穩健財政政策調整必要性論文

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,摘要：穩健財政政策實際是一種中性財政政策。目前，我國財政政策由積極向穩健轉變，無論是從宏觀經濟形勢發展，還是從財政政策短期效應來看，都是適時的。在穩健財政政策實施中，要注意轉變政府職能，規范政策主體行為；注意以科學發展觀為指導，貫徹“區別對待、有保有壓”的原則；注意推動財政向公共財政轉變。

關鍵詞：穩健財政政策，中性財政政策，短期效應，政策調整

2004年12月3日至5日召開的中共中央經濟工作會議，決定我國于2005年開始施行穩健的財政政策。這一政策的提出，一時間引起了國內各界的廣泛關注。自1998年以來，我國實行的是積極的財政政策。現在，積極的財政政策將被穩健的財政政策所取代，與穩健的貨幣政策一道向中性轉變。本文通過闡釋穩健財政政策的含義，分析目前我國調整財政政策的必要性，進而提出實施穩健財政政策的若干對策。

一、穩健財政政策的含義

社會主義市場經濟體制是使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用?！斑@里包含兩方面基點：一是充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用；另一個是國家必須對市場經濟進行宏觀調控。”國家宏觀調控主要運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段。經濟手段包括國家計劃和財政政策、貨幣政策等，構成彼此相互配合的宏觀調控體系。財政政策是指政府直接使用調節稅收或增減政府支出的方法以達到特定經濟目標的政策及措施。在現實的宏觀調控過程中，政府根據宏觀經濟形勢的發展，按照“相機抉擇”的原理，要適時對宏觀經濟政策做出相應的調整。我國政府此次提出用穩健財政政策取代實施多年的積極財政政策，正是在新的經濟形勢下，審時度勢，對宏觀經濟政策做出的重大調整。

1.財政政策類型和穩健財政政策的含義。財政學理論根據財政政策在調節國民經濟總量方面的不同功能，將其分為擴張性、緊縮性和中性三類。其中，擴張性財政政策是指通過財政分配活動來增加和刺激社會總需求，以拉動經濟增長。而緊縮性的財政政策功能則與其正相反。所謂的中性財政政策是指財政的分配活動對社會總需求的影響保持中性，對經濟既不產生擴張效應也不產生緊縮效應。

西方宏觀經濟學的凱恩斯主義和貨幣主義兩大主流學派，在宏觀經濟政策上有不同的主張，凱恩斯主義秉承需求管理思想，主張政府應對經濟進行積極干預，而相對來說小有作為的中性政策則不受欣賞。而貨幣主義認為，對于穩定總需求來說，貨幣政策方法優于凱恩斯主義的財政方法，主張實行非干預性的控制貨幣供應量增長率的簡單規則，以便讓市場機制自由發揮資源配置的作用。這樣兩種政策傾向使得中性財政政策很難納入西方經濟學家的視野。而中性財政政策的說法，實際上是我國學者首先提出來的。他們一方面認為現實條件要求前期實行的積極財政政策相對淡出，另一方面又不希望政策調整過猛造成經濟起伏，他們所說的“中性”是在政策轉型的操作上保持一種“中性”的姿態。

因此，對于當前討論的穩健財政政策即中性財政政策的含義，我們可以作雙重理解：一層意思是以財政理論中的中性財政政策作為政策調整目標，另一層意思是在當前經濟環境下政策調整應該堅持中性的操作方式。

2.穩健財政政策的主要內容?，F階段穩健財政政策的實施可以概括為“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”。隨著財政政策由“積極”向“穩健”的轉變，財政對經濟社會協調發展將發揮重要的職能作用。主要表現在：根據經濟形勢的發展變化和宏觀調控的客觀需要，及時主動調整財政政策；財政政策由總量調控為主轉向結構調控為主，注重解決經濟社會不協調、城鄉不協調、區域不協調等深層次結構問題，促進全面協調可持續發展；財政政策由主要拉動經濟增長轉向促進經濟增長方式轉變，提高經濟質量和效益；財政政策通過大力支持體制改革，健全和完善市場機制，減少體制復歸傾向，提高資源配置效率；財政政策堅持增量平衡，控制赤字規模，注重解決歷史遺留問題，主動防范公共風險。這表明，“穩健”絕非無所作為，而是將在社會經濟生活中發揮重要調節作用。

