美國全社區(qū)應急管理模式探析

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摘要：在應對日趨頻繁、復雜和嚴重的災害風險過程中，傳統(tǒng)的以政府為中心的應急管理模式局限性凸顯，客觀上要求推進應急管理模式從以政府為中心向以社區(qū)為中心，實現(xiàn)應急管理重心下移、關口前移和主體外移。美國適時提出全社區(qū)應急管理模式并取得初步成效，其先進經驗亟待剖析和總結。基于對美國全社區(qū)應急管理模式的理念、原則、實施策略和路徑等關鍵要素及其實踐經驗的梳理和概述，總結美國全社區(qū)應急管理模式的特點并得出啟示。

關鍵詞：美國；全社區(qū)應急管理；災害風險

伴隨著全球城市化、工業(yè)化、信息化的迅猛發(fā)展和環(huán)境的急劇變化，世界各國尤其是發(fā)展中國家的災害風險持續(xù)增加。①面對日趨頻繁、復雜和嚴重災害風險的挑戰(zhàn)，世界眾多國家應急管理部門認識到僅僅依靠政府部門的資源、能力已不能解決災害風險帶來的嚴重后果，②而社區(qū)在災害風險治理中卻發(fā)揮著日益重要作用。③鑒于此，目前世界上主要國家紛紛推動建立完善基于社區(qū)的應急模式、機制和管理體系，實現(xiàn)由基于政府的應急管理模式向基于社區(qū)的災害風險管理模式轉型。目前，全球范圍內已有很多國家開始想基于社區(qū)的應急管理模式轉型實踐并取得了寶貴經驗。美國作為發(fā)達國家，應急管理起步早，經驗豐富。近年來，隨著災害風險形勢與日俱增，美國推進應急管理模式改革。美國聯(lián)邦應急管理署（FEMA）于2011年提出了“全社區(qū)”應急管理模式，并在7個社區(qū)展開試點，積累了豐富的經驗。我國應急管理模式是以政府為中心的應急管理模式，在我國進行應急管理模式改革亦是大勢所趨。盡管各國自然地理條件、氣候變化情況、城市化進程、信息化程度、社會制度環(huán)境等存在差異，以及各國的應急管理模式和政策體系不同，但各國應急管理模式的諸多方面均具備比較借鑒價值。美國全社區(qū)的應急管理模式是應急管理模式改革的典型案例，其成功的經驗亟待剖析借鑒。然而，針對國內外基于社區(qū)的應急管理模式、機制仍缺乏系統(tǒng)性的研究和總結。本文將在對美國全社區(qū)應急管理模式理念、策略、實施路徑、特點進行分析的基礎上，得出經驗和啟示，以期對國內應急管理改革起到指引作用。

一、全社區(qū)應急管理模式的理念、策略與實施途徑

（一）基本理念。針對美國災害風險新形勢，F(xiàn)EMA關于全社區(qū)應急管理模式中政府與社區(qū)的地位與關系、社區(qū)資源利用、公眾參與以及社區(qū)防災減災目標等都形成了新的理念。第一，關于政府與社區(qū)的關系，改變了以往應急管理以政府為單一中心的理念，提出政府、社區(qū)多中心，社區(qū)“領導”應急管理的理念。FEMA敏銳覺察到政府在應對災害風險中的資源和能力的局限性，提出政府不能包攬災害風險應對的一切事務，在應急管理中應該起到主導、指揮、協(xié)調作用，而不是“領導”作用。社區(qū)作為災害風險的直接受害者和主要應對者，在應急管理中應該起“領導”作用，而不能被動“響應”。第二，關于社區(qū)資源，F(xiàn)EMA認識到社區(qū)有著豐富的人力、物力、社會關系網絡等資源，在災害風險應對中應當充分加以利用和進一步加強。第三，關于公眾參與和網絡治理，提出社區(qū)公眾有效參與對于防災減災起著關鍵作用，要運用各種途徑倡導社區(qū)公眾參與應急管理，提高社區(qū)公眾在災害風險應對中的地位，發(fā)揮其作用，并推動形成良好的政府與社區(qū)公眾之間的社會關系網絡，實現(xiàn)應急管理網絡治理。第四，關于社區(qū)防災減災目標，應急管理不應僅僅著眼于防災減災短期目標和績效，而應以不斷提高社區(qū)應對災害風險的復原力，促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展為終極目標。（二）主要原則。