養老服務業發展深圳特色研究

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【摘要】十三五時期，為了積極應對深圳的“銀發浪潮”，深圳市根據深圳社會老齡化的特點，從完善養老服務政策體系、提升養老設施建設水平及提升養老服務供給能力等七個方面入手，深入推進深圳的養老服務業，力圖走出發展養老服務業的深圳特色路徑。這個方面的努力已經取得很好的成效，但也還存在一些不足，需要相應的對策加以改進。

【關鍵詞】發展；養老服務業；深圳特色

深圳是一座年輕的城市，但是伴隨我國老齡化社會的到來，深圳也面臨嚴重的老齡化問題。“截至2017年12月，全市60周歲以上常住老年人口總數達124萬多人，占比全市總人口約6.9%，預計“十三五”期間，60周歲戶籍老年人口每年以6.52%的速度增長，到2020年戶籍老年人口將達到33萬多人”。從這些數據和分析可以看出，“十三五”的后半期，深圳將正式步入老齡化社會。深圳的老齡化出現了一些顯著特點：“一是人口結構加速老化。二是老年人數呈現爆發式增長，因為當年的深圳“拓荒牛”正進入退休階段。三是戶籍老人和非戶籍老人人口嚴重倒掛，這和深圳目前的人口結構類似。四是空巢老人多，涉及生活習慣、子女出國等多種原因。五是高齡化趨勢突出”。為積極應對深圳的“銀發浪潮”，解決好老齡化社會問題，深圳市根據深圳市老齡化的特點，專門編制了《深圳市養老服務業發展“十三五”規劃》（以下簡稱《養老服務規劃》），大力發展富有深圳特色的養老服務業。《養老服務規劃》確定的目標是：到2020年，建成養老服務體系健全、產業質量規模領先、體制機制全面創新、社會活力充分激發、具有深圳特色的現代養老新格局。為達到此目的，深圳市從七個方面入手深入推進深圳養老服務業的發展。

