成人高等教育函授站管理機制提升研究

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摘要:高校在異地設(shè)置成人高等教育函授站是招生規(guī)模擴大后的一種常見管理模式。高校和函授站之間共生互補，但同時二者也面臨尋求最大經(jīng)濟效益和保持一定的社會口碑之間的矛盾。從高校的視角，探索教育部門、高校和函授站在成人高等學(xué)歷教育管理的聯(lián)動關(guān)系中各自的位置和功能，全方位、多層次地研究函授站的目前的運行狀態(tài)和管理機制，運用調(diào)查統(tǒng)計和比較分析等方法，關(guān)注函授站管理機制提升的研究和規(guī)范目標(biāo)，教育部門、高校和函授站只有形成良性循環(huán)的管理鏈，才能促使成人高等教育體系的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:高校視角;函授站;管理機制;提升研究

一、函授站教育的發(fā)展背景

我國成人高等教育源于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時全國高考錄取率較低，國家為了推動高等教育事業(yè)的發(fā)展，采取了對成人高等教育積極扶持的方針。時至今日，全國幾乎所有高校都開展了成人高等學(xué)歷教育的項目，成人教育成為高校一個不可或缺的業(yè)務(wù)組成部分。可見，成人高等教育是一個時代的產(chǎn)物，高校成為最合適的載體和運行者。(一)國家政策層面。經(jīng)歷了高考擴招、高考錄取率逐年攀升的歷史變革，黨的十八大會議依舊提出了積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的意見，可見繼續(xù)教育在今后社會長期發(fā)展過程中仍然占有重要的位置。成人繼續(xù)教育學(xué)歷主要有四種形式，分別是高等教育自學(xué)考試、網(wǎng)絡(luò)教育(遠(yuǎn)程教育)、成人高考、開放大學(xué)(原廣播電視大學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程開放教育)。在提高全民素質(zhì)的目標(biāo)下，近幾年教育部開始逐步規(guī)范繼續(xù)教育中的學(xué)歷教育，網(wǎng)絡(luò)教育因為長期管理秩序混亂，文憑口碑較差引起了教育部的重視，國家在政策上開始對網(wǎng)絡(luò)教育進行收緊;自學(xué)考試雖然不設(shè)入學(xué)門檻，但因畢業(yè)證書通過率過低，社會人員對自考的熱度大幅降低，報考人數(shù)急劇減少;而開放大學(xué)主要是依托地方廣播電視大學(xué)開展，規(guī)模有限。上述種種原因，成人高等教育便成為學(xué)歷繼續(xù)教育中最重要最普及的國民學(xué)歷教育形式，是高校普通教育的重要補充。(二)高校層面。在黨的報告中，明確了高校應(yīng)該承擔(dān)起對全民教育模式的探索和延伸的責(zé)任［1］。高校除了專注普通高等學(xué)歷教育，還要擔(dān)負(fù)起拓展繼續(xù)教育這一領(lǐng)域的使命。目前，大多數(shù)高校的繼續(xù)教育學(xué)院承擔(dān)的主要業(yè)務(wù)分為學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育。成人高等教育便是學(xué)歷教育的重要組成部分。根據(jù)教育部的文件，成人高等教育中的函授形式允許高校在學(xué)校周邊地區(qū)或者異地設(shè)立函授站點開展教學(xué)，因此函授是擴大招生、實現(xiàn)教學(xué)規(guī)模化的主要組織形式，涉及的學(xué)生人數(shù)也最為龐大。由于成人高等教育收費標(biāo)準(zhǔn)需經(jīng)國家及各級地方物價部門核準(zhǔn)和備案，學(xué)費價格普遍較低，因此高校必須借助函授站將招生辦學(xué)數(shù)量達(dá)到一定的規(guī)模才能獲得辦學(xué)經(jīng)濟效益。(三)教育管理部門層面。成人高等教育一般作為普通高等教育的學(xué)歷補充，其管理結(jié)構(gòu)和普通高等教育處于并行狀態(tài)。以浙江省為例，成人學(xué)歷原屬于省教育廳下設(shè)的高教處管理，高教處主要承擔(dān)本科院校教育教學(xué)宏觀管理和指導(dǎo)工作、指導(dǎo)高校研究生培養(yǎng)、本科教學(xué)和質(zhì)量評估工作，指導(dǎo)高水平大學(xué)建設(shè)、本科院校學(xué)科建設(shè)等。2019年，浙江省教育廳公開發(fā)文，成人高等教育被劃入省職業(yè)教育與成人教育處管理，該處室承擔(dān)職業(yè)教育與成人教育的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理工作，牽頭擬訂職業(yè)教育與成人教育發(fā)展政策和基本教學(xué)文件，指導(dǎo)成人教育的教育教學(xué)改革、學(xué)習(xí)型社會建設(shè)、終身教育等工作。浙江省教育廳對成人高等教育管理歸口的變更提供了一個信號:成人學(xué)歷教育的補償性作用已經(jīng)弱化，管理部門有意識地將成人教育和職業(yè)教育、繼續(xù)教育更緊密地聯(lián)系在一起。