全社區(qū)應急管理模式是全社會參與的應急管理模式，其目標的實現(xiàn)和社區(qū)復原力的提升是多因素作用的結果，其關鍵因素有三個，也即全社區(qū)模式的三個主要原則。第一，了解并滿足全社會的實際需求。各個社區(qū)在價值觀念、風俗習慣、社會結構、網絡和人際關系等方面具有多樣性和獨特性。應急管理者應深入了解社區(qū)居民現(xiàn)實生活中的安全狀況和不斷變化的需求，以及公眾參與應急管理活動的積極性。全社區(qū)模式下，由于社區(qū)公眾的廣泛參與應急管理，這為應急管理部門深入地了解社區(qū)居民對于防災減災方面的實際需求提供了有利條件。第二，發(fā)動社區(qū)廣泛參與并賦予其權力。社區(qū)由公共部門、私有部門和公民不同類型的社會公眾組成，具體包括社區(qū)服務的團體和機構、宗教團體和殘疾人群體、學術團體、專業(yè)協(xié)會，以及私人和非營利部門。政府應急管理不能滿足應急管理需求的情勢下，應發(fā)動社區(qū)公共部門、私有部門和公民廣泛參與應急管理，使社區(qū)公眾成為應急管理隊伍的一部分，并賦予其應有權力。當社區(qū)公眾與政府能有效進行應急管理對話時，它就能充分表達其真實需求以及提供解決這些需求的資源，也能促使社區(qū)作出切合社區(qū)實際需要的應急規(guī)劃，提升當?shù)胤罏臏p災能力以應對各種威脅和危害。第三，實現(xiàn)社區(qū)應急管理與社區(qū)日常工作的有機統(tǒng)一。全社區(qū)模式要求調整政府與社區(qū)關系，整合社區(qū)已有的組織、資產、技術和網絡等資源，以及協(xié)調個人、家庭、團體組織的關系，以有效利用這些資源和關系做好災前準備，以及災時應對和災后恢復。（三）全社區(qū)應急管理實施策略。為推進全社區(qū)應急管理模式，F(xiàn)EMA基于部分社區(qū)的全社區(qū)應急管理模式的成功實踐，提出了適用于各類社區(qū)的六個主要策略。1.認識社區(qū)的復雜性社區(qū)相互依存，有其共同特征，但社區(qū)在人口、地理、資源、政治、經濟、組織、政社關系、犯罪狀況、社會網絡形式以及凝聚力等方面存在許多差異。因此，社區(qū)具有其獨特性、多維性和復雜性。應急管理者應根據(jù)社區(qū)的這些特征制定社區(qū)參與策略和合作方案，以滿足防災減災實際需求。了解社區(qū)人口特征、人際交往、資源、需求和解決方案有多種途徑。目前，美國比較常用的途徑是社區(qū)地圖，這是一種直觀的認識社區(qū)能力和需求的方法。應急管理人員可使用社區(qū)地圖收集相關數(shù)據(jù)，如社區(qū)人口狀況、人際交往和社區(qū)資源等信息。掌握社區(qū)基本情況有利于應急管理人員更好地了解和滿足公眾的需求，進行社區(qū)應急管理。2.了解社區(qū)需求和能力了解社區(qū)的實際需求和能力，是有效參與防災減災規(guī)劃和行動的前提，也是實現(xiàn)防災減災目標的關鍵。隨著災害風險形勢的變化，社區(qū)應急管理面臨著許多新挑戰(zhàn)，應急管理必須著眼于社區(qū)不斷變化的應急需求，解決社區(qū)面臨的新問題。政府部門和社區(qū)公眾要根據(jù)自己的認識和能力，通過相互協(xié)商，形成對社區(qū)實際需求的共識，共同尋求解決這些需求的途徑與方法。為全面準確認識社區(qū)防災減災真實需求和能力，美國一些社區(qū)運用自我評估方法來評估面臨的威脅、危害和備災情況。如墨西哥灣海濱社區(qū)復原力重點項目研究團隊開發(fā)的一個自我評估方法——社區(qū)復原力指標（CRI），該評估方法可用于以下方面社區(qū)災害應對能力的評估：關鍵基礎設施和防災減災設施、交通狀況、社區(qū)規(guī)劃、防災減災方案、商業(yè)規(guī)劃和社會系統(tǒng)等。社區(qū)復原力指標能有幫助應急管理者找出防災減災薄弱環(huán)節(jié)和差距，促進社區(qū)應急管理人員交流、溝通與協(xié)商，提高社區(qū)抵御災害能力，以及評估災后復原力水平。3.建立與加強與社區(qū)領袖的關系社區(qū)領袖是應急管理部門與社區(qū)公眾以及社區(qū)公眾之間的橋梁和紐帶，加強與社區(qū)領袖聯(lián)系與合作是應急管理部門在社區(qū)內獲得更廣泛信任的重要途徑。