一、養老服務業的深圳特色發展路徑

（一）完善養老服務政策體系。1.創新投融資政策。深圳市民政局聯合深圳市保監局起草了《關于加快商業養老保險發展的實施意見》，進一步完善養老風險保障機制、優化養老金融服務體系。2.完善用地政策。深圳市通過局部修訂《深圳市城市規劃標準與準則》，將社區老年人日間照料中心的配建提高至750平方米/處，解決部分養老工程選址難題，進一步明確社區居家養老服務設施建設方面的配建要求、建設標準、移交工作等相關情況。3.完善補貼支持政策。深圳市民政局聯合市發展改革委出臺《關于我市養老機構服務收費問題的通知》進一步規范公辦養老機構服務收費，促進養老服務行業管理的公開透明；起草《深圳市民辦養老機構資助辦法》，提高民辦養老機構的新增床位和運營經費資助力度以及擴展醫養結合、星級評定、養老機構責任保險等資助項目；全市國內組織或個人興辦養老機構的設立許可審批權限已下放到各區（新區）民政部門實施，進一步推動了養老服務業“放管服”改革。4.健全基本公共服務政策。深圳市民政局出臺《深圳市公辦養老機構入住評估管理輪候辦法（試行）》，在全國首次明確采用“先評估后輪候入住”方式分配公辦養老機構的床位資源，重度、中度失能老人優先入住；出臺《關于調整公辦公營養老機構養老服務收費標準的通知》，針對公辦公營養老機構的基本養老服務收費實行統一定價。對入住公辦養老機構的“三無”老人，困難家庭的失能、高齡老年人實行免費和低價收費。5.完善行業監管政策。深圳市民政局出臺《深圳市社區老年人日間照料中心建設規范》，進一步加強和規范社區老年人日間照料中心基礎設施建設。6.建立醫養結合政策。深圳市民政局出臺《深圳市醫養結合試點工作方案》，提出全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的醫養結合照護服務體系為工作目標。7.探索建立家庭養老支持政策。深圳市民政局出臺《居家養老服務與績效評估規范》，解決了居家養老服務參差不齊，缺乏統一評價標準的局面。（二）提升養老設施建設水平。1.推動養老設施分類分級發展。“十三五”期間重點建設項目10個，其中深圳市社會福利中心（新址）一期項目完工并完成整體搬遷，深圳市養老護理院完工，鹽田社會福利中心改擴建項目完工，光明新區光明社會福利院完工，其它6個重點建設項目正穩步推進；通過公辦民營、公辦聯營等模式，加快推動市區兩級福利中心、原特區外街道敬老院等公辦養老院管理體制、運營模式改革，提高運營管理效率。目前，已完成3家原特區外街道敬老院社會化改革試點工作。2.推動社區養老服務設施融合發展。截至2018年底，全市共建成社區黨群服務中心672家；社區星光老年之家916個；老年人日間照料中心85家。3.推動醫養結合型服務機構建設。截至2018年底，全市共有養老機構42家，其中醫養結合型養老機構22家，超過50%的養老機構能夠以不同形式為老年人提供醫療服務；全市已有53家社區老年人日間照料中心等社區養老服務機構與社區健康中心建立醫養結合機制，滿足社區老年人社區就醫基本需求。（三）提升養老服務供給能力。1.完善機構養老服務功能。目前深圳市擁有養老機構42個，充分發揮了公辦養老機構的托底作用；全市積極推進公辦養老機構社會化改革，福田區社會福利中心已經與萬科簽訂PPP試點項目協議，共同打造集托養、日間照料、居家養老、醫養結合“四位一體”新模式；積極引入社會資本，加大資金投入，盤活社會閑置資源，為社會失智、失能老年人提供優質服務。深圳市寶安區2016年就建成全市首家醫養結合型民辦養老機構深圳復亞護養院，設置養老床位528張。2.提升社區照護服務水平。深圳市大部分社區均設置了社區居家養老服務中心、社區老年食堂、社區健康服務中心等設施，為社區老年人提供助餐、助浴、助潔、助行、助醫、助急、呼叫、文娛、心理等一體化的綜合社區照護服務；深圳市福田區“五有五化”都市社區養老新模式入選國家發改委、民政部、老齡委聯合公布的養老服務業發展典型案例。3.建立科技助老服務網絡。2017年以來，在中興通訊支持下，深圳市民政局開展“互聯網+養老”信息化建設工作，啟動了深圳市養老信息化服務平臺建設，平臺建設主要內容包括：一大門戶、兩類移動、八大系統。八大系統中的“公辦機構輪候管理系統”已正式上線，“日間照料中心管理系統”已投入試點運行，“民辦養老機構預約管理系統”已完成全市已備案的民辦養老機構的信息錄入工作。（四）老年人福利保障水平進一步提高。1.提升老年人優待水平。組織實施“敬老優待證”項目，符合條件的戶籍老人和非戶籍暫住老人，可享受免費進入深圳市各公園、各旅游景區、博物館等文化場所；免費使用全市公共體育場所設施、公廁；在市、區所屬各醫院看病，掛號費享受半價優惠；優先得到免費法律援助；免費乘坐公共大巴、中小巴和地鐵等優待與福利。2.完善養老服務補貼制度。面向全市老人提供家政、助醫、康復、送餐、心理慰藉等上門服務，由政府對其中的低保、生活不能自理、重點優撫對象等戶籍老人每月給予300元、500元的居家養老服務補助；鑒于我市養老服務補貼滯后于我市經濟社會發展水平的現狀，深圳市民政局制定了《深圳市社區居家養老服務管理辦法》，推動提高社區居家養老補助標準。3.提升老年人抗意外風險能力。實施為80歲以上戶籍高齡老人購買意外傷害及意外醫療保險項目，該項目從2010年開始實施，至今已實施7期，由福彩公益金全額出資為深圳市戶籍80歲以上的老人投保，被保險人若發生意外，最高可獲得10萬元保險賠償；深圳市各區在深圳市民政局項目的基礎上，進一步降低投保年齡，各區分別將投保年齡下降到60或70歲，進一步擴大受益范圍。4.探索建立長期護理保障制度。深圳市擬起草《深圳經濟特區養老服務條例》，將長期護理保險制度納入立法。計劃通過制度設計提高老年人對護理服務的支付能力，滿足養老服務需求，促進養老服務業發展。（五）老齡產業進一步加快發展1.重點發展老年智能產品及服務業。深圳市繼續實施并完成《深圳市老年人專用智能產品與服務業發展行動計劃（2015—2017）》，截至2017年10月，我市統籌系列專項資金，累計扶持類似項目28個，項目總投資4.6億元。2.加快發展老年健康服務業。繼續實施《深圳市生命健康產業發展規劃（2013—2020）》。從2014年起，市財政設立了生命健康產業專項資金，每年安排2.5億元，重點扶持生命信息、高端醫療、健康管理、照護管理、健身休閑和養老保健等領域。3.探索發展老年金融業。引導金融機構融入解決社會老齡化問題，華夏銀行深圳分行結合政府老齡事業建設規劃制定老年金融服務工作計劃。廣發銀行深圳分行踐行普惠金融服務理念，為深圳市50歲以上中老年人設計推出了專屬借記卡——“自在卡”。4.推進發展老年服裝產業。大力開拓老年服裝市場，我市培育開發的闊太服飾集團、李紅國際、俏阿姨時裝等老年服裝產業，進一步推動了我市老年服裝產業的發展。（六）推進孝親敬老文化建設。1.倡導現代養老觀念、營造孝親敬老社會環境。深圳市通過開展“敬老文明號”評選表彰、“敬老愛老助老模范人物”評選表彰、“老有所為”先進典型人物宣傳、“全國老年法律維權工作先進集體”評選等系列活動，很好地倡導了現代養老觀念、營造了孝親敬老社會環境。2.提升老年人社會參與度。深圳市華齡老年服務中心上線運營“深圳老年在線”網站，目前在全市近300個社區聘請500多名老年人擔任網站特約記者；深圳市各級老年協會充分利用180家老年大學和916個社區星光老年之家等資源場所，通過舉辦攝影書畫展、老年文藝演出、評選“模范長者”等活動，極大地提升了老年人的社會參與度。3.加強老年人精神關愛。深圳市老年協會主辦的《深圳老年》雜志，深圳廣電集團娛樂•生活頻道在本土打造了以老年人為主題的才藝展示公益電視節目《深圳老有才了》，這些媒體也設置了心理咨詢、心理疏導、精神慰藉之類的文章或節目，不斷加強對老年人的精神關愛。4.進一步健全老年人教育體系。市民政局聯合深圳廣電集團在本土打造了為老年人定制的周播電視服務節目《樂齡好時光》；市民政局積極鼓勵和引導老年社會組織在社區開辦“社區九九學堂”和長者言行規范活動，創新開展老年自我教育。（七）加強養老服務隊伍建設。1.推動養老隊伍職業化發展。深圳市民政局與深圳職業技術學院共建深圳健康養老學院，2018年6月8日舉行簽約儀式。深圳市與日本微風株式會社、德國雷娜范集團等國際知名養老服務機構也建立了戰略合作關系。通過與專業化機構合作并展開系列培訓，強化了老齡工作者隊伍的專業化、職業化水平，使得各級老齡工作者，特別是基層一線的工作者能夠更加透徹了解新的精神和政策，并在具體工作中對服務對象也做了很好的宣傳。2.加快養老服務志愿者隊伍培育。截至2018年5月，深圳市注冊志愿者總人數為158萬人。多支志愿隊伍通過多種方式到各個敬老院開展了重陽節慰問老人、愛心陪伴、文藝演出等關愛活動。近年來，愛中國志愿者藝術團多次來到深圳市南聯頤養中心養老院開展“愛在行動”深圳站義演活動，為老人送去溫暖和祝福。3.推進養老服務人才薪酬制度改革。深圳市正起草《深圳經濟特區養老服務條例》，從人才培養、薪酬住房待遇、入職獎勵等方面鼓勵養老服務人才。4.鼓勵公益慈善組織支持養老服務。深圳市民政局指導太平洋保險公司旗下公益慈善組織等投身養老服務業，如前往市、區福利中心、街道敬老院以及孤寡老人家中慰問，給老年人送去溫暖。協助鹽田、南山、龍華等區雨花公益服務中心以慈善基金會的形式進行登記，并開展社區老年人食堂服務。

