，根據城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。

通過上述兩種供應機制探討，筆者認為城市土地一級市場供應處于“源頭”地位，政府如果要優化城市土地使用制度，就必須變需求拉動供給為供給引導需求的城市建設用地供給新機制。

都市圈土地整治儲備運作模式的選擇

許多發達國家在城市發展過程中不考慮土地資源問題，出現了土地資源消耗過多等一系列突出問題，在解決城市發展過程中的用地問題上，政府和學術界都提出了一些新的對策和理論，其中以“理性發展”最為突出。“理性發展”理念就是通過加強對土地利用的規劃，確定城市發展邊界，提高城區建筑密度，實現現有城區土地利用效率最大化，復興現有城區，保護自然和重要農田，這一措施即為土地整治儲備。目前國內正在實施的土地整治儲備制度的運作模式有三類：市場主導型運作模式；政府主導型運行模式；政府市場混合型運作模式。結合重慶市實際，筆者認為選擇政府主導型的土地整治儲備制度運作模式較為恰當。其理由如下：

政府主導型有利于確保土地儲備制度建立建立土地整治儲備制度的主要目標是規范土地市場，盤活存量土地，增加土地的有效供給，落實城市規劃等諸多社會經濟目標。要實現這些目標，必須有一定的政府強制性權力，否則就無法實現這些目標，建立城市土地收購儲備的意義和作用也無從說起。

政府主導型是確保土地資產保值增值的必然要求在市場經濟條件下，土地所有權理應在經濟上得以體現，為確保國家土地所有權收益的不流失，作為城市土地所有權代表的城市政府就必然要參與土地市場，一方面要以城市土地所有者身份參與土地儲備全過程，另一方面又要以社會管理者的身份維護市場秩序。從而實現土地規劃權、土地儲備權和土地批發權的三個統一。進入加速城市化發展進程的重慶市，迫切需要通過新的土地供應制度，來發揮都市圈土地應有的功能，實現城市空間結構優化，從而促進城市功能升級。

重慶推行都市圈土地整治儲備制度的對策

隨著土地整治儲備實踐的不斷深入，會遇到許多問題，需要深入研究和探討。

土地收購價格的確定

合理分配土地收益，這是土地收購儲備成功的基本條件，也是實施土地收購儲備的核心問題，因此，需要合規、合理地確定土地收購儲備價格。

實施土地收購儲備涉及的價格或費用主要包括土地價格、地上附著物補償費、職工或住戶拆遷安置費、企業遷移經營建設費以及企業債務等。其中土地價格分兩種：土地原用途價格；土地規劃條件下或土地最佳利用條件下的土地發展權價格。土地收購儲備價格應是介于二者之間的價格。有的人認為土地的增值收益應由土地使用者擁有，然而土地的增值收益是隨經濟發展、人口增加、基礎設施、城市規劃、原土地使用者對土地進行投入等綜合因素來決定的，這里面相當部分是政府歷年投入形成的，因而增值收益的相當部分應該歸政府。借鑒經驗，筆者認為土地收購儲備價格應由具有資格的中介評估機構評估，并經土地估價委員會確認評估價格，將土地原用途的價格加上發展權價格與原用途價格差的35%作為土地使用權收購價格。

協調土地整治與行政管理部門的關系

為了切實貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，政府必須高度壟斷土地一級市場。市政府按法令規定的儲備范圍，應將城市規劃區內土地統一納入市政府土地儲備，實行“紅線儲備或信息儲備”。

主城各區政府土地行政主管部門會同相關部門，按照經濟社會發展計劃以及城（鎮）總體規劃實施時序要求，提出土地整治計劃，報經市土地行政主管部門批準后，交由土地整治機構執行。土地整治機構根據整治地塊的狀況，擬訂包括土地基本情況、地上物狀況、收購、收回、征地情況、土地取得費情況、規劃預案、資金投入計劃、經濟技術和可行性分析等在內的方案，并上報市土地行政主管部門，經審核同意后，簽訂整治委托合同。土地整治委托合同需要約定土地整治期限、土地整治要求和驗收標準、土地整治成本等條款，以及約定雙方權利與義務在內的整治方案，編制土地整治成本預算報告。房地產-[飛諾網]

新增建設用地整治，土地整治機構持當年整治計劃、地塊詳細規劃等資料，依據程序，向土地行政主管部門申請依法辦理農用地轉用、征用手續，依法繳納新增建設用地有償使用費用后，與土地行政主管部門簽訂土地整治合同。

土地行政主管部門與土地整治機構應該是委托與被委托的關系。土地行政主管部門行使土地管理的職能，而整治機構是企業行為，必須是依法取得土地整治權。土地使用權的收回、收購、征用等行政行為仍由土地行政主管部門依法實施后，將收回、收購、征用取得的土地使用權交由土地整治機構按合同約定期限實施工程行為，且達到驗收標準后，交回土地行政主管部門定期招標拍賣掛牌出讓。

防范土地整治儲備中的投資風險

實施土地整治儲備制度需要大量資金投入，如果投入的資金變現困難，不僅不能盤活存量土地資產，而且可能對金融機構和政府財政產生不利影響。因此，土地整治必須防范投資風險。

土地整治儲備風險從理論上分析，市場風險一般主要來源于客觀條件下的不確定性、決定信息的不充分性和決策者決策水平的局限性三方面。對于土地整治儲備過程中的風險，最大的莫過于非理性因素導致的資金運作風險。其表現在于：對收購價格、再開發成本及土地的收益缺乏正確估算，導致資金無法有效管理，土地整治儲備和出讓無法實施以及還貸計劃無法完成；貸款投資的風險，目前，城市土地整治資金來源主要是商業銀行貸款，而在貸款利率高低、期限長短和投資回收等方面都存在著風險問題；土地整治過程的風險，整治的土地需要拆遷和基礎設施配套，在這個過程中涉及到許多政府職能部門，時間周期無法控制，加之規劃的變更，從而導致整治土地的變現及土地再開發無法順利實現的風險；社會義務的風險，土地整治不恰當地承擔了過多的社會義務，大大增加了整治過程的成本和貸款規模，給整治過程的資金運作產生了巨大壓力和風險；市場的風險。由于市場供求關系的變化，可能產生土地整治規模、貸款規模和還貸周期與土地市場需求不一致，造成整治土地重新閑置和無力還貸。

土地整治儲備風險的防范建立一支高水平、多學科的整治隊伍。要引進懂經濟、善管理、會經營的高級人才；建立投資風險預警機制，定期進行市場情況分析。合理確定整治機構儲備土地的范圍。加強對整治土地過程中成本的控制。貫徹執行風險管理責任制度。對土地整治儲備過程加強宏觀管理和監督。明確規定出讓供應的土地必須是經過整治后的儲備土地，同時對整治儲備機構進行嚴格監督。

參考文獻：

1.趙敏等.城鎮國有土地儲備補償價格探討.西北師范大學學報(自然科學版)，2005

2.陳偉.上海土地儲備中長期規劃和實施對策研究.中國房地產，2005