社區(qū)有各類正式和非正式的社區(qū)領袖，如社區(qū)組織領袖、地方議會成員和其他政府領導、非營利組織領袖、企業(yè)領導、志愿者或宗教領袖等，這些領袖在學識、能力和資源等方面各有所長，他們對社區(qū)應急活動情況及其公眾參與積極性有比較全面深入的了解。社區(qū)領袖和合作伙伴可以協(xié)助應急管理部門了解社區(qū)不斷變化的需求和能力，據(jù)此推斷何種防災減災活動會使居民易于達成共識和接受，并號召社區(qū)公眾參與社區(qū)應急管理工作。4.建立和維持多元伙伴關系建立和加強與社區(qū)公眾的伙伴關系是確保社區(qū)成員廣泛參與應急管理、開展集體應急行動和有效防災減災的重要組織策略。建立加強公私伙伴關系、優(yōu)化協(xié)調機制和激發(fā)合作的動力能有效保障合作的持久性。另外，多元伙伴關系能促使社區(qū)公眾對防災減災達成共識，并促進更多利益相關者參與和支持。鑒于此，在全國第一次建立公私合作伙伴關系提高復原力會議上，F(xiàn)EMA行政長官克雷格福格特（CraigFugate）提出，“在應急管理中我們不能割舍任何一個部門，因為相互依存關系太大……我們希望私營部門成為應急隊伍的一部分，公私部門間應是協(xié)作關系而不是互相競爭的關系。”建立伙伴關系的關鍵是要尋求利益相關者之間的共同利益，并采取有效的合作途徑。為此，一方面，要采取合適的與社區(qū)公眾及當?shù)仡I袖的溝通方式與途徑，如通過簡報、會議或志愿者活動，以確保應急主體溝通順暢和信息對稱，保證應急管理活動的有效性；另一方面，加強社區(qū)公眾的合作伙伴的應急準備活動（如應急演練），這是保持應急管理活力的途徑。5.授權地方行動面對日益嚴峻的災害風險形勢，僅僅依靠政府已不足以應對各種災害風險，必須實現(xiàn)應急管理重心下移和權力下放。在政府與公眾的關系上，要改變傳統(tǒng)的自上而下、高度集中的“指揮-控制”管理方式，①避免權力過于集中在上級應急管理部門，由此造成下級部門和社區(qū)公眾對應急管理部門的過于依賴。為此，F(xiàn)EMA提出應急部門的職責應該是積極推動和協(xié)調防災減災方案的確定、爭取救援、行動實施和結果評估等防災減災行動，而不是直接“領導”應急行動，而社區(qū)公眾的職責不應只是響應，而應是“領導”應急行動。這種情況下，社會資本就成為促進社區(qū)領導自身進行防災減災行動的重要因素，它為社區(qū)的防災減災的可持續(xù)性發(fā)展產生強大的推動作用。部門協(xié)同與公眾參與的防災減災格局一旦形成，防災減災效果就會日益顯現(xiàn)，并產生持久的效力。加強政府與社區(qū)的關系，應建立對各方的角色和責任進行評估的基礎上，賦予地方相應的集體行動權力。應急管理部門應該清晰地傳達防災減災愿景，使參與組織能在長期內投入足夠的資源，并清楚地了解所期望的結果。特別是農村社區(qū)由于基礎設施（如電信設施、交通設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施）薄弱，以及應急管理人員往往是兼職員工，因此，賦予地方行動對于農村社區(qū)尤為重要。②6.加強社區(qū)管理服務設施、網絡和資產的利用和建設利用并加強現(xiàn)有的社區(qū)基礎設施、網絡和資產是指利用社區(qū)已有社會、經濟和政治資源，并將這些資源運用于應急管理活動。社區(qū)在資金、物質、人力資源等方面都有著極其豐富的資源，并有一系列的控制各類資源的社會行為團體、機構、協(xié)會和網絡等組織。社區(qū)長期以來已形成組織和管理這些社會基礎設施的可行的方式。無論是招募志愿者或接受捐贈來儲備當?shù)匚镔Y或動員鄰里建立預備組織，社區(qū)都有較強的能力來完成這些應急準備需求。應急管理部門介入社區(qū)常規(guī)管理工作并引導社區(qū)逐步將社區(qū)資源運用于應急管理對于應急響應和災后長期恢復至關重要。為此，第一，應急管理部門要支持和加強社區(qū)常規(guī)活動，如為公眾提供會面和交流的空間，提供資源以支持當?shù)氐幕顒樱⑼苿油卣剐碌幕锇殛P系，以擴大資源共享。