突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)治理與空間管控

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[摘要]2020年春節(jié)前后病毒肺炎疫情突如其來，嚴重挑戰(zhàn)著城鄉(xiāng)社區(qū)的應對能力(特別是設施相對欠缺的鄉(xiāng)村社區(qū))，急需重新審視鄉(xiāng)村社區(qū)治理與空間管控。文章以福建省龍海市N村為例，運用參與式調研和危機生命周期模型的分析方法，梳理疫情影響下的N村空間管控實踐，提出了應對突發(fā)疫情的空間管控策略——構建“分區(qū)分級分類”的鄉(xiāng)村社區(qū)空間防疫體系，形成“多部門聯(lián)動”的鄉(xiāng)村社區(qū)應急組織體系，優(yōu)化鄉(xiāng)村社區(qū)人居環(huán)境，營造社區(qū)健康空間，以期為提升我國鄉(xiāng)村社區(qū)空間管控能力提供借鑒。

[關鍵詞]危機生命周期模型；空間管控；社區(qū)治理；健康社區(qū)

1城鄉(xiāng)規(guī)劃參與公共健康治理的歷史淵源

城鄉(xiāng)規(guī)劃與公共健康作為交叉的研究方向，通過城市空間資源的配置來對城鄉(xiāng)居民健康進行空間主動式干預，國內外學者已對此進行了大量討論[1]。針對病毒肺炎疫情的嚴峻形勢，回顧與反思城鄉(xiāng)規(guī)劃干預公共健康的歷程，有助于深刻理解社區(qū)空間治理對于社區(qū)居民健康的意義，為社區(qū)空間管控提供參考依據(jù)。健康是社區(qū)居民的本源需求，城鄉(xiāng)規(guī)劃干預公共健康由來已久，大致可分為共同萌芽階段、分流發(fā)展階段和整合完善三個階段，不同階段因不同歷史背景而形成不同的特征(表1)。(1)城鄉(xiāng)規(guī)劃與公共健康的共同萌芽。該階段主要是針對既有城市環(huán)境的衛(wèi)生改良，保護公共健康。19世紀初開始，大量農(nóng)村人口涌入城市，原有的城市住房、公共設施供應不足。長此以往，出現(xiàn)了平均居住條件差、過量糞便無法處理和飲用水受到污染等問題，導致傳染病、寄生蟲病盛行。當時疾病的“瘴氣論”十分流行，即城市環(huán)境中散發(fā)的惡臭是致病的直接原因。(2)城鄉(xiāng)規(guī)劃與公共健康的分流發(fā)展。該階段主要以預防醫(yī)學來干預公共健康。19世紀70年代到20世紀中后期，疾病研究的新方法、新視角使公共健康干預呈現(xiàn)出專門化的趨勢。19世紀70年代，“細菌理論”成為主流后，人們認為疾病的發(fā)生與病原體有關聯(lián)，公共健康逐漸從一項社會性事務轉向高度專業(yè)化的工作。20世紀30年代，當人們認識到無法控制所有病原體時，研究的重點又轉向了疾病免疫，預防醫(yī)學成為公共健康干預的主要方向，而城鄉(xiāng)規(guī)劃更加關注物質空間形態(tài)設計和經(jīng)濟社會發(fā)展問題，與公共健康的關聯(lián)逐漸減弱。(3)城鄉(xiāng)規(guī)劃與公共健康的整合完善。該階段形成以人為核心的系統(tǒng)健康思維，提倡通過設計健康的生活空間以營造積極生活方式。20世紀中后期開始，得益于戰(zhàn)后社會經(jīng)濟條件的快速改善，西方國家居民的食物供給基本充足，但過量的食物攝入，使居民平均體重大幅上升，肥胖癥變得常見。本質上，許多慢性病與人們生產(chǎn)生活方式及環(huán)境變化有關系。從美國等發(fā)達國家人群的健康狀況看，影響人們健康問題的首要原因，已不再是低劣的衛(wèi)生設施和城市工廠廢棄物排放，而是由生產(chǎn)條件和生活環(huán)境變化等誘發(fā)的慢性疾病，如肥胖、高血壓等慢性疾病問題較為嚴重。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要努力創(chuàng)造更為積極的環(huán)境，與公共健康相互整合，為建設更加健康的城市而努力。針對公共健康和公共安全，城鄉(xiāng)規(guī)劃應運用空間管控技術對人群空間行為進行引導和約束，以營造具有防疫能力的城鄉(xiāng)空間[2]。