二、教育部門、高校和函授站的聯(lián)動關(guān)系

教育部是國家管理教育事業(yè)的部門，其中一項主要職能就是統(tǒng)籌管理普通高等教育、研究生教育以及高等職業(yè)教育、成人高等教育、成人高等教育自學(xué)考試和繼續(xù)教育等工作。教育部在成人高等教育發(fā)展初期依托高校進行培養(yǎng)，并給予政策傾斜，經(jīng)過多年的積累和扶持，成人高等教育規(guī)模迅速發(fā)展，獲得普遍的社會認(rèn)可度。高校一般歸屬不同地級的教育部門管理，高校根據(jù)教育部門的相關(guān)規(guī)定申請辦學(xué)并獲取招生資質(zhì)。多數(shù)高校將成人高等教育視作一個經(jīng)濟創(chuàng)收的項目，在追求經(jīng)濟效益的驅(qū)動下必須擴大招生規(guī)模，但一般高校自身的軟硬件資源有限，無法承擔(dān)大規(guī)模成教生的教學(xué)，因此在各地設(shè)立和擴張函授站成為高校擴大生源的根本途徑。從函授站的視角看，函授站一般是地方性的具有一定培訓(xùn)資質(zhì)的民辦企業(yè)單位或者民辦非企業(yè)單位，具備基本的教學(xué)場地和管理人員。與高校合作學(xué)歷教育，可以借助高校的學(xué)歷授權(quán)和品牌的效應(yīng)，對于函授站在社會上的認(rèn)可度起到了推動的作用，在招生上也更具競爭力。由此可見，高校和函授站在成人高等教育的合作上是一種互補共生的關(guān)系。高校需要下設(shè)函授站將生源覆蓋到各個地區(qū)，形成生源規(guī)模。函授站借助高校的品牌宣傳進行招生以獲得利潤。在經(jīng)濟效益的追逐上，二者具有一致的目標(biāo);在管理上，以高校為主導(dǎo)型管理，二者分工明確，高校只需負(fù)責(zé)錄取、學(xué)籍、培養(yǎng)計劃制訂等統(tǒng)籌工作，函授站根據(jù)高校的要求承擔(dān)招生和具體的教學(xué)過程，這樣二者形成了互補的合作關(guān)系。在成人高等教育的發(fā)展過程中，僅僅依靠高校和函授站的合作關(guān)系必然會顯現(xiàn)弊端，比如二者過度追求經(jīng)濟效益、管理缺乏監(jiān)督等，這些負(fù)面影響長期存在便會影響到高校和函授站在社會上的口碑和信任度，進而降低成人高等教育的含金量。如果失去了社會的認(rèn)可和市場的需求，不僅高校品牌效應(yīng)受到影響，成人高等教育也有可能出現(xiàn)生存危機。當(dāng)教育公信力下降到一定程度時，教育部勢必要對該種學(xué)歷的需求進行重新規(guī)劃和建立新的學(xué)歷制度，成人學(xué)歷甚至有可能為新的學(xué)歷體制所替代。在成人高等教育的管理體制中，教育部門、高校、函授站分屬不同性質(zhì)的主體，分別履行各自的職能，但又相互關(guān)聯(lián)、相互作用，在成人教育管理上形成了一種循環(huán)的封閉式的管理機制鏈，教育部門、高校和函授站是從上到下的級差管理，但函授站最終產(chǎn)生的社會效應(yīng)又會影響到高校的品牌效應(yīng)和社會口碑，甚至影響到教育部門的公信力，由此可能引起教育部門的政策變化。三者形成了循環(huán)作用又相互制約的關(guān)系(見圖1)。