第二，通過參與社區(qū)常規(guī)工作的討論和決策等活動來加強社區(qū)已有能力，并以開展應急管理活動來發(fā)展社區(qū)的伙伴關系。第三，應急管理部門還要與社區(qū)內非合作伙伴進行溝通與合作，倡導他們參與應急活動，發(fā)揮他們在應急管理中的作用。（四）全社區(qū)應急管理實施途徑。由于社區(qū)的獨特性和復雜性，各地區(qū)的全社區(qū)應急管理模式實施途徑也不盡相同。FEMA通過與NPOs、學術界、私人組織和各級政府的研究，提出了以下實施途徑。1.掌握社區(qū)真實需求首先，對應急管理人員開展社區(qū)多樣性教育，對他們的文化競爭力進行干預，并對他們進行文化素養(yǎng)和管理能力的教育培訓，推動他們建立一個多語種的志愿者關系，促進他們與社區(qū)各類群體進行互動。其次，了解社區(qū)的群體特征，并發(fā)動公眾參與社區(qū)重要問題討論與決策，為社區(qū)制定防災減災戰(zhàn)略提供建議；掌握社區(qū)公眾間的交流語言和方式，以及公眾獲取信息的來源和渠道情況；了解社區(qū)公眾討論和決策的場所，社區(qū)公眾議事并非總是在議會場所，也在其他一些社區(qū)場所，如社區(qū)中心、社區(qū)聚會、社區(qū)俱樂部或宗教場所。抓住機會了解社區(qū)有關應急，如業(yè)主協(xié)會的季度會議是獲得當前的社區(qū)問題和重要的公共信息的機會。2.建立與社區(qū)的伙伴關系應急管理部門首先要確定社區(qū)應急管理利益相關者主體范圍，包括童軍團、俱樂部、家庭學校組織、宗教團體和殘疾人組織等，這些利益相關者多年來在社區(qū)已經獲得了廣泛信任，并在日常工作中建立了成熟的與公眾交流溝通的渠道和方式。應急管理部門應與這些利益相關者建立并保持經常性聯(lián)系，并實現(xiàn)信息共享。此外，對于在美國受災害影響的外國居民和游客這類利益相關者，可通過他國駐美領事館或使館代表建立聯(lián)系以獲得國際合作伙伴支援。3.有效促進社區(qū)公眾參與社區(qū)公眾廣泛參與是全社區(qū)應急管理模式的核心問題。FEMA提出了有效促進公眾參與應急管理的途徑，主要有：加強與公民委員會（CitizenCorpsCouncil）的聯(lián)系，以此增加應急管理部門與利益相關者的協(xié)調與合作，以及增強公眾的風險意識；雇用有代表性的員工，組成多元化應急隊伍；使用社區(qū)各階層都能理解和接受的交流方式，保持與社會各階層的良好的溝通；推動社區(qū)各類組織在社區(qū)應急活動中扮演正式角色，促進社區(qū)公眾參與培訓活動和應急演練；充分利用社交媒體，建立雙向信息交流機制，及時報道和跟進災害風險消息，并做好溝通和宣傳工作；加強對兒童和青少年的應急教育，推動個人、家庭和社區(qū)開展應急準備活動；制定包括社區(qū)公眾均能充分參與的恢復計劃；召開綜合性社區(qū)會議，并將應急規(guī)劃事項納入社區(qū)會議議程；合理安排應急會議，充分考慮影響參與應急會議的因素（如參會者缺乏育兒人手、交通不便和時間沖突）和提供可行的解決方案；組織社區(qū)會議時充分考慮社區(qū)殘疾人群體的身體狀況、程序和交流方式等的需要。4.激發(fā)公眾防災興趣，促進公眾與社區(qū)組織對話通過主辦市民會議，并通過參與社區(qū)常規(guī)工作會議，加強政府與社區(qū)公眾的對話，促使社區(qū)公眾參與應急規(guī)劃過程；聽取公眾的需求，探討公眾在規(guī)劃中發(fā)揮作用的途徑；確保地方電臺、廣播等媒體與居民溝通的暢通，以回復用戶關于應急管理咨詢以及征求公眾的意見；實行應急執(zhí)行中心（EOC）部分職能的對外開放，邀請學校等組織機構實地考察，介紹社區(qū)備災所使用的設備、組織及協(xié)調方法。5.抓住社區(qū)公眾參與應急活動的興趣點，促進公眾參與提升社區(qū)復原力的討論建立和加強與當?shù)赜刑栒倭Φ娜宋锖鸵庖婎I袖的聯(lián)系，并了解社區(qū)公眾的興趣所在，以調整應急管理活動內容，滿足他們的興趣；了解社區(qū)不同群體面臨的問題、挑戰(zhàn)及應對措施，協(xié)助探索解決應急需求的方法與途徑。