2鄉(xiāng)村社區(qū)空間管控的公共安全與健康效應

《國家綜合防災減災規(guī)劃(2016—2020年)》的、“總體國家安全觀”的提出及應急管理部的成立，彰顯了我國對國家全面安全的重視[3]。對于自然災害和事故災難，衛(wèi)健委主管公共衛(wèi)生事件、公安部主管社會安全事件。空間規(guī)劃部門應積極加入公共安全的組織架構中，以空間技術對災害進行管控。譬如，對居民進行空間行為管控以抗擊病毒肺炎。相較于城市社區(qū)，鄉(xiāng)村社區(qū)具有人口屬性單一、服務設施欠缺及政府管控較弱等特征。從空間上看，鄉(xiāng)村社區(qū)單元建筑密度較低，對外交通較少，生態(tài)空間豐富，而城市社區(qū)建筑密度大、人口數(shù)量多、人員結構雜、交通路網(wǎng)密，鄉(xiāng)村社區(qū)比城市社區(qū)更容易進行疫情防控[4]。但同時，城市社區(qū)管理較為規(guī)范、管控經(jīng)驗較為豐富，相對而言，鄉(xiāng)村社區(qū)存在更多疫情危險點。因此，鄉(xiāng)村社區(qū)的疫情防治極為嚴峻[5-6]。鄉(xiāng)村社區(qū)空間管控是抗擊疫情的重要空間途徑[7]。從人居環(huán)境角度看，鄉(xiāng)村社區(qū)空間管控主要是為了營造更適宜居民生產(chǎn)生活的人居環(huán)境，以促進居民鍛煉、社會交往等[8]。從人員流動角度看，人員流動具有空間規(guī)律性，把握好鄉(xiāng)村社區(qū)空間的人員流動規(guī)律并對空間進行分級分類分時的管理極為重要。從災害防治角度看，鄉(xiāng)村社區(qū)空間節(jié)點的布局直接影響社區(qū)對災害的預防和治理能力，在災害發(fā)生前，需提前了解災害發(fā)生的作用機制，提前布局各類防災設施；在災害發(fā)生時，各類防災設施要發(fā)揮應有的防護作用，便于管理者合理管控居民行為活動；在災害發(fā)生后，需要對災后救助進行空間引導。

3研究設計

3.1研究內容與對象。鄉(xiāng)村社區(qū)相比于城市社區(qū)，財政投入的防控力量更為薄弱，急需利用有限的防控資源進行高效防疫。本文以福建省龍海市某鄉(xiāng)村社區(qū)(N村)為例，對其病毒肺炎疫情進行實地踏勘和深度觀察，結合危機管理的生命周期分析方法，梳理鄉(xiāng)村社區(qū)應對突發(fā)疫情的空間過程和特征，厘清鄉(xiāng)村社區(qū)應對突發(fā)疫情的行動方案，在此基礎上總結并提出空間應對策略。N村位于福建省208省道、龍海市東部出海口，與廈門市隔灣相望。村莊約有5000人，村民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)商，部分村民旅居海外。雖然N村的防控資源有限，但是N村社會結構較為單純，村莊基本全為一個姓氏的熟人社會，在防疫組織上存在一定優(yōu)勢。通過嚴格的空間管控，N村已排除險情2例，未發(fā)生人員感染，生產(chǎn)生活基本恢復正常。對N村的防疫空間過程和方案進行解析，可為鄉(xiāng)村社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供借鑒。3.2分析框架。20世紀80年代以來，應急管理學者認識到：危機的發(fā)生和發(fā)展有其生命周期，危機管理也是一個循環(huán)過程，即災害前的預防(Prevention)、災害前的準備(Preparation)、災害暴發(fā)時的應對(Response)、災害結束后的恢復(Recovery)[9-10]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于應急管理的重要研究內容，研究利用應對災害的PPRR模型(圖1)，對突發(fā)疫情管控進行全過程實施分析，從空間上構建全面應急的分析框架，即“全過程—多層次”的空間管控邏輯。在PPRR模型中，預防重于治療，2P(預防與準備)比2R(應對與恢復)更重要，這與空間規(guī)劃學科遵循的原則不謀而合，規(guī)劃師通過對城鄉(xiāng)空間的研判，嘗試設計出符合未來預期的空間環(huán)境，以期為城鄉(xiāng)發(fā)展提供扎實的空間支撐[11]。針對疫情災害，在設計防疫空間之前，需全面了解災害的發(fā)生與發(fā)展機制，從災害全過程開展合理的空間應對。3.3方法與數(shù)據(jù)來源。研究采用質性研究方法對龍海市N村抗擊病毒肺炎疫情的實踐進行分析(包括實地踏勘、參與式調研和部門資料分析)，結合應對疫情的PPRR分析框架梳理鄉(xiāng)村社區(qū)抗擊疫情的空間過程、特征及空間管控策略。具體方法包括：①參與式調研。以志愿者形式參與N村疫情防控工作，2020年1月24日～2月10日分三次對N村進行了調研，即疫情爆發(fā)前、疫情爆發(fā)時和疫情結束后。②深度訪談法。對疫情防控工作者進行深度訪談，理清N村對抗疫情的空間節(jié)點和空間過程管控，再實地踏勘各空間節(jié)點管控情況，以佐證和完善N村防疫的空間過程與特征。③部門資料整理分析。疫情期間，根據(jù)各類網(wǎng)絡資料(各級政府和相關部門的抗擊疫情工作文件)，對疫情資料進行整理分析，厘清N村抗擊疫情的管控措施。

