煤礦安全政策執行的難題及建議

導語：煤礦安全政策執行的難題及建議一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國煤礦安全政策執行不力的主要表現

我國煤礦安全政策執行不力，表現在以下幾個方面。

1政策敷衍，象征性政策執行

象征性政策執行主要是指在煤礦安全政策實施過程中只做表面應付或象征性執行，并未采取實際具體措施。執行起來陽奉陰違、虎頭蛇尾、敷衍塞責，使煤炭安全生產政策淪為一紙空文。例如《煤礦安全生產基本條例》明確要求所有煤礦都必須證照齊全才能生產，要求各煤礦監管部門嚴格控制證照審批，加大檢查力度，堅決取締無照開采。可發生事故的煤礦，特別是一些中小煤礦，大都證照不全、無照經營或者一證多井，或依法應予關閉卻以資源整合的名義繼續從事非法生產。

2政策偏離，附加式政策執行

附加式政策執行主要是指煤炭安全政策在執行過程中被添加了新的目標或塞進了原本不具有的內容，致使執行結果偏離預定目標。表面上是將政策原則與靈活性相結合，實際上是自立一套。“土政策”是附加式政策執行的典型形式［2］。例如在煤炭證照審批過程中，除國家規定的相關手續費外，一些地方監管機構為謀私利，加重煤礦主負擔，導致煤礦主通過行賄等非法手段達到開采煤礦的目的，形成官煤同盟的無良互助。

3政策缺損，選擇式政策執行

選擇式政策執行主要是指煤炭安全政策執行部門對上級政策只貫徹落實部分而不是全部，使政策效力被削弱。某些地方政府在執行煤礦安全生產政策時，為了煤礦開采給當地財政的貢獻以及自己的政績，對這部分政策執行很到位。而對煤礦安全生產政策中要求合理利用礦產資源、防止亂采濫挖、保護環境、加大煤炭安全投入、對人員進行安全培訓等直接經濟利益不顯著的不給予足夠重視。

4政策曲解，歪曲式政策執行

歪曲式政策執行主要是指煤礦安全政策的執行者在政策傳達和執行過程中利用政策的抽象性，借口本地區或部門的特殊性做出不同解釋，進而歪曲政策的實質。其特點是在政策執行過程中“掛羊頭，賣狗肉”，是一種極為嚴重的政策偏差。例如國務院多次下發文件規定，礦井生產能力低于3萬t的小煤礦一律關閉。但有的地方超標核定生產能力。中央政策的本意是減少煤炭安全生產隱患，地方政府的對策卻加大了安全生產隱患，致使一些煤礦為隱瞞事實只能超量開采。

5政策抵制，觀望式政策執行

觀望式政策執行主要是指在煤炭安全生產政策實施過程中，執行主體被動地觀望拖延，不履行或變相不履行上級或中央政策，嚴重損害了政策的嚴肅性和權威性。如國務院《關于清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦工作有關問題的處理意見》等撤資政策規定政府官員要在2005年9月22日前撤出投資，其目的是給深涉其中的官員以機會，但最后期限一拖再拖，更有甚者在最后期限內竟無一人主動退資。

我國煤礦安全生產政策執行現存問題的原因分析

煤礦安全生產政策執行是一項復雜的社會實踐，導致政策執行偏差的原因比較復雜。除宏觀經濟和資源條件方面的原因外，從政策執行的視角看，存在不同利益主體的博弈、政策執行監控不力、政策適用對象不配合等方面的原因。

1不同利益主體的博弈致使煤礦安全生產政策執行失效

政策執行是一個圍繞利益再分配的博弈過程。煤礦安全生產政策的執行，其本質是對煤炭行業不同利益主體的利益調整。煤炭行業相關利益主體都有不同的利益取向，在政策執行過程中相關利益主體的博弈使得煤礦安全生產政策執行發生異化，這是我國煤礦安全生產政策執行失效的最根本原因。我國煤炭行業的相關利益主體既包括中央政府，也包括地方政府，同時也包括政府官員和大小煤礦主以及煤礦職工。地方政府作為利益主體之一，其利益博弈是指地方政府在本地利益和大局利益間的考量與抉擇，即通常所說的“地方保護主義”。如地方政府出于GDP和財政收入等利益考慮，縱容私挖濫采、賤賣資源的行為，甚至對手續不全的小煤礦睜一只眼閉一只眼，這既影響了整個煤炭行業的資源整合，也構成了事故多發的原因［3］。“官煤勾結”是政府官員利益博弈的主要形式。在煤礦安全生產政策執行的過程中，官員以權力尋租，官煤雙方形成利益同盟，扭曲了政策執行過程，破壞了政策執行效果。