6.推進應急管理改革與創(chuàng)新了解在應急管理中如何與社區(qū)合作伙伴分享和加強資源，如為社區(qū)合作伙伴提供緊缺的設施、設備等；與社區(qū)機構協(xié)作，了解它們在災害風險中預防、保護、轉移、響應和恢復的各種措施，并對他們的應急活動和資源給予支持，避免與社區(qū)合作伙伴的相互競爭；掌握為社區(qū)提供支持的組織的信息，確定這些組織在不能支援社區(qū)的情況下的接濟方案。例如，若物資儲備機構定期發(fā)放的食物不能滿足公眾需求的時候，應急管理部門應提供備用食物給物資儲備機構，以幫助他們在災時仍能滿足公眾的需求；利用現(xiàn)有的社區(qū)組織和活動，如當?shù)丶议L委員會（PTA），應急管理部門要推動社區(qū)應急響應小組（CERT）為這些組織提供培訓，以提升社區(qū)組織應急服務能力。7.加強社區(qū)公眾和應急管理部門之間的相互支持加強社區(qū)公眾和應急管理部門之間的相互支持，以實現(xiàn)雙方信息暢通與共享。一方面，社區(qū)公眾應盡早向應急管理部門提供充分的信息，以便應急管理部門更好地對災害風險實行預防、保護、轉移、響應和恢復。相反，應急管理部門應向居民提供關于組織基本情況和職能的信息，以便居民需要的時候及時得到援助。推動社區(qū)公眾和應急管理部門之間信息共享方式。一是推行多方位的信息共享項目，這是一個維護社區(qū)應急伙伴關系的良好途徑；二是定期召開社區(qū)領導和合作伙伴的正式會議和非正式會議，以加強社區(qū)公眾和應急管理部門的聯(lián)系和活力；三是強化應急管理部門對私人組織在業(yè)務規(guī)劃制定等方面的支持。

二、全社區(qū)應急管理模式的實踐及經驗

FEMA2011年9月《全社區(qū)應急管理方法：原則、策略和實施途徑》后，次年要求疾病預防控制中心基金會（CDCFoundation，以下簡稱CDC基金會）協(xié)同疾病預防控制中心（CDC）公共衛(wèi)生準備與響應辦公室（以下簡稱CDC辦公室）負責實施該模式。CDC基金會協(xié)同CDC辦公室選擇了7個社區(qū)作為“希望試點”（promisingexample）。“希望試點”被定義為能夠體現(xiàn)全社區(qū)模式的一項活動、規(guī)劃或倡議。希望試點地區(qū)的基本條件是：在社區(qū)或地方層面正在進行的應急規(guī)劃、活動或者倡議；應急主體涉及私營或非營利部門以及普通民眾，并在某些領域與政府曾有過合作伙伴關系；試點目的是為了提高社區(qū)對某一災種或事故的準備、處置或恢復；內容能體現(xiàn)FEMA全社會參與應急管理方法的原則和戰(zhàn)略。根據(jù)以上要求，CDC基金會協(xié)同CDC辦公室選擇了密歇根州蘭辛、亞利桑那州菲尼克斯、密蘇里州喬普林、路易斯安那周新奧爾良、俄勒岡州德舒特、紐約和加利福尼亞州舊金山七個典型地區(qū)社區(qū)作為“希望試點”，并于2011年9月至2013年9月實施（如圖1）。經過試點實踐，CDC基金會和CDC辦公室發(fā)現(xiàn)試點存在一些局限性，如項目實施過程中生搬硬套FEMA的文件和CDC基金會、CDC辦公室對該文件的解讀，靈活性不夠；項目試點時間由一年改為半年，時間的縮短使得試點任務顯得繁重，試點難以達到理想效果。同時，CDC基會和CDC辦公室的試點也積累了很多經驗：一是當前模式的實施策略有些理念和途徑存在一些不足，應根據(jù)實踐經驗不斷完善全社區(qū)應急管理模式，繼續(xù)推進該模式的應用。二是推進全社區(qū)應急管理模式需要詳細的全社區(qū)應急管理模式的實施指南，應逐步編制完善社區(qū)實踐實施指南和標準體系。三是應加強對試點社區(qū)的研究。試點社區(qū)是FEMA推進全社區(qū)應急管理模式的成功案例，其中許多社區(qū)已經成為了FEMA智囊團專家的重點研究案例，以后需加大研究力度，將試點社區(qū)納入全社區(qū)應急管理領域專家研究的重點。四是將試點社區(qū)作為未來推行全社區(qū)應急管理模式的典范加以推廣。全社區(qū)應急管理模式在7個試點社區(qū)的成功實踐，為未來全社區(qū)模式的推行提供了有益的借鑒和經驗，其他地區(qū)全社區(qū)災害風險模式的推行應以試點社區(qū)作為示范。以上CDC基金會和CDC辦公室對全社區(qū)應急管理模式試點情況來看，全社區(qū)應急管理模式試點實踐是成功的。這驗證了FEMA提出的全社區(qū)應急管理模式具有科學性、可行性，是被實踐證明了的一種成功的應急管理模式。可以預測，F(xiàn)EMA將會繼續(xù)加大對全社區(qū)應急管理模式的研究，編制完善相關標準，加大投入，繼續(xù)推廣該模式。