二、深圳養老服務業特色發展面臨的主要問題

（一）政府的主導力尚有待提升。1.養老投入不夠。深圳市一些行政區對養老服務業的重要性認識不夠，對養老設施建設用地和資金支持力度不夠，導致“十三五”期間部分重點養老項目建設推進速度較慢。2.配套政策不夠完善。表現在《養老服務規劃》里提的多而全，但實際制定和出臺的還不夠，已經出臺的政策有些落實還不夠到位。3.科技助老服務發展不夠。深圳市綜合為老服務信息平臺尚在規劃建設中，還未實現政府、機構、社區和居民之間養老信息和資源的互通共享，還未實現養老服務由一般服務向精準服務、急難服務、有效接續服務轉變。（二）養老服務市場作用發揮不夠理想。1.社會資本引入不足。深圳的養老服務業投資主要在于政府，社會資本投入比較有限，目前深圳社會化、市場化的養老組織、養老機構、養老產業較為薄弱，與新時代養老服務業的定位、格局和要求仍有一定的差距。2.市場規范和監管不足。深圳的養老服務業雖然發展較快，但總體來說還處于初級起步階段，也還缺乏相應的市場規范、行業標準以及行業監管。3.老齡產業發展不足。我市在老年智能產品、老年健康產品、老年金融產品以及老年服裝產品等方面開發開拓的力度遠遠不夠，現有的一些公司和廠家經營規模小、發展程度低、致使產業市場占有率低且市場競爭力弱。（三）養老服務人才隊伍建設進展較慢。1.養老服務人員隊伍老化。與深圳市其它行業相比，深圳市養老服務人員的薪酬待遇普遍較低，對年輕人缺少吸引力，導致人員流動性大，隊伍老化嚴重。2.養老服務人員專業性不強。養老服務人員很多是下崗人員和外來人員，他們入職時很少接受過專業培訓，很多人只能憑日常生活經驗做一些簡單的生活護理和家政服務，對老年人身體健康、心理疏導、精神關愛不到位。3.養老服務志愿者隊伍發展滯后。沒有形成專門的養老服務志愿者隊伍，現有志愿者的專業水平也有待提高。