二、中國向穩健財政政策調整的必要性

中國政府提出財政政策由“積極”向“穩健”調整有其必要性。一方面實行多年的積極財政政策的積極效應日趨減弱，另一方面新的經濟增長周期、經濟運行中存在的結構性問題又要求政府對宏觀經濟進行有力調控。在這樣的雙重壓力下，對財政政策做出必要調整乃是順時應勢之舉。

1.當前中國的宏觀經濟形勢要求財政政策進行調整。2003與2004連續兩年，我國經濟增長率分別為9.1%和9.5%，居民消費價格指數分別同比上漲1.2%和3.9%，工業晶出廠價格指數分別同比上漲2.3%和6.1%，原材料、燃料、動力購進價格指數分別上漲4.8%和11.4%，這些數據表明我國經濟已經擺脫了通貨緊縮的陰影，結束了自1997年亞洲金融危機至2002年間，經濟增長率連續保持在“七上八下”的高位低谷的局面，我國經濟進入了新一輪經濟增長周期。但是伴隨而來出現了部分行業和地區投資增長過快等問題，國民經濟出現局部過熱，煤電油運供求緊張的矛盾凸現。2004年上半年，全國有24個省級電網先后出現不同程度的拉閘限電，夏季全國電力供需缺口在3000萬千瓦以上；煤礦已基本開足馬力生產，但仍供不應求；石油、石化兩大集團煉油裝置接近滿負荷運轉；鐵路日均裝車突破10萬車，但請車滿足率仍不足35%，煤電油運都處于滿負荷運行狀態?！?，同時，農業特別是糧食生產連續多年減產，糧食供應靠挖庫存維持平衡，盡管2004年糧食豐收，但糧價仍然上漲了26.4%，糧價上揚帶動了居民消費品價格的明顯上升，通貨膨脹壓力逐漸加重。根據經驗數據，我國潛在經濟增長率約為9%左右，適度經濟增長率區間為8%-10%。當經濟增長達到潛在經濟增長率時，就會出現局部過熱；當經濟增長率超過10%時，就會出現總體過熱。我國經濟增長率在2003和2004連續兩年超過9%，這表明我國經濟正處在上升周期的關鍵階段，如果政府的宏觀調控得當、適時適度，就可以延長經濟周期的上升階段，使經濟增長的良好態勢保持下去。如果處置不當，調控遲緩或力度不夠，就可能使經濟增長率過快沖過10%而達到全面過熱；或者調控過早、力度過大，也可能過早扼殺寶貴的增長良機。因此，中央在此時提出穩健的財政政策是適宜的。2.積極財政政策的短期效應要求財政政策進行調整。從1998年開始，我國實行積極財政政策已近七個年頭。作為政府調控經濟的一個重要手段，積極財政政策對拉動內需、加快基礎設施建設、增加就業、促進西部開發和從整體上保持國民經濟快速增長勢頭產生了積極作用。但是我們也應該認識到，如果持續時間過長，積極財政政策的短期效應也會日益明顯。具體如下：