四、全社區(qū)應急管理模式的特點

（一）實現(xiàn)應急管理重心下移，權力下放。FEMA認識到災害風險的新變化，如人口聚集帶來的人口結構性變化，科學技術特別是信息技術變革帶來的系統(tǒng)性風險，老年人口和兒童比率上升帶來的人口結構變化，城鎮(zhèn)化進程中引發(fā)的生態(tài)環(huán)境惡化，等等，并認識到這些新變化給防災減災帶來了新的挑戰(zhàn)，F(xiàn)EMA進一步認識到防災減災現(xiàn)實新需求和政府防災減災能力的差距，基于現(xiàn)實形勢的思量。FEMA明確提出以政府為中心的應急管理模式不足以應對嚴重的災害風險，必須全力推動應急管理模式改革。首先，推進從基于政府的應急管理向基于社會的應急管理轉型，以實現(xiàn)應急管理重心下沉、關口前移、標準下沉、主體多元和社會廣泛參與。全社會參與是全社區(qū)應急管理模式的核心內容。現(xiàn)階段正是美國應急管理模式變革時期，世界其他國家應急管理模式的變革也勢在必行。其次，推進從全社會（entire-society）管理模式向全社區(qū)(whole-community)模式的改革。社區(qū)是社會的基本單元，是應急管理的前沿哨口和主要陣地。社區(qū)居民由于居住在一定地域，有著共同利益、價值觀念、習俗、目標和密切的人際關系和交往等，他們對災害風險認知、目標等容易達成共識，并能最大限度、最佳效益地應對災害風險。FEMA基于社區(qū)在應對災害風險中的優(yōu)勢，以及美國一些社區(qū)幾年來全社區(qū)應急管理模式的成功實踐，推動全社會應急管理進一步推進到全社區(qū)應急管理。（二）重視全面深入把握社區(qū)實際情況。認識社區(qū)實際情況是實施全社區(qū)應急管理模式的前提。FEMA十分注重了解社區(qū)的真實的情況，并注重把握社區(qū)情況的途徑措施。首先，F(xiàn)EMA在全社區(qū)應急管理實施策略和實施途徑中，均提出了認識社區(qū)的復雜性，了解社區(qū)的真實需求、利益、興趣點和防災減災能力。其次，把握社區(qū)的實際情況需要，運用有效實用的方法。FEMA介紹了典型社區(qū)的工具和方法，如利用社區(qū)地圖、社區(qū)復原力指標（CRI）來了解社區(qū)的基本信息和評估社區(qū)復原力；在如何與社區(qū)領袖建立和維持關系、如何了解社區(qū)公眾的興趣點、如何實現(xiàn)應急管理與社區(qū)公共事務管理相結合等方面也提出了相應的方法。（三）推進災害風險的社會網絡治理。全社區(qū)應急管理模式不同于以往以政府為中心的應急管理模式，全社區(qū)應急管理模式以社區(qū)為中心，政府在應急管理中起主導作用，是社區(qū)應急管理多主體中的一個合作者（partner）。在該模式中，社區(qū)被授權與政府、非盈利組織、公共部門和私人部門處于平等合作地位，需主導建立和加強與社會公眾之間的多元伙伴關系，促成公眾廣泛參與的災害風險社會網絡，進而在應急管理預防、保護、轉移、響應和恢復中實現(xiàn)高效分工協(xié)作，協(xié)同應對災害風險。（四）推動社區(qū)公眾有效參與。全社區(qū)管理模式的關鍵是有效實現(xiàn)社區(qū)公眾廣泛參與。發(fā)動公眾廣泛參與需要一系列科學可行的措施。對此，F(xiàn)EMA提出了十分具體的促進公眾參與應急管理的措施，包括確定哪些合作主體，如何定位社區(qū)組織的角色、地位，使用何種交流溝通方式，如何建立信息交流機制，如何開展應急教育培訓，如何制定相關規(guī)劃，如何召開應急管理會議，等等。