三、深圳養老服務業進一步特色發展的對策建議

“十三五”后期，深圳市必須加快推進深圳“十三五”《養老服務規劃》重點領域關鍵環節的突破和發展，確保到2020年深圳養老服務業的特色發展目標得以實現。（一）切實推進養老服務規劃實施。按照以來所提出的“國家治理體系和治理能力現代化”的新要求，切實從思想上高度重視我市“十三五”《養老服務規劃》的實施，以高度的責任感和緊迫感做好《養老服務規劃》的后期實施工作。1.充分保證投入。深圳一些區要加強對養老服務業重要性的認識，對自己區分擔的“十三五”期間養老機構重點建設項目用地要以實際行動大力支持，解決養老設施建設用地難的實際問題，并且在養老設施后續建設上也應該切實加大資金投入，以確保養老設施建設能按期進行，如期高質量竣工。2.完善政策體系。《養老服務規劃》里提到政策體系多而全，相關政府部門應該制定出相應的法規、規章及制度，真正完善養老服務政策體系。已經出臺的政策要及時督促貫徹落實，長期跟蹤，使政策體系的貫徹能落到實處。3.加強科技助老服務。利用好正在規劃建設的綜合為老服務信息平臺，最大限度地實現政府、機構、社區和居民之間養老信息和資源的互通共享，利用現代智能科技真正實現養老服務由一般服務向精準服務、急難服務、有效接續服務轉變。（二）扎實推進社會化養老服務體系建設。按照以來所提出的“加快要素價格市場化改革，放寬服務業準入限制”的新要求，充分對接市場，支持社會資本進入養老服務行業，激發各類社會資本在養老服務行業內的活力。1.積極引入社會資本。降低社會資本準入的門檻，加大社會資本引入力度，使我市社會化、市場化的養老組織、養老機構、養老產業得以充分發展，養老服務業領域進一步引入社會化、市場化的運作機制，縮小我市養老服務業現狀與新時代養老服務業的定位、格局和要求之間的差距。2.完善行業標準規范市場。在降低社會資本準入門檻，加大社會資本引入力度的同時，我市應進一步制定完善行業標準、加大監管力度和范圍，進一步規范整個養老服務業市場，使民營養老服務業實現價格合理、質量可靠，不斷提升民營養老服務商家的服務檔次和服務品質，使我市養老服務產業實現可持續的健康發展。3.大力發展老齡產業。在老年智能產品、老年健康產品、老年金融產品以及老年服裝產品等方面加大開發生產的力度，積極引導現有的一些公司和廠家加大協作力度，不斷擴大經營規模，真正形成自己的養老服務品牌和產業模式，建構完整的養老服務產業鏈，從而提高產業市場占有率，提升市場競爭力。（三）著力加強養老服務隊伍建設。高度重視在十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時所提出的“人才是第一資源”的重要指示精神，切實注重人才，加強養老服務隊伍建設。1.引入和留住養老服務人才。推進養老服務人才薪酬制度改革，切實提高養老服務人才的薪酬水平，使我市養老服務專業人才能夠引進來、留得住，切實解決我市現有養老服務人員流動性大、隊伍老化的問題，促使我市養老服務人才實現職業化、專業化和年輕化。2.提升現有養老服務人員素質水平。鼓勵養老機構與國內外職業學校、養老機構開展合作，大力加強現有養老服務人員的教育培訓力度，使現有養老服務人員樹立正確的養老服務理念，掌握養老服務的專業技能，提升現有養老服務人員隊伍的整體素質和水平。3.培育專門的養老服務志愿者隊伍。借鑒深圳市團市委發展培育志愿者隊伍的先進經驗，或者與之合作，通過建立為老志愿服務等級制度、探索建立“養老道德銀行”機制、完善志愿服務時間記錄和儲備等措施，吸引更多的市民加入養老服務志愿者隊伍、推動志愿服務長效化，形成和培育出自己專門的養老服務志愿者隊伍。

參考文獻：

[1]管亞東.深圳正逐步變老常住老人已經達到119萬多人[EB/OL].南方網,2016-1-13.

[2]劉麗.深圳將在2020年進入老齡化社會[N].南方日報,2016-8-1.

作者:張文明 單位:中共深圳市委黨校哲學與文史教研部