廣州市鐵路客運樞紐發(fā)展戰(zhàn)略分析

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摘要:區(qū)域中心城市的責(zé)任和土地資源的存量發(fā)展，要求城市中的鐵路客運樞紐規(guī)劃必須是高質(zhì)量的編制，然而行業(yè)交通規(guī)劃和城市交通規(guī)劃分開編制的現(xiàn)狀，客觀上為實現(xiàn)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出的“多規(guī)融合”目標(biāo)帶來了難度．為了適應(yīng)新時代的要求，廣州在最新行業(yè)交通規(guī)劃的基礎(chǔ)上，分析了城市客運樞紐的現(xiàn)狀問題，按照城市的未來要求，構(gòu)建了更加精細(xì)化的區(qū)域綜合交通運輸與城市交通一體化模型平臺，根據(jù)精準(zhǔn)的客運量預(yù)測，提出了相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略，以期為類似城市的探索提供參考．

關(guān)鍵詞:中心城市;存量發(fā)展;鐵路客運樞紐;多規(guī)融合;廣州

2019年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》(以下簡稱《強(qiáng)國綱要》)，要求城鄉(xiāng)區(qū)域交通協(xié)調(diào)發(fā)展達(dá)到新高度，基本形成“全國123出行交通圈”［1］(都市區(qū)1h通勤、城市群2h通達(dá)、全國主要城市3h覆蓋)，高、快速鐵路以其快速、準(zhǔn)點、舒適的特點成為實現(xiàn)區(qū)域時空目標(biāo)的首選方式．陸續(xù)印發(fā)的京津冀、粵港澳、長三角等一系列區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃則要求城市群、都市區(qū)的中心城市應(yīng)該在交通樞紐建設(shè)方面承擔(dān)更多的責(zé)任．而交通樞紐的承載土地資源在國內(nèi)大城市普遍已經(jīng)或者即將進(jìn)入存量甚至減量發(fā)展時代［2］．既要承擔(dān)責(zé)任又要存量發(fā)展，對于鐵路客運樞紐規(guī)劃和城市交通規(guī)劃的編制部門目前尚分屬行業(yè)主管部門和城市主管部門的現(xiàn)狀，是一個非常困難的任務(wù)．《強(qiáng)國綱要》提出:“統(tǒng)籌制定交通發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，加快建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通體系．強(qiáng)化規(guī)劃協(xié)同，實現(xiàn)“多規(guī)合一”“多規(guī)融合””［1］，但已統(tǒng)一歸屬自然資源部的國土空間規(guī)劃中的“多規(guī)融合”尚在磨合之中，交通領(lǐng)域中“多規(guī)融合”更需假以時日．所幸的是，大城市的發(fā)展階段特點已經(jīng)開始倒逼城市主動對行業(yè)部門規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化，主動開展基于融合的城市鐵路客運樞紐發(fā)展戰(zhàn)略研究，廣州就在國土空間規(guī)劃的試點中開展了有益的嘗試，以期能為類似城市相關(guān)工作提供參考．