（五）充分利用和加強社區(qū)資源。FEMA認識到社區(qū)在物質、人力、信息和社會網絡等方面都有著極其豐富的資源，擁有一系列的控制各種的資源的社會行為團體、機構、協(xié)會等，形成了比較成熟的組織和管理這些社會基礎設施的可行的方式，并取得了社區(qū)公眾廣泛信任與支持。因此，F(xiàn)EMA認為在應急管理中客觀需要共享社區(qū)豐富的人力、物力和資金等方面資源，以彌補政府資源和能力的不足。對此，F(xiàn)EMA也提出了引導社區(qū)逐步將社區(qū)資源運用于應急管理，共享社區(qū)資源的具體途徑和措施。（六）注重模式實施策略方法。FEMA實施全社區(qū)應急管理模式過程中，并非強制推行災害風險法規(guī)、標準，而是制定推薦性法規(guī)、標準體系指導全國社區(qū)應急管理。在實施全社區(qū)災害風險模式過程中十分注重策略和方法，合情合理地人性化加以實施。如處理人際關系方面，注重加強建立和維系與社區(qū)公眾的關系，一方面注重把握領導的興趣點，處理好與社區(qū)領袖的關系，另一方面，也注重激發(fā)社區(qū)其他公眾的興趣，建立維系與社區(qū)公眾的關系。特別注重老年人、殘疾人群體的身體狀況和需求，以及少數(shù)民族人口、母語為非英語的人的利益和需求。在考慮殘疾人、孕婦的參與應急活動時，充滿人性關懷，如組織召開會議時注意殘疾人的交通方便，注意孕婦育兒的人手問題，注意會議安排在交通便利的地點，也充分考慮參會者的時間方便，以促進公眾廣泛參與應急活動；在應急管理活動中，不僅僅是專門開展與應急管理相關的活動，也積極參與社區(qū)日常管理活動，借此加強與社區(qū)公眾的聯(lián)系和交流，使應急管理與社區(qū)公共事務管理結合，實現(xiàn)“平戰(zhàn)結合”。（七）建立完善基于社區(qū)的應急管理標準體系。FEMA2011年提出全社區(qū)應急管理模式后，指出該文件并非指南（guide）或方案（how-to），而只是為社區(qū)提供探索應急管理有效模式的試行方案。此后，F(xiàn)EMA并沒有連續(xù)出臺一攬子應急管理標準，大刀闊斧進行拉網式改革，而是委托CDC基金會和CDC辦公室于2011—2014年在全國7個地區(qū)展開試點。美國采取漸進式的慎重地推進應急管理模式的改革，在4年試點實踐過程中，F(xiàn)EMA并未全社區(qū)指南與方案等標準。CDC基金會和CDC辦公室在7個地區(qū)的試點實踐后提出的四點建議，其中之一是全社區(qū)管理方法的提出作為社區(qū)應急管理模式轉變的開端，實現(xiàn)管理模式的轉變需要制定更加詳實標準。因此，建議加快建立和完善全社區(qū)應急管理詳細實施方案，為推進該模式的實施提供政策依據(jù)和技術支撐。在標準實施過程中，F(xiàn)EMA強調社區(qū)的差異性和多樣性，注重應急管理標準體系與社區(qū)實際相結合，做好新舊標準的銜接，將全社區(qū)應急管理理念融入社區(qū)標準制定實施全過程。標準制定和實施過程中應注意靈活性，對風險評估采用差異性衡量標準。

五、結論及啟示

美國作為發(fā)達國家，應急管理起步較早，理論研究相對深入，實踐經驗豐富。當今，針對持續(xù)增加、日趨頻繁和空前嚴重的災害風險形勢，美國著眼于社區(qū)這一災害風險發(fā)生源頭和主要陣地，適時推進應急管理模式改革，由基于政府的應急管理模式向基于社區(qū)的應急管理模式的轉型，積極有效地推動公眾廣泛參與風險治理，實現(xiàn)防災減災的短期效果與長期可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一。建立完善基于社區(qū)的災害風險網絡治理模式是當前和今后美國等世界上眾多國家應急管理發(fā)展的必然趨勢。相對而言，我國災害風險在理論研究和管理實踐方面都相對滯后。2003年以來，我國逐步建立了以“一案三制”為基本框架的應急管理體系，①并初步建立完善了城市應急管理機構組織、機制體制、標準化管理和信息化管理等，但在實踐中風險管理存在操作性差、效率低、協(xié)調困難、應急能力低等問題。②當前，推進應急管理與社會治理、政府治理、公共治理的對接是當前的主要任務之一。