項目法人招標制促進政府公共項目管理創新分析論文

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編者按：本文主要從項目法人招標制加大國有建設工程“透明度”、實現政府公共項目管理體制和機制創新、成功經驗值得記取三個方面進行論述。其中，內容包括：我國社會公益事業和基礎設施建設主要依賴政府投入；法人招標開創水利基礎建設新模式；為啟動民間投資，許多省出臺了不少政策措施；推動投資主體多元化；增加政府投資的透明度；對于經營性項目采取BOT模式，完全由社會資本來投資建設運營；對于有一定收益的準經營性項目采取PPP模式，實行公私合作；有條件的項目按照BT模式進行項目法人招標；非經營性項目，可以采取代建制方式進行建設等。具體材料請詳見如下。

關鍵詞：項目管理創新法人財力設施

一、項目法人招標制加大國有建設工程“透明度”

長期以來，我國社會公益事業和基礎設施建設主要依賴政府投入，利用社會資金的規模小，市場化程度低，而受政府財力限制，這類項目建設進度往往難以滿足經濟社會發展的需要。為解決資金供需矛盾，廣泛吸引社會資本，加快社會公益事業和基礎設施項目建設，一些省市實行的項目法人招標，成為探索建立市場化的項目建設、運營、管理良性機制，促進投融資體制改革的重要制度。湖南省洮水水庫項目法人招標工作的圓滿完成開創了國內水利基礎設施項目實行法人招標的先河。

法人招標：開創水利基礎建設新模式

為解決洮水水庫建設資金難題，促成項目早日動工，他們采取項目法人招標方式選擇水庫的投資、建房、運營主體，并委托曾擔負北京奧運主場館項目法人招標的國信招標公司負責招標具體組織工作。由于目前我國沒有有關項目法人投融資方式完整的法律、法規體系，國信招標公司借鑒北京奧運場館項目法人招標等方面的經驗，會同法律、財務專家查閱大量資料，編制了完整、可行的特許權協議和附件。其中明確了政府承諾，界定了政府與項目公司之間的責、權、利，減少政府行政干預和行政審批，保證項目公司享有充分的經營自主權。公務員之家

近年來，為啟動民間投資，許多省出臺了不少政策措施。然而在社會公益事業和基礎設施建設領域，由于項目在決策階段、尤其是在確定項目的投資主體或組建項目法人時，存在比較嚴重的行政性壟斷，使得各類非政府投資主體很難公平地獲得投資機會，阻礙了民間投資的擴大。洮水水庫項目法人招標試點成功，打破了以往由政府投資、政府組建臨時法人建設、政府主管部門經營的政府包攬式舊體制，尋求了一條通過市場化手段吸納民間投資、解決社會公益性和基礎設施項目建設資金短缺問題的新途徑。

二、實現政府公共項目管理體制和機制創新

傳統模式下，我國社會公益性和基礎設施項目建成后的運營一般都難以維系，經營管理依賴政府財力支持，往往成為財政的包袱。實行項目法人招標后，政府通常以財政性資金補貼、貸款、貼息或擔保等方式向這類項目提供支持，項目的投資、建設、運營和管理主要由中標企業負責，經營風險相應由項目法人承擔。政府因此由項目的直接投資者和建設管理者轉變為投資、建設、管理、運營等“游戲規則”的制定者和“裁判員”。

1、推動投資主體多元化。項目法人招標打破了社會公益性和基礎設施項目建設由政府部門或政府行政性公司采取行政壟斷方式直接投資、建設和經營和固有格局，為不同行業、不同地區、不同所有制的非政府投資主體平等地參與政府急需發展領域的項目投資創造條件，促進投資主體多元化和資金來源多樣化。此外，通過打破壟斷，引入新的競爭者，將極大改變行政性壟斷和國有資本壟斷造成的效率低下和資源浪費，有效提高基礎設施運營效率，為社會提供更好的公共服務。

2、增加政府投資的透明度。長期以來，社會公益性和基礎設施投資領域存在嚴重的信息不對稱，即：民間投資者即使愿意投資這類領域，但是找不到合適的項目，也無從了解政府建設意圖。推行項目法人招標，通過向社會招標公告，使各類投資主體能夠便捷、全面地獲得投資信息，公平、公正地參與投資并分享投資效益。通過引入招標競爭機制，擇優確定的項目法人，其可信度、可靠度相對于招商引資來的客商更高，更有助于政府意圖的實現。

三、成功經驗值得記取

同時，洮水水庫項目法人招標的成功運作，為水利建設領域項目法人招標提供了實際案例和成功經驗。

首先，對于經營性項目，如自來水廠、污水和垃圾處理廠(場)、管道燃氣供應、收費公路、高校后勤服務設施等項目，可以采取BOT模式，完全由社會資本來投資建設運營。政府通過項目法人招標，與中標的投資商簽訂特許權協議，由投資商組建項目公司負責籌資和建設。項目公司在特許期內擁有、運營和維護該項目設施，特許期滿后，將項目設施無償移交給政府。

第二，對于有一定收益的準經營性項目，如水利基礎設施、城市軌道交通、自來水管網、污水管網、公益性文化體育場館等項目，由于投資回報率低、或者較長時期難以取得回報的，可以采取PPP模式，實行公私合作。政府與中標的投資商簽訂特許權協議，由投資商負責籌資、建設及經營，政府負責注入部分建設資金，特許期滿后，項目移交給政府。

第三，對于高速公路、城市道路、橋梁等有條件的項目，可以考慮按照BT模式進行項目法人招標，吸引社會資金進行建設，完工后交給政府，政府通過回購方式或建立補償機制以回報投資者。

第四，對于政府行政辦公設施、公益性場館、公共綠地等非經營性項目，可以采取代建制方式進行建設。即政府以財政投資為主，通過招標選擇項目建設期的法人，負責對項目建設的全過程實施管理，項目建成后，交付項目使用或管理單位。