三、函授站管理機制的運行

唯物主義辯證法認(rèn)為，在發(fā)展過程中任何事物都是變化的，教育部門、高校和函授站形成了一種循環(huán)式的管理機制鏈，在實際運行中管理鏈?zhǔn)欠衲艹掷m(xù)保持一種良性循環(huán)值得我們?nèi)リP(guān)注。由于社會對學(xué)歷的需求水漲船高，成人高等教育發(fā)展規(guī)模一直在持續(xù)增長，2019年全國成人本專科招生達(dá)到302.21萬人，比上一年增加28．90萬人，增長10.57%［2］。要完成這一規(guī)模的培養(yǎng)，高校設(shè)立函授站開展教學(xué)不可避免。據(jù)了解，我國普通高校舉辦函授教育的有近700所。一所高校少則有10個左右的函授站，多則達(dá)40個以上［3］。高校函授站數(shù)量也在持續(xù)增長，同一地區(qū)有多個函授站，容易出現(xiàn)搶奪生源等不良現(xiàn)象，加上不同高校對函授站的管理制度不一，導(dǎo)致函授站管理機制的松懈。這種“學(xué)歷型”辦學(xué)理念導(dǎo)致成人高等教育為經(jīng)濟效益而辦學(xué)，學(xué)生為學(xué)歷文憑而學(xué)習(xí)，不僅降低了成人高42等教育文憑的含金量，還損害了成人高等教育的聲譽，最終也嚴(yán)重影響了高校的辦學(xué)效益［4］。如任其發(fā)展，管理機制中的一個部分出現(xiàn)問題勢必會打破平衡，影響到整個管理鏈的運行。如今，社會群眾對成人高等教育的社會高需求與承擔(dān)教學(xué)的函授站服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重下滑之間形成了不可調(diào)和的矛盾，函授站管理機制調(diào)整已經(jīng)成為一個亟待解決的問題(見圖2)。圖22013—2019年成人本專科人數(shù)一覽數(shù)據(jù)來源于2013—2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報2018年，教育部副部長孫堯提出繼續(xù)教育要有四要，其中前兩項就是教育要有方向、要規(guī)范［5］。教育部開始對高校提出成人高等教育的規(guī)范化和教學(xué)安全的要求，隨之而來的是大方向下細(xì)化的教學(xué)政策的調(diào)整，比如“雙一流”和省重點高校逐步退出成人高等教育的專科培養(yǎng)，轉(zhuǎn)型至成人高等教育本科或是服務(wù)于政府或地方的非學(xué)歷教育中去。以浙江省為例，2019年，浙江省教育廳職成教處對成人高等教育采取了積極治理，有步驟地推行規(guī)范政策，主要措施有兩項:一是要求開設(shè)成人高等教育的高校對下設(shè)的函授站進行規(guī)范梳理，提出了函授站的備案制，對所有省內(nèi)函授站的準(zhǔn)入條件作出規(guī)范，使得高校不得不對下設(shè)函授站進行重新評估，淘汰某些存在資質(zhì)不夠或是管理不善的函授站。二是在全省范圍內(nèi)開展高校成人高等教育管理情況自查摸底工作和調(diào)研檢查工作，其中主要的自查模塊就是針對函授站合作辦學(xué)、招生、規(guī)范管理的全面排查、落實及整改，形成《浙江省教育廳辦公室關(guān)于全省高校成人學(xué)歷繼續(xù)教育管理調(diào)研情況的通報》(浙教辦函〔2019〕333號)。一系列政策的調(diào)整引起了高校對成人高等教育招生和辦學(xué)秩序管理的高度重視。這是新時代的新形勢。“維護教育系統(tǒng)和諧穩(wěn)定”也是教育部工作要點的命題［6］。2019年年底，浙江省教育廳和職成教處召開了浙江省成人教育與職業(yè)教育協(xié)會高校繼續(xù)教育分會換屆會暨2019年繼續(xù)教育發(fā)展學(xué)術(shù)論壇。教育廳領(lǐng)導(dǎo)在布置工作時明確提出了成人高等教育工作的要求和方向就是規(guī)范管理，特別是函授站規(guī)模和教學(xué)過程管理必須逐步規(guī)范化，確保高等教育事業(yè)和諧、健康發(fā)展。2020年，教育部門根據(jù)高校的調(diào)研情況，繼續(xù)對成人高等教育提出有針對性的規(guī)范要求，函授站的準(zhǔn)入制度更加嚴(yán)格。作為成人教育第一責(zé)任人，高校加大對函授站管理的管控力度已經(jīng)刻不容緩，全面落實函授站的準(zhǔn)入制度、軟硬件設(shè)施、人員管理、招生宣傳、日常運行等一系列的管理制度，自上而下地推行成教管理制度的規(guī)范化建立。由于管理機制鏈的聯(lián)動效應(yīng)，教育部門政策的落實有效地推動了函授站教學(xué)過程的規(guī)范化運行，這說明三者的聯(lián)動機制中有一方發(fā)出積極的信號，會帶動另外兩方作出相應(yīng)的改變。