1廣州市鐵路客運樞紐發(fā)展現(xiàn)狀

1.1樞紐規(guī)模國內(nèi)領(lǐng)先，樞紐布局與城市空間不盡匹配．廣州市域面積7434km2，常住人口接近1500萬人，市轄11區(qū)除南沙和從化兩區(qū)常住人口60～70萬人，其余9區(qū)人口規(guī)模均達(dá)到百萬量級(Ⅱ型大城市標(biāo)準(zhǔn))．廣州鐵路樞紐是全國6大客運樞紐之一，廣州市內(nèi)主要有廣州站、廣州東站、廣州南站、廣州北站、慶盛5座鐵路客運站，站場總規(guī)模達(dá)到32臺58線．現(xiàn)狀樞紐布局與城市空間不盡匹配，具體表現(xiàn)為數(shù)量少、覆蓋范圍小．按照2019年編制的《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018—2035)》(草案)，2035年廣州市常住人口規(guī)模控制在2000萬人左右，并將按照2500萬管理服務(wù)人口進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置［3］，屆時所有區(qū)人口都將超過100萬人．而2017年鐵總批復(fù)的廣州鐵路樞紐規(guī)劃(2016—2030):在廣州新增白云站、新塘站、南沙站，預(yù)留增城站、機(jī)場站［4］(前述所有車站分布見圖1)．與城市的規(guī)劃相比，行業(yè)規(guī)劃在時間維度上相差5a，在空間維度上則沒有覆蓋海珠、黃埔、從化等行政區(qū)．海珠區(qū)面積較小(90.4km2)，而且位于客運樞紐功能強(qiáng)且個數(shù)較多的中心城區(qū)，不設(shè)專門的鐵路客運樞紐，體驗相差不大．而黃埔(484.17km2)、從化(1974.5km2)不但區(qū)域面積較大，而且位于外圍，利用鄰近行政區(qū)的樞紐進(jìn)行集散，客觀上影響區(qū)內(nèi)居民的出行體驗．1.2客運需求快速發(fā)展，對外通道布置不夠完善．自2010年1月廣州南站投入使用，城市進(jìn)入“高鐵時代”以來，鐵路建設(shè)快速發(fā)展，武廣、廣深港、貴廣、南廣等高鐵及廣珠、穗莞深城際等線路陸續(xù)運營，推動鐵路客運量持續(xù)高速增長．城市日均鐵路旅客發(fā)送量從2010年的11.1萬人次增長至2018年的36萬人次，年均增長13.62%，占廣州對外出行比例接近20%［5］．高鐵、城際和普鐵之間雖然存在競爭，但在9a間總量均在增加(表1)，表明客運發(fā)展仍處于快速增長期，客運需求規(guī)模有較大的持續(xù)發(fā)展空間．與快速增長的客流相比，對外通道布置(圖2)還存在一些問題，具體表現(xiàn)在:國鐵、城際鐵路規(guī)模相對不足、密度偏低，離國際先進(jìn)城市存在一定差距;武廣高鐵、廣深港高鐵、京廣鐵路、廣茂鐵路等部分對外通道出現(xiàn)能力緊張乃至飽和;部分鐵路對外通道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致廣州與長三角、成渝等大都市圈之間的通達(dá)時效性差［6］．1.3灣區(qū)內(nèi)實現(xiàn)互聯(lián)互通，但不滿足發(fā)展需要．廣州既有通車及規(guī)劃在建的城際鐵路布局已經(jīng)能滿足《強(qiáng)國綱要》城市群2h通達(dá)的要求．但與2019-02-18中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》［1］(以下簡稱《灣區(qū)綱要》)的要求存在差距．《灣區(qū)綱要》要求廣州全面增強(qiáng)綜合交通樞紐功能，充分發(fā)揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領(lǐng)作用［7］．為了響應(yīng)《灣區(qū)綱要》的要求，新近通過廣州市委市政府審核，并印發(fā)全市執(zhí)行的《廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》中明確提出，廣州與灣區(qū)中心城市中心城區(qū)之間的聯(lián)系要由現(xiàn)狀的互聯(lián)互通上升為直連直通，時間目標(biāo)為1h以內(nèi)［8］，而既有和規(guī)劃不超過200km/h的城際鐵路顯然無法滿足此項要求．1.4站點間聯(lián)通度低，高鐵服務(wù)未進(jìn)中心城區(qū)目前運營的幾個車站之間聯(lián)絡(luò)線較少，每日接近20萬人的高鐵客流基本都集中在中心城區(qū)之外的廣州南站，而其中45%的客流恰恰又都來自中心城區(qū)方向，南站與中心城區(qū)的聯(lián)系在45min以上，效率偏低．