2煤礦安全生產政策執行的監督效果不佳

在我國現行的煤炭管理體制中，國家對煤礦的安全監察職能由國家安監總局和煤礦安全監察局行使，最低一級的煤礦安全監督管理機構設在各地市級的煤礦安全監察辦事處。國家各級所有權煤礦數量多、分布廣，使得相關監察部門難以有效監控。按照煤礦安全監察機構的編制，全國總共才2800人，各辦事處一般為20人左右，業務量較大的也就是30人左右。去掉必要的內勤人員，每名煤礦安全監察員所面對的煤礦數量眾多。去除節假日、休息日、病事假日，檢查每個礦山的時間僅僅是幾小時甚至幾分鐘［4］。面對龐大的煤礦群，我國煤礦安全監察人員捉襟見肘，對所有煤礦的全方位檢查是不可能的。結果往往是意外發生了，煤礦安監機構才會出現，扮演處理善后的角色。在“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的同時還采取“一人感冒，全體吃藥”的管理方式，給煤礦行業的正常生產帶來一定困擾［5］。與此同時，我國的輿論監督作用未能有效發揮，作為“第四權力”的新聞媒體的輿論監督一定程度上失范，難以形成煤礦安全生產政策執行的外部監督。

3煤炭行業從業人員素質一定程度上影響了煤礦安全生產政策執行的效果

據國家安監總局的調查，全國近40個年產500萬t的大中型煤炭企業中，大專以上的工程技術人員不足兩千人，而發達國家的比例在60％以上，全國94％的煤礦缺乏機電專業人才，88％的煤礦缺乏采礦專業人才，通防人才更是匱乏，井下采煤工人80％是農民工［6］。據有關部門對64家國有煤礦農民工的調查統計，28．3％的農民工僅有小學以下文化，其中7％是文盲或半文盲，高中及以上文化的僅有13％［7］。農民工普遍文化程度不高，對于煤礦生產的高危性沒有清醒的認識，甚至沒能力學習煤礦安全知識，不僅安全意識淡薄，違章嚴重，而且自我保護能力差。

促進我國煤礦安全生產政策有效執行的建議

為了更好地促進我國煤礦安全生產政策的有效執行，以達到保障煤炭安全生產的目的，本文認為應做好以下幾方面工作。

1確立以預防煤礦安全事故為目標的價值追求，完善和細化煤炭行業法律法規

從目前我國煤炭行業的情況來看，煤礦安全監管涉及面廣，必須依法對煤礦安全政策執行主體的價值體系加以確定，協調不同執法主體的價值追求，防止各執法主體相互扯皮從而影響政策執行。今后在《中華人民共和國煤炭法》的修訂中應明確煤礦安全各執法主體在保障正常生產的前提下，以防止煤礦安全事故發生為主要目標，嚴肅問責制，違反價值目標的政策執行必須承擔法律責任。同時在立法層面上，通過法律對權力邊界進行嚴格界定，確保各項安全生產標準的嚴格執行。在司法層面上，由獨立的司法部門對礦難進行調查并依法懲處責任人，嚴格依法執行相關法律法規，并逐漸將礦難傷亡礦工的賠償納入民事賠償程序。

2加大科技投入，為煤炭安全政策執行提供強有力的技術支持科技是煤礦安全生產的有力保障，世界各煤炭主產國一般都設有專業的技術科研機構，并不遺余力地投入。我國煤炭安全政策的執行同樣離不開科學技術的支持。依托現有煤炭科學

研究總院為中心，以各煤炭院校為支撐，建立和完善煤炭安全生產科研機構。使得這些機構在政府財政的支持下，開展獨立的事故分析鑒定、現場驗證以及煤炭事故預防的基礎研究并建立起用于宏觀管理的數據庫和事故模擬仿真的軟、硬件設施［8］。積極運用現代信息技術來改變傳統管理方法，促進安全監管的技術進步與效果提升。

3理順行業監管體制，完善政策執行的內部監督和外部監督

重塑煤炭行業管理體制，確立煤礦安全政策執法主體是解決煤礦安全政策執行低效的首要因素。在賦予現有煤礦安監局更大執法權限的同時，逐步取消縣級以上地方政府的主體資格，將市場準入、全程監管權集中于各級煤礦安監機構，將審批從業資格權限集中于各級勞動部門，將爆炸物等特殊物品的管理權集中于各級公安機關，從而形成以煤礦安監局為核心的，權責明確的煤礦安全政策執行主體體系。通過引入競爭機制，公開招聘選拔人才等方式逐步建立專業化的安全生產監察隊伍，同時積極引導新聞媒體參與，擴大煤礦安全的外部監督。

4加強安全培訓，提高煤炭從業人員素質

參照國外經驗，在國家煤礦安全監察局下設煤炭安全教育培訓中心，負責對煤炭行業從業人員的培訓，在全國各主要產煤區建立安全培訓分部并輻射所有煤礦，按照《礦山安全法》和《煤炭法》的相關規定，依法對煤炭從業人員進行安全教育和培訓，做到培訓合格入崗，不培訓或不合格不得入崗，對無證上崗的企業和相關人員依法嚴處。同時，建立起安全培訓認證、安全技術和裝備投入、以及事故處理等方面的考核體系，全面提高礦業人員的安全意識，切實提升安全培訓的效果。總之，本文認為，煤礦安全生產政策執行不力是我國煤礦安全事故頻發的重要原因。不同利益主體的博弈、煤炭安全監察乏力、從業人員素質低等原因導致煤礦安全政策執行失效。有效促進我國煤礦安全生產政策執行是一項復雜的社會系統工程，需要多方努力，協調做戰。

作者：劉曉君陸雪松單位：中國礦業大學（北京）文法學院