四、函授站管理機制的提升

函授站作為承擔(dān)成人高等教育教學(xué)的具體責(zé)任機構(gòu)，處于教學(xué)一線，在成人教育管理層級中處于末端，貼近市場的需求也容易引起矛盾激化。因此，只有在源頭上解決當(dāng)下函授站存在的主要矛盾，優(yōu)化和提升函授站各方面的管理制度，才能確保教育部門、高校和函授站聯(lián)動管理機制的良性循環(huán)。(一)函授站設(shè)立規(guī)范化。高校和函授站在追求經(jīng)濟效益上的共同目標(biāo)是增設(shè)函授站，擴大招生規(guī)模，導(dǎo)致不少地區(qū)出現(xiàn)同一城市設(shè)有多個函授站，函授站之間惡性競爭，爭搶生源，甚至出現(xiàn)個別中介倒賣生源，造成惡劣的社會影響。另外，同一地區(qū)生源分散后對后續(xù)的教學(xué)管理也會帶來一系列的問題，比如，函授站內(nèi)出現(xiàn)個別專業(yè)人數(shù)較少無法成班，該部分學(xué)生后續(xù)的正常教學(xué)過程必然受到影響。還有一些函授站因管理不善，學(xué)生數(shù)量極少專業(yè)分散，也仍舊在無序運行，無人取締。2019年，教育部明確對所有高校對成人高等教育函授站進行梳理，要求所有函授站進行備案制，只有備案的函授站才具有招生資格，對違規(guī)的高校進行處理，甚至減少其招生計劃作為調(diào)節(jié)杠桿來強化高校的自我約束意識［3］。高校在政策驅(qū)使下嚴(yán)格函授站的規(guī)范申報，在此過程中對函授站進行檢查和審核，建立明確的建站制度。比如，在地區(qū)分布、教學(xué)規(guī)模上嚴(yán)格把關(guān)，遵照一定的軟硬件要求，一個地區(qū)設(shè)一個函授站，有效地整合了地方資源。經(jīng)過遴選的函授站在招生上更容易獲得一定規(guī)模的生源，只有生源規(guī)模化，才能為實施教學(xué)規(guī)范化提供基礎(chǔ)條件。(二)教學(xué)過程性管理規(guī)范化。一些函授站把主要精力放在擴大招生規(guī)模，忽視學(xué)生進入成人高等教育之后的學(xué)習(xí)和管理。部分函授站學(xué)生人數(shù)多達(dá)幾千甚至上萬，但是管理人員數(shù)量嚴(yán)重不足。日常管理過程中無視教學(xué)過程，更沒有相應(yīng)的教學(xué)管理制度，導(dǎo)致學(xué)生繳費之后就等著時間拿畢業(yè)證書。有的函授站點雖然組織上課，但學(xué)習(xí)過程紀(jì)律松散，缺乏質(zhì)量管控，課程點名甚至課程考核等環(huán)節(jié)流于形式。多數(shù)函授站對于偶爾的高校來訪和檢查也是以應(yīng)付為主，甚至臨時編造教學(xué)材料。以上種種現(xiàn)象長此以往，造成了不良社會影響，導(dǎo)致社會上對成人高等教育評價較低。社會的輿論和教育部門的導(dǎo)向讓某些高校率先在管理體制上進行了自我突破和發(fā)展。以浙江省為例，浙江大學(xué)、寧波大學(xué)和杭州師范大學(xué)等率先改變管理機制，對成人高等教育項目實行管辦分離，解決了以前成人教育管理管辦合一的弊端，將管理機制和運行機制分為兩大塊。高校專門成立一個管理部門，負(fù)責(zé)對成人高等教育管理進行監(jiān)督。