4N村應對病毒肺炎的空間管控思路與管控過程

4.1管控思路。(1)全過程空間關注，保障防疫效果。鄉(xiāng)村社區(qū)空間防疫需對災害進行全生命周期的關注，針對疫情爆發(fā)的時序，分災前、災時和災后3個階段進行應對：①災前。參照PPRR模型，災前對應疫情發(fā)生前的預防和準備階段，需對災害進行充分的風險研判。在此基礎上進行防疫空間布局，指導各類防疫設施建設(主要包括防疫空間分區(qū)布局和防疫設施分類建設)，以備災時之用。②災時。災時對應疫情爆發(fā)時的應對階段，需根據(jù)各主體的防災應急預案對居民行為進行引導和控制。各類防災設施須對應不同災害，發(fā)揮快速反應功能。同時，從綜合防災應急保障基礎設施的抗災能力出發(fā)，進行生命線工程規(guī)劃及救災疏散通道規(guī)劃，提高整體抗災能力。③災后。災后對應疫情結束后的恢復階段，災害過后各類防災設施需要進行維護和有效管理，同時應總結有效的防災經(jīng)驗，以備下次災害發(fā)生時能快速應對。“災前—災時—災后”全過程關注的空間防疫體系，能最大程度確保鄉(xiāng)村社區(qū)人民生命健康和財產(chǎn)安全(圖2)。(2)多層次空間管控，豐富防疫路徑。不同層次的空間要素具有不同的管控重點，通過對村域、小組和建筑層面的空間管控分析，構建多層次的鄉(xiāng)村社區(qū)空間管控體系。①在村域層面，構建“防疫空間分區(qū)—防疫空間節(jié)點—防疫空間設施”的系統(tǒng)布局，形成鄉(xiāng)村社區(qū)防疫總體空間結構。②在小組層面，對各組的重要防疫節(jié)點進行管控并對防疫設施進行維護管理。在工程建設上，對防災設施進行分類建設(包括應急保障基礎設施和應急服務設施)，實現(xiàn)各類防災設施綜合利用。③在建筑層面，借助部門信息數(shù)據(jù)，各小組針對各村民的空間行為進行等級劃分，根據(jù)居民是否經(jīng)過疫情嚴重區(qū)域，以家庭居住的建筑為單位，將居民家庭分為有風險家庭和普通家庭。有風險家庭需居家隔離，觀察期限制其外出；普通家庭進出村組需進行溫度檢測，空間行為不受限制(圖3)。4.2管控過程。研究根據(jù)危機生命周期理論，將N村應對病毒肺炎疫情管控過程劃分為預防、準備、應對和恢復4個階段(圖4)。(1)預防階段。此階段主要是讓村民了解疫情的相關信息。N村的日常生產(chǎn)生活同平時一般，由村委會和村民共同組成鄉(xiāng)村社區(qū)主體，組織村莊的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間。疫情發(fā)生前，N村在市衛(wèi)健局、疾控中心和鎮(zhèn)疾控站的指導下，通過印發(fā)傳單，小隊長講解的方式，不定時對村民科普傳染病防治與公共健康的相關知識。因此，關注空間管控的規(guī)劃工作者，應全面評估鄉(xiāng)村社區(qū)環(huán)境，審視鄉(xiāng)村社區(qū)抵抗疫情和維持鄉(xiāng)村正常運轉的能力。(2)準備階段。此階段需要合理布局防疫空間和建設防疫設施，為災害的發(fā)生提前做好預案。在已有的村莊規(guī)劃建設的基礎上，以村莊道路系統(tǒng)為基礎，對主要交通節(jié)點進行分級分類，形成管控預案。規(guī)劃技術人員布局建設鄉(xiāng)村社區(qū)應急保障空間體系，包括應急保障基礎設施和應急服務設施，以保證疫情時期各類設施空間管控作用得以發(fā)揮。(3)應對階段。此階段為了保證各類設施防疫功能的有效發(fā)揮，需從空間上對疫情形成有效阻隔。例如，村委會組織基層工作人員進行入戶排查；對主要空間節(jié)點進行分級管控，嚴防外來輸入感染，預防內生性感染；規(guī)劃技術人員應用空間管控技術，配合村委會和鎮(zhèn)政府等單位，為其提供空間設施使用和空間管控的專業(yè)信息，輔助決策者進行科學的空間管控。(4)恢復階段。此階段需要維護各類防疫設施，總結防疫經(jīng)驗。村委會組織基層力量對各項防疫設施進行檢查和養(yǎng)護，并針對本次防疫的過程形成防疫經(jīng)驗總結。規(guī)劃技術人員可運用專業(yè)技術，協(xié)助村委會和鎮(zhèn)政府等單位對空間設施進行維護，并形成突發(fā)疫情下的空間設施使用與管理的經(jīng)驗，以備下次突發(fā)疫情時能快速應對。