(1)多年實行積極財政政策導致財政赤字與債務規模逐年攀升，加大了財政風險。一是財政赤字率逐年提高。1997年，我國財政赤字占GDP比重為0.7%，1999年已經上漲到2.0%，在2002年達到3.0%。2003年雖略有下降，但仍達到了2.7%，而國際公認的赤字率警戒線為3.0%。二是政府顯性債務規模逐年擴大。國債余額1997年為6074.5億元，占GDP比重為8.2%；2002年已經擴大到18704億元，占GDP比重上升為17.9%；2003年這一比重已高達22.8%。三是政府總債務規模處于較高水平。如果考慮到未列入預算而又實際發生的政府債務和或有債務，2002年我國政府總債務比列入預算的政府債務規?？赡芤叱鲆槐兑陨稀Ａ硗猓L期的積極財政政策已經使財政支出的不斷擴張演化成經濟增長的必要條件，而隨著政策效用的遞減，拉動經濟增長要求財政政策的擴張必然不斷放大。(2)積極財政政策繼續下去有導致“擠出效應”的危險。所謂擠出效應，是指由于政府通過向企業、居民和商業銀行借款來進行擴張性財政支出，而引起利率上升，或引起對有限信貸資金的競爭，導致民間部門投資和消費的減少。它將使政府擴張性財政支出的積極效應部分地甚至全部地被抵消。在經濟蕭條時期，經濟自主增長能力低迷，民間部門缺乏投資、消費的動力，此時，擴張性(積極)的財政支出更容易發揮對經濟的積極拉動作用，政府與民間部門對經濟資源，尤其是資金的競爭關系弱化，所以擠出效應也就相對微弱。相反，在經濟由低谷走向復蘇階段，民間部門投資與消費日趨活躍，政府與民間部門對經濟資源的競爭關系得到強化，如果繼續實行擴張性(積極)的財政政策則容易造成擠出現象。近幾年，我國實行的積極財政政策之所以沒有造成明顯的擠出效應，主要得益于我國尚未實現名義利率市場化、銀行信貸資金充裕、民間投資尚處于成長階段等多方面因素。但是，當前形勢有所變化，一方面我國金融體制改革不斷深化，利率市場化必將是大勢所趨，這將為擠出效應的發生提供必要的傳導機制；另一方面，實施積極財政政策以來，我國經濟自主增長能力逐步增強，社會投資主體的信心普遍增強，非國有經濟投資增速明顯加快，此時如若繼續堅持積極的支出政策，勢必造成政府對民間部門所需經濟資源的擠占。從長期來看，經濟發展的動力應該更多地來源于民間部門的投資與消費等市場行為，而不應該過多地依賴政府。因此，在我國經濟處于經濟周期的上升階段，為避免擠出效應對經濟增長的負面影響，積極財政政策有必要適時淡出。

3.政策的連續性要求財政政策由“積極”向“穩健”進行調整。從前面的分析我們看到，宏觀經濟形勢以及積極財政政策的逐漸淡出，穩健的財政政策必然應運而生。我國以國債和財政支出兩大政策工具運用為主的積極財政政策，已實行了七年之久，對拉動經濟增長、刺激有效需求、增加出口、推動產業結構調整、緩解收入分配不公等方面起到了顯著的作用。從2000年起，我國經濟基本上止住了增長下滑的趨勢，并于2002年開始進入新一輪的增長周期。本來積極財政政策已經完成了歷史使命應該隱退，但是因為支出剛性等現實的約束，為保持經濟的平穩性和政策的連續性，政策工具卻不能馬上收縮。過去近七年中，全國各地利用中央發行的長期建設國債以及地方和銀行的配套資金，興建了一大批重點建設工程項目。根據粗略的測算，即便不再開工新的項目，僅完成這些在建工程所需的后續資金投入就將近8000—10000億元。如果積極財政政策匆忙退出，將會使這些在建項目的后續資金來源失掉既定的支撐。所以，積極財政政策只能逐步退出，現階段財政支出只能轉向總量控制下的結構調整。在一定程度上，這樣的財政政策還會產生擴張效應，對經濟的影響無法達到中性。同時，我們也應該明確穩健財政政策絕不是“不作為”，而是根據經濟因素的變化，調整具體作用方向和力度。

三、實施穩健財政政策的若干對策

圍繞現實中存在的問題，尤其是出于長遠的和全局性考慮，在穩健財政政策的具體實施中仍需要采取相關對策：

1.在穩健的財政政策實施中，應注意加快轉變政府職能，規范政策主體行為。政策主體指的是政策的制定者和執行者。政策主體的行為是否規范，對于政策功能的發揮和政策效應的大小都具有重要的影響作用。在我國目前體制下，各級政府的行為與偏好，對于政策的制定與執行，起著決定性作用。政府是各種利益群體中的重要的也可以說是具有支配力量的一極。一方面政府肩負著制定政策、調控經濟的公共職能，另一方面政府又通過手中掌控著的巨大權力與經濟資源，全面參與經濟活動。就拿本輪經濟周期中出現的局部過熱來說，這其中固然有市場因素在起推動作用，但是政府直接參與其中也是個不可忽視的原因。在市場經濟體制不健全、財政分權和以經濟增長作為地方領導政績考核指標的情況下，各級地方政府只關注本地區的經濟增長和財政收入，關注自身的政績，利益驅動的結果是使政府主導的投資過熱不可避免。全國范圍內的城建熱、房地產熱、汽車熱、鋼鐵熱等的背后，都能清晰看到地方政府的影子。出現這種情況的根源在于政府職能尚未根本轉變，片面追求經濟增長的發展觀和政績觀還在起作用，建設性財政向公共性財政轉變還遠未到位，政企不分、市場體系不健全、宏觀調控體系不完善等問題還有待解決。這就必須要求進一步深化改革，轉變政府職能，以樹立科學發展觀，不斷完善社會主義市場經濟體制。因而，規范政策主體行為，是有效實施穩健財政政策的必要條件。