2發(fā)展趨勢分析

2.1城市發(fā)展要求．隨著高、快速鐵路的不斷建設(shè)，鐵路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的完善，城市對外交通中的4大方式之間的競合關(guān)系將會變得復(fù)雜，鐵路的優(yōu)勢將持續(xù)增大．城市內(nèi)客運樞紐的增多，不但會令樞紐組織由以往的“分向把守”往“互聯(lián)互通”發(fā)展，而且也為鐵路服務(wù)對象由以往的省際交通為主延伸至城際和市內(nèi)交通提供了可能．廣州的交通情況雖然在國內(nèi)名列前茅，2018年11月，中國社會科學(xué)院將廣州評為排名第1的國家交通中心，但在小汽車限購政策即將放寬、《灣區(qū)綱要》發(fā)展要求等影響因素下，城市交通系統(tǒng)也開始捉襟見肘，急需鐵路系統(tǒng)的加入．最新的城市國土空間規(guī)劃明確提出，嚴(yán)控國土空間開發(fā)強(qiáng)度，設(shè)定土地資源消耗上限，將國土空間開發(fā)強(qiáng)度嚴(yán)格控制在市域面積的30%以內(nèi)［7］，但仍然將城市性質(zhì)中的國際綜合交通樞紐延續(xù)下來，要求2035年建成“全球重要綜合交通樞紐”，打造“行在廣州”［8］的品牌．由此可看出，廣州希望通過交通進(jìn)一步擴(kuò)大城市的發(fā)展優(yōu)勢，體現(xiàn)城市的生活品質(zhì)，讓好的交通環(huán)境成為城市的品牌［9］．城市發(fā)展的要求，使城市的鐵路客運樞紐發(fā)展策略不能直接沿用部門規(guī)劃的預(yù)測方法，需要按照城市的特點，建立專業(yè)的分析工具，以精準(zhǔn)地供應(yīng)土地資源．2.2分析工具構(gòu)建．廣州市的城市交通模型數(shù)據(jù)基礎(chǔ)豐富，包括傳統(tǒng)調(diào)查數(shù)據(jù)、道路交通信息數(shù)據(jù)和基于移動互聯(lián)的大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)總量超過1050億條．傳統(tǒng)調(diào)查數(shù)據(jù)方面:涵蓋3次交通綜合調(diào)查數(shù)據(jù)(1984年、2005年、2017年)、20余年對全市656個道路斷面交通流量的持續(xù)觀測數(shù)據(jù)、50萬個地塊的用地信息等;道路交通信息數(shù)據(jù)方面，包括全市500多萬張公交IC卡數(shù)據(jù)、地鐵閘機(jī)進(jìn)出站數(shù)據(jù)、全市2144個卡通流量檢測數(shù)據(jù)、全省480萬輛客貨車高速公路出行數(shù)據(jù)、廣州至全國的鐵路票務(wù)數(shù)據(jù)、全國200+機(jī)場間的航空客流分析數(shù)據(jù)等;大數(shù)據(jù)方面，包括全國地級市間的騰訊遷徙數(shù)據(jù)、2500萬+手機(jī)用戶數(shù)據(jù)和5000萬+騰訊用戶出行數(shù)據(jù)、高德車速數(shù)據(jù)等．海量數(shù)據(jù)為對外交通與城市交通的融合奠定了基礎(chǔ)，為了避免出現(xiàn)傳統(tǒng)方法總量溢出、分布失真問題，按照“面、線、點逐步演繹，全局統(tǒng)籌考慮”的思路，重點針對城際間客流空間分布預(yù)測的技術(shù)難點，建立了基于城市引力的城際客流空間分布預(yù)測模型，形成了一套基于多層次全局統(tǒng)籌的綜合運輸樞紐客流預(yù)測體系方法，構(gòu)建了更加精細(xì)化的區(qū)域綜合交通運輸與城市交通一體化模型平臺，共包含5200個交通分區(qū)，涉及18萬個路段、1.5萬個交叉口，涵蓋大灣區(qū)城市群全域，將對外交通和城市交通的所有方式集結(jié)到1個平臺上，對鐵路客運樞紐客運量和分布按照城市的要求進(jìn)行了評估和優(yōu)化，技術(shù)流程見圖3．2.3預(yù)測結(jié)果．2035年，廣州市服務(wù)人口將由2018年的2210萬人增長到2500萬人;就業(yè)總規(guī)模將由2018年的862萬人增長到1300萬人，增幅50.8%．隨著城市空間的進(jìn)一步拓展，中心城區(qū)的通勤圈進(jìn)一步增大，平均職住距離由2018年的8.4km增加到11km．廣州市2035年GDP總規(guī)模約達(dá)到6.2萬億元，與東京和紐約現(xiàn)狀GDP相當(dāng)(分別為9472億日元和9007億美元)．2035年，隨著區(qū)域一體化以及粵港澳大灣區(qū)的融合發(fā)展，廣州與周邊城市的交互將更加緊密，對外交互規(guī)模將由2018年的362萬人次/d增長到766萬人次/d．其中:廣州與灣區(qū)城市交互占全部對外出行的75%，與灣區(qū)城市間的聯(lián)系將更加緊密．2035年鐵路日發(fā)送量將由2018年的36.0萬人次增長到140萬人次，在對外交通體系中比例由2018年的20%上升到36%．其中:高鐵、城際和普鐵的發(fā)送量分別為43.1，88.9，8.0萬人次．