5鄉(xiāng)村社區(qū)應對突發(fā)疫情的空間管控策略

5.1構建“分區(qū)分級分類”鄉(xiāng)村社區(qū)空間防疫體系。突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治是綜合防災的重要內容，研究參考綜合防災空間體系[12-13]，構建了“分區(qū)分級分類”的鄉(xiāng)村社區(qū)空間防疫體系，包括空間分區(qū)、險情分級和設施分類(表2，圖5)。(1)鄉(xiāng)村社區(qū)防疫空間分區(qū)。根據(jù)鄉(xiāng)村社區(qū)行政邊界劃定鄉(xiāng)村社區(qū)防疫空間分區(qū)，明確防疫權責，便于空間事權統(tǒng)一管理。參考《城市綜合防災規(guī)劃標準》(GB/T51327—2018)[14]，將鄉(xiāng)村社區(qū)作為防疫主體，以村小組作為二級防疫分區(qū)。鄉(xiāng)村社區(qū)防疫主體以村委會為核心，布置社區(qū)防疫指揮中心、社區(qū)防疫衛(wèi)生室等相關設施。二級防疫分區(qū)以村小組為基本單元，小組長作為負責人，布置小組醫(yī)療點，根據(jù)疫情需要在主要交通節(jié)點和公共場所設置臨時檢查點等。(2)鄉(xiāng)村社區(qū)防疫險情分級。鄉(xiāng)村社區(qū)人員流動相對較小，在疫情突發(fā)的特殊時期，村委會和鎮(zhèn)政府應向地級以上市政府申請相關數(shù)據(jù)的使用，包括手機信令、客運班次、火車班次和航空班次等數(shù)據(jù)，通過此類數(shù)據(jù)獲取本社區(qū)居民的空間活動行為軌跡，進而識別出居民是否經(jīng)過疫情嚴重地區(qū)。以家庭為單位(由于鄉(xiāng)村社區(qū)多為單家獨戶，在空間上表現(xiàn)為建筑單體)，將居民家庭分為有接觸風險和無接觸風險兩類。對有接觸風險(經(jīng)過疫情嚴重地區(qū))的居民家庭實施居家隔離，并由小組長帶領衛(wèi)生員進行定期身體檢查。(3)鄉(xiāng)村社區(qū)防疫設施分類。完善防疫設施體系，可分為應急保障基礎設施和應急服務設施。應急保障基礎設施主要是供水和道路交通系統(tǒng)。在村莊建設規(guī)劃的基礎上，將鄉(xiāng)村社區(qū)道路分為過村道路、村內主路和村內支路，并實施分級管控：過村道路的村莊出入口處實施一級管控，防止外來人員隨意進入；村內主路實施二級管控，規(guī)范村內人員內部流動；村內支路實施三級管控，只針對有接觸風險的居民家庭限制外出。對鄉(xiāng)村社區(qū)供水實行日檢測制度，防止二次傳染。應急服務設施主要包括指揮、醫(yī)療、物資儲備、避難場所和標識指引等系統(tǒng)。在村委辦公地設置齊全的應急服務設施。在二級分區(qū)，可臨時以小組長住所為指揮部和醫(yī)療點，在村小組其他位置設置物資儲備、應急住所等設施。5.2形成“多部門聯(lián)動”的鄉(xiāng)村社區(qū)應急組織體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個綜合性的學科，但在各專項規(guī)劃中又不是絕對的專業(yè)，因此需要加強與專業(yè)部門的配合(為各專業(yè)部門提供有效的空間管控信息)，才能形成“多部門聯(lián)動”的鄉(xiāng)村社區(qū)有效應急空間體系(圖6)。