政府采購模式探討論文

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一、政府采購與戰略管理政府采購制度最早形成于18世紀中葉,以美國1761年頒布的《聯邦采購法》為標志,距今已經有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據財政部的說法,“其制度建設和試點推進的工作,應該論文是從1995年上海市對財政專項安排的設備購置,采用政府采購員的辦法時開始的。”[1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經濟狀況和社會狀況產生深遠的影響。加之在經濟全球化的背景下,為了增強國際競爭力,我國已向亞太經合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿組織以后,作為一國在市場經濟中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經濟產生影響,而且會影響到一個地區乃至全球的經濟走向。因此非常有必要從一個動態的、全局的、長遠的、持續的角度來看待我國的政府采購,而戰略管理恰恰符合了這樣的要求。戰略管理這一概念最初來源于私營企業部門,美國學者安索夫(AlfredChandler)1962年發表專著《戰略與結構》,成為現代企業戰略管理理論的研究起點[3]12。此后,許多學者積極參與戰略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內著名學者周敬偉教授認為:“戰略管理是組織確定其使命,根據組織外部環境和內部條件設定組織的戰略目標,為保證目標的正確落實和實現進行謀劃,并依靠組織內部能力將這種謀劃和決策付諸實施,在實施過程中進行控制的一個動態管理過程。”[4]75公共部門的戰略管理始于20世紀80年代,作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分,強調組織與環境之間的相互作用,允許對環境進行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰略》一書中認為公共部門戰略管理具有如下基本特征:關注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點,強調不是去適應環境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環境因素、交易因素、組織內部運作方式的不同,戰略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠性和全局性的特點,因此就更有必要分析和指導政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續時間長的政府行為。

二、戰略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據我國《政府采購法》第七條的規定:政府采購實行集中采購和分散采購相結合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規模效應,減少采購的中間環節,提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優點是靈活,使用單位可以根據自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結合模式,是指一部分采購由一個部門統一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式。現在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復建設造成的浪費;而一般的小規模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優勢于一身,但其本質還是集中采購。(二)戰略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,公共部門必須以戰略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結構和與社會的關系,確定組織面臨的環境和組織發展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環境進行物質交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關于政府采購的戰略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應環境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環境中擁有主動權,同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權威的影響。戰略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰略定位,使其能夠最大程度地發揮公共財政的效益,更好地服務社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰略的思維來考察政府采購的內外部環境,用系統的方法審視環境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰略思維的要求,因其沒有統一的規劃,采購單位分散,不能從戰略上進行統一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經濟水平參差不齊、地區差異巨大的現實國情。因此采用集中采購與分散采購相結合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結合的這種模式,采購門檻的設定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規模后,必須由政府進行統一招標采購的最低限額。在國際上,采用結合采購模式的國家根據各自的具體情況設定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現行的政府采購法沒有對采購門檻作統一的要求。但是從戰略管理的角度來看,對采購門檻的設定十分重要,因為它關系到國家通過政府采購對宏觀經濟運行的調控程度。采購門檻的恰當設定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經濟進行戰略調控,增強國家在經濟領域抵御國內外不確定因素的能力,實現國民經濟又好又快地發展。另外,也應該從各個行業長期的發展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經濟中新興的、具有遠大發展潛力的行業和對國民經濟的發展起著至關重要的行業,在設置采購門檻時應該區別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業化、技術精湛的采購人員進行操作會更加經濟有效;低價值、低風險的常規采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價值、高風險商品的質量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設定,在本質上是對政府采購權力的劃分。不同采購門檻的設定,在一定程度上體現著各級采購部門之間的權力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當的采購門檻的設定,對于預防政府采購過程中的腐敗和實現各級采購部門權力的劃分,從而調動各個采購部門的積極性,實現公共財政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購與分散采購相結合模式的優點一般情況下,集中和分散相結合的采購模式,通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統一的采購政策,培養更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰略管理的思維分析這兩種相結合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現如下:1.相結合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現行的財政制度中,對建設性支出和對資金消費使用的監督管理尚無明確規定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學設定,對財政中建設性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監督,增加了政府采購的透明度,保證質量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當的政府采購制度是國家加強宏觀調控的政策工具,能夠調節社會供求總量,實現社會總供給的平衡,并且能夠調整產業結構和產品結構,促進經濟的協調、均衡發展,保護民族工業,支持國有經濟的發展。政府采購制度實質上是一種行之有效的國家調控經濟的政策工具,不僅作用于微觀的經濟領域,調節部分商品和勞務的供給和需求,而且作用于整個社會的經濟生活領域,進而實現政府的宏觀調控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業造成很大沖擊的現實問題,以集中為主的結合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經濟的發展。3.建立相結合的采購模式,有利于我國經濟走向世界,進一步適應國際市場的需求,實現與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經加入了世界貿易組織,加快健全政府采購制度是我國經濟融入世界貿易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協調統一,在以買方為主的對外經濟中擁有較大的自主權,同時還能夠激發國內企業和國外企業之間的競爭,從而促進國內企業的發展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經濟之中。

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[6]王淑玲,鄭鋼.慎選政府采購模式[J].當代經濟,2008(2):54-55.

摘要:在全球化、信息化和知識經濟的大背景下,應從公共部門戰略管理的視角來對我國政府采購的模式進行探討。我國應采取集中采購與分散采購相結合模式的政府采購模式,將政府采購公共財政的短期效益和長期效益結合起來。

關鍵詞:戰略管理;政府采購;采購模式;采購門檻