3戰(zhàn)略方案

3.1優(yōu)化樞紐布局，實現(xiàn)就近乘車．以“普速外遷、中心擴(kuò)能、外圍加強(qiáng)”為基本原則，在鐵路樞紐總圖的基礎(chǔ)上，按照城市的要求，擴(kuò)展為“一心五向”的高鐵樞紐群(圖1)，樞紐由“集中布局、單點擴(kuò)張”向“分散布局、多點到發(fā)”轉(zhuǎn)變，基本實現(xiàn)區(qū)區(qū)有鐵路站，分區(qū)進(jìn)站，就近乘車．推進(jìn)白云站、新塘站、增城站、南沙站建設(shè)，優(yōu)化改造廣州站、廣州東站、廣州北站，新增白云機(jī)場站、從化站、知識城站、黃埔站．構(gòu)建對外四通八達(dá)、對內(nèi)互聯(lián)互通的鐵路樞紐系統(tǒng);拓展服務(wù)扇面，實現(xiàn)市域范圍內(nèi)任意地區(qū)的乘客30min內(nèi)可達(dá)鐵路樞紐．3.2新增出省通道，提升輻射能力．充分發(fā)揮高速鐵路輻射作用，建設(shè)華南高鐵中心，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中發(fā)揮“火車頭”帶動作用．規(guī)劃新增廣湛高鐵、廣河高鐵，輻射粵西、粵東地區(qū)，高速直連長三角、海南及北部灣地區(qū);新增廣永高鐵，銜接渝湘、成渝高鐵通道，高速直連重慶、成都地區(qū);新增貴廣高鐵廣寧至廣州北站支線，打造至大西南地區(qū)新通道，分離貴廣高鐵長、短途功能，提升長距離出行效率．共形成10條出省鐵路通道，實現(xiàn)廣州至省內(nèi)城市1.5h互達(dá)，與鄰近省會城市3h互達(dá)，與國家級城市群主要城市5～8h互達(dá)．3.3引入高速鐵路，滿足灣區(qū)要求．從城市互聯(lián)互通走向中心直連直通，延伸廣深港高鐵至廣州站、新建廣中珠澳高鐵接入廣州東站，將高鐵引入城市中心，實現(xiàn)廣州與灣區(qū)其他城市中心區(qū)高鐵1h直達(dá)，共建粵港澳大灣區(qū)優(yōu)質(zhì)生活圈．3.4加強(qiáng)樞紐聯(lián)絡(luò)，實現(xiàn)互連互通．推進(jìn)建設(shè)廣汕高鐵新塘至廣州東站ⅤⅥ線、京廣高鐵北站至廣州站連通線、廣州站至廣州東站ⅢⅣ線、廣湛高鐵進(jìn)中心四線、廣州南站至廣州站段連通線5條路段引入中心區(qū)鐵路線，實現(xiàn)鐵路樞紐“站站連通”，提升列車直達(dá)性．

4展望

與“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃實施的力度相比，廣州的實踐尚有較大的差距．但新時代的發(fā)展要求已經(jīng)不允許城市再被動等待，而且目前城市對鐵路客運樞紐建設(shè)的期許已不僅僅局限于解決城市的對外交通問題和“粗放式”的拉動經(jīng)濟(jì)，更希望能通過高水平的設(shè)計建設(shè)、改造，發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)，既推動新城的發(fā)展，又實現(xiàn)老城的更新，真正踐行公交引領(lǐng)發(fā)展(TOD)的理念．相關(guān)部門應(yīng)積極跨界，搭建共建、共治、共享的平臺，推動行業(yè)交通規(guī)劃和城市交通規(guī)劃相向而行，形成規(guī)劃共同體，早日實現(xiàn)“多規(guī)融合”的目標(biāo)．

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作者:馬小毅 單位:廣州市交通規(guī)劃研究院