2.在穩健的財政政策實施中，應注意以科學發展觀為指導，按照“五個統籌”的要求，貫徹落實“區別對待，有保有壓”的原則。科學發展觀要求以人為本，經濟社會全面、協調、可持續發展；“五個統籌”又具體要求“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”。這是在相當長一段時期內，我國經濟體制改革必須遵循的基本原則。宏觀經濟政策在具體實施中，應針對現實經濟生活中存在的與之相悖的問題不斷進行調整和改進。我們應該認識到，當前穩健的財政政策面臨著的是國民經濟結構和財政支出結構的“雙失衡”，一方面是總需求過度擴張和經濟增長過快，另一方面是投資需求過度和消費需求乏力以及工業增幅迅速和服務業發展緩慢并存；一方面是財政支出規?？傮w膨脹，另一方面是“三農”支出、社會保障支出、環保支出和能源交通建設等項目的投入不足。在這種條件下，實施穩健財政政策，就必須注意堅持“區別對待、有保有壓”的原則，著力調整財政支出結構和國債資金投向結構，安排好各種財政支出的進退，控制過熱領域；加大對欠缺領域的投入。比如，減少對一般競爭性領域的過度投入，加大對公共事業項目的支出；控制日益膨脹的行政經費支出，加大對教科文衛等薄弱環節的投入，等等。

3.在穩健的財政政策實施中，應注意加大改革力度，推動財政向公共財政轉變。自1998年以來實施的積極財政政策對經濟的積極作用有目共睹，但是我們同樣應該認識到，積極財政政策對經濟的拉動主要源于政府的直接投資拉動，這也就意味著政府在很大程度上替代了本應由企業執行的投資職能。財政是政府集中一部分國民生產總值或國民收入來滿足社會公共需要的收支活動，或者說，是政府從事資源配置和收入分配的收支活動，并通過收支活動調節社會總需求與總供給的平衡，以達到優化配置、公平分配、經濟穩定和發展的目標。這其中的社會公共需要是與私人的個別需要相區分的；它是由政府通過財政來加以滿足的。在不同的經濟發展階段，除保證執行國家職能那部分需要外，社會公共需要的主要內容是在不斷變化的。比如在經濟起飛階段，工業上升為國民經濟的主導部門，因而我們能夠看到廣大發展中國家在這一階段，無不把提供工業發展所必需的社會基礎設施引為己任，并在主要工業部門直接投入大量資金。當經濟發展進入發達階段以后，物質財富增長的主要動力則來自教育和科學技術的發展，人們對社會生活福利的評價，也不再只注重物質財富的數量增長，而日漸重視生活質量的提高，于是發展科學教育，提供高質量的生活福利條件，保護生態環境等等，越來越構成社會公共需求的主要內容。我國經過20多年的改革開放，創造了巨大的物質財富，人民的物質生活水平得到顯著提高。但是，隨之而來的貧富差距拉大、環境污染嚴重等社會問題日益凸顯，越來越成為經濟社會健康發展的制約因素。經濟政策應該是為經濟實踐服務的，當前的形勢要求政府及時調整對社會公共需要內容的認識，在保證對經濟發展必要的建設性投入的同時，將更多的注意力轉移到制度供給和提供公共服務上來。在這種情況下，我們認為應該抓住當前宏觀經濟環境好轉的時機，將財政政策下一步的實施重點放到推進改革上來。一方面，加快財稅體制自身的改革，為市場主體和經濟發展創造一個相對寬松的財稅環境，建立有利于經濟自主增長的長效機制；另一方面，要大力推進教育、社會保障、醫療衛生、收入分配等各項改革，改善公眾預期，進而改善儲蓄一消費比例，擴大社會有效需求，促進經濟的穩定增長。