③近年來，美國全社區(qū)應急管理模式的有序推進，其應急管理模式及其實踐為我國提供了有益的借鑒和啟示。一是適時推進應急管理模式轉型，加快基于社區(qū)的災害風險治理模式的構建與創(chuàng)新。我國應急管理模式基本上是以政府為中心的應急管理模式，政府在應急管理中占主體地位和發(fā)揮主體作用④，該模式能最大限度運用國家資源，發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢，但也存在不足之處，主要表現(xiàn)為：應急理念仍然是被動式應急，重應急、輕預防和學習提升；應急預案的實操性不夠強；應急體制仍以單災種應急管理為主，綜合應急管理還很不夠；應急機制中公眾參與不足⑤，標準化建設滯后，遲報、瞞報、謊報、漏報災情現(xiàn)象時有發(fā)生。由于現(xiàn)有應急管理主要集中在國家層面和城市層面，而社區(qū)等基層單位風險意識弱，治理能力滯后。空前嚴峻的災害風險客觀上要求著眼于社區(qū)等基層單位這一災害風險發(fā)生源頭、重要陣地和前沿哨口，將基于社區(qū)的應急管理理論引入應急管理，加快由傳統(tǒng)的以政府為中心的自上而下的垂直型的應急管理模式向公眾參與的基于社區(qū)的網絡治理模式轉型，建立政府推動、公眾參與、部門聯(lián)動的基于社區(qū)的防災減災治理模式，實現(xiàn)應急管理關口前移、重心下移、主體外移，特別要注重提高公眾的防災減災認知、意識、參與程度和能力。建立完善基于社區(qū)的災害風險模式、機制和管理體系，是強化城市風險管理的主要任務，且能實現(xiàn)以最小的成本，而獲得最大的安全保障⑥。二是建立完善基于社區(qū)的災害風險網絡治理機制。社區(qū)是災害風險的第一響應者和真正的“守夜人”，在應急管理中，社區(qū)范圍內的企業(yè)、醫(yī)院、學校、NPOs、NGOs、廠礦、志愿者、專家、社區(qū)組織和公民等社區(qū)公眾的多元參與是應急管理現(xiàn)代化的客觀要求，這也是應急管理在治理轉型尺度上的理想結構⑦。我國應急管理需將網絡治理這一全新的治理形態(tài)和治理機制引入社區(qū)應急管理，改善風險治理結構，推進建立形成公眾廣泛參與的社會多層次聯(lián)動社會網絡，挖掘和利用社區(qū)防災減災資源，充分利用高新技術實現(xiàn)科學管理，推進基于社區(qū)的災害風險社會網絡化治理，形成包括公私部門組織和公民在內的公眾廣泛參與的全方位、多層次、綜合性的災害風險社會網絡化治理模式與機制。三是實行災害風險精細化管理。災害風險的預防、保護、轉移、響應、恢復整個過程往往與細小的人、事、物密切相關，這要求應急管理過程中必須注重細節(jié)，關注每一件細小事物、每一個組織機構和個體，特別是老、弱、病、殘群體的需求和響應，實現(xiàn)人性化管理。我國自上而下、高度集中的“指揮-控制”應急管理模式從某種程度上屬于一種粗放型管理方式，往往忽視應急管理過程中的細節(jié)問題，對細小事物和個體利益重視不夠，對公眾需求和興趣關注不多，從而導致公眾參與程度不高。因此，實現(xiàn)精細化管理是未來我國推進基于社區(qū)的應急管理模式的努力方向。四是要建立完善基于社區(qū)的防災減災標準體系，實現(xiàn)應急管理標準下沉。相對美國等發(fā)達國家而言，我國風險管理起步晚，標準體系不完善。2003年“非典”公共衛(wèi)生事件發(fā)生以來，國內已初步建立完善了風險管理組織機構、職能權限、機制體制、標準化管理和信息化管理等，但在實踐中風險管理存在操作性差、效率低、協(xié)調困難等問題，這與我國標準缺失與體系不完善密切相關。我國現(xiàn)有的以應急預案為主要形式的應急標準體系主要集中在國家層面和城市層面①，而社區(qū)等基層單位層面的防災減災標準體系十分薄弱，標準化管理滯后。因此，應建立完善社區(qū)等基層單位的應急標準體系，實現(xiàn)應急標準下沉，推進風險應對關口由政府應急管理部門前移到基層社區(qū)，為社區(qū)等基層單位應急管理提供政策依據(jù)和技術支撐。

作者:周永根 單位:湖南省社會科學院