具體可分為規(guī)劃設計引導防疫空間布局、設施建設支撐防疫規(guī)劃實施和空間管控保障防疫措施三部分[15-16]。(1)規(guī)劃設計引導防疫空間布局。病毒肺炎極具傳染性，對人員空間行為的管控就顯得極為重要。疫情防控部門針對疾病的預防和治療已經(jīng)具備基本的醫(yī)學防控能力，規(guī)劃建設部門在專業(yè)的物理隔離指導下，應全面評估鄉(xiāng)村社區(qū)環(huán)境，包括其抵抗傳染和保持日常運行的能力。在此基礎上，合理布局各類防疫設施，主要有臨時管控點等點狀要素，內外交通等線狀要素以及疫情分區(qū)等面狀要素。通過各類要素的空間布置，達到災時有效的空間管控效果。(2)設施建設支撐防疫規(guī)劃實施。在防疫規(guī)劃的建設中，應急保障基礎設施和應急服務設施的建設需與應急管理部門溝通，以應急管理部門的專業(yè)技術指導各類防疫設施的建設。同時，為應急管理等相關部門提供各類防疫設施的空間信息支持，輔助專業(yè)部門進行空間管控的決策。(3)空間管控保障防疫措施見效。對各類防疫設施的有效管理，有助于防疫措施的落實。在各類防疫設施建成的基礎上，與醫(yī)療衛(wèi)生和應急管理部門協(xié)調防疫設施在疫情防控時期的權責。針對傳染病暴發(fā)的威脅，將專業(yè)知識整合到預防和恢復的各個步驟，有效推進空間管控融入應急管理體系。5.3優(yōu)化鄉(xiāng)村社區(qū)人居環(huán)境，營造社區(qū)健康空間。傳染性疾病嚴重危害鄉(xiāng)村社區(qū)居民健康，鄉(xiāng)村社區(qū)的人居環(huán)境在一定程度上會加劇病情的擴散。因此，加強鄉(xiāng)村社區(qū)人居環(huán)境工程建設與提升有助于遏制傳染病的傳播。在人居環(huán)境建設工程方面，需完善鄉(xiāng)村社區(qū)人居環(huán)境建設。例如，完善入村道路及村內道路的硬化并進行日常消殺；優(yōu)化村莊醫(yī)療條件，在現(xiàn)有村委醫(yī)療室基礎上增設小組醫(yī)療室；擴建便民服務中心、公共活動場地，以備平災結合使用；優(yōu)化標識系統(tǒng)，以備災時指引清晰。在人居環(huán)境提升工程方面，需做好環(huán)衛(wèi)設施的使用與管理工作。例如，利用環(huán)衛(wèi)設施美化處理以及垃圾無害化處理，實現(xiàn)保護環(huán)境和美化景觀的效果；公廁建設遵循相應建設標準和管理規(guī)范。

6結語

盡管公共衛(wèi)生領域是抗擊疫情的主戰(zhàn)場，但病毒的產(chǎn)生和傳播都與空間緊密聯(lián)系，合理的空間管控有助于防控傳染性疾病。本文通過對福建省龍海市N村應對病毒肺炎疫情實踐的分析，提出構建鄉(xiāng)村社區(qū)空間防疫體系、組織鄉(xiāng)村社區(qū)防疫空間體系及優(yōu)化鄉(xiāng)村社區(qū)人居環(huán)境的應對突發(fā)疫情的空間管控策略。未來鄉(xiāng)村社區(qū)應從規(guī)劃建設管理全過程對各類空間要素進行整合，以應對各類突發(fā)性事件。

作者:高銀寶 譚少華 曾獻君 李立峰 楊林川