管理和辦理雙方各盡其能、職責(zé)明晰，這對函授站點工作起到了更有效的監(jiān)督作用。比如，明確各個函授站的招生專業(yè)，各專業(yè)招生人數(shù)需達(dá)到25人以上才能建立函授班級，為教學(xué)質(zhì)量管控建立了基礎(chǔ)條件。這些細(xì)則的出臺對函授站管理具有指導(dǎo)意義，確保了教學(xué)的規(guī)范和安全。(三)教學(xué)質(zhì)量和評估規(guī)范化。大部分函授站都不重視成人教育的培養(yǎng)目標(biāo)。多數(shù)函授站的硬件條件僅按照浙江省教育廳要求的最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，面積300平方米的場地用于教學(xué)運行是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不少函授站連個像樣的多媒體教室都沒有，有一些活動也是租借其他場地為主。目前，大多函授站引進了信息化教學(xué)手段，主要是提供線上的網(wǎng)絡(luò)教學(xué)，課程資源實行網(wǎng)絡(luò)共享。在運行過程中，這些網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺仍舊缺乏有效的教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控手段，對于學(xué)生的課程管理只停留在系統(tǒng)后臺的監(jiān)控視頻教學(xué)進度，沒有配套的其他教學(xué)互動環(huán)節(jié)，比如作業(yè)、教學(xué)討論等，因此僅靠線上課程無法真正監(jiān)督和控制整個教學(xué)過程。事實上，函授站啟用網(wǎng)絡(luò)課程主要是應(yīng)對專業(yè)師資匱乏和硬件設(shè)備有限的問題，也是考慮長期的教學(xué)成本的壓縮和簡化。除了日常教學(xué)的偷工減料，有的函授站還對課程考核敷衍應(yīng)付，甚至用線上考試來代替課程考核，整體教學(xué)質(zhì)量無法保障。教學(xué)質(zhì)量是成人高等教育的生命線。教育行政部門嚴(yán)格要求下設(shè)的各地區(qū)函授站具備一定的軟硬件設(shè)施，來保障教學(xué)場地;高校也紛紛對下設(shè)函授站實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理要求，包括規(guī)范招生、教學(xué)組織、課程考核以及畢業(yè)等環(huán)節(jié)，主要突出教學(xué)過程的真實性和有效性。有條件的高校可以建立信息化教學(xué)管理系統(tǒng)，包括函授站教學(xué)計劃、教學(xué)師資、教學(xué)課程、考試、學(xué)籍管理等方面，有利于高校實現(xiàn)對函授站教學(xué)過程的實時管理［7］。同時建立針對函授站的教學(xué)檢查和評估機制，讓函授站在日常管理中有據(jù)可依，并有效運用評價結(jié)果來管控和調(diào)節(jié)函授站的招生專業(yè)或站點備案等條件，以達(dá)到規(guī)范函授站教學(xué)過程管理的目標(biāo)，促使高校和函授站建立起利益、責(zé)任和命運的教學(xué)共同體。(四)函授站人員培訓(xùn)規(guī)范化。函授站的工作人員一般從社會招聘，就業(yè)前沒有進行專業(yè)崗前培訓(xùn)，有的工作人員還利用一些不規(guī)范甚至模糊的宣傳信息來吸引學(xué)生，這樣就導(dǎo)致后續(xù)教學(xué)運行的安全隱患。一方面，管理人員上崗之后沒有明確的管理制度約束，管理上就會出現(xiàn)憑個人經(jīng)驗行事，一味追求經(jīng)濟效益，由此產(chǎn)生在成人高等教育的管理上既沒有遵循規(guī)范的教學(xué)教務(wù)流程，也沒有按照學(xué)校的正常教學(xué)培養(yǎng)目標(biāo)進行培養(yǎng);另一方面，函授站因受各種條件所限，聘請的師資一般也是游離正規(guī)教師隊伍之外的兼職教師，在專業(yè)研究和授課技巧上無法獲得相應(yīng)的培訓(xùn)，專業(yè)水平不高，加之授課時間又短，導(dǎo)致函授站教學(xué)質(zhì)量難以提高。在循環(huán)式管理機制中，高校對函授站起到了直接的指導(dǎo)作用，在日常工作中，高校的工作人員需要和函授站的管理人員建立常態(tài)化的工作溝通模式，對其工作進行指導(dǎo)和有效監(jiān)督。每個年度高校對于函授站的管理人員要進行定期專業(yè)化的培訓(xùn)，組織函授站的工作人員進行現(xiàn)場培訓(xùn)或會議交流，并建立函授站工作人員的獎勵機制以發(fā)揮其工作的積極性。針對任課教師建立明確的準(zhǔn)入條件，定期檢查，并建立標(biāo)準(zhǔn)化的日常教學(xué)檔案。總之，高校對函授站的管理人員需建立指導(dǎo)的長效機制，使規(guī)范化不再是應(yīng)付檢查的短期行為，而是形成常態(tài)化。

五、結(jié)語

成人高等教育經(jīng)過近四十年的發(fā)展已經(jīng)進入了一個新時代。黨的報告提出要辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，大力提高國民素質(zhì)。2019年高考全國高職院校擴招一百萬，政策惠及農(nóng)民工、下崗職工、歷屆社會生和退伍軍人等，成人教育的專升本正是接軌了高職院校擴招之后的繼續(xù)教育，因此成人高等教育在今后還將繼續(xù)保持一個持續(xù)和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。各教學(xué)函授站作為高校成人高等教育中的一個重要教學(xué)組織和教育第一線，應(yīng)接受教育部門、高校和社會對其教學(xué)質(zhì)量進行的多元化評價和全方面監(jiān)督，注重提升教學(xué)水平，確保人才培養(yǎng)質(zhì)量［8］。在成人高等教育持續(xù)發(fā)展的道路上，教育部門、高校和函授站應(yīng)協(xié)同治理，明確方向，順應(yīng)市場，注重內(nèi)涵，確保管理機制鏈良性循環(huán)。只有形成教學(xué)生態(tài)，才能促進成人高等教育體系可持續(xù)發(fā)展。

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作者:呂萌明 單位:溫州商學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院