政府采購成本管理研究

導(dǎo)語：政府采購成本管理研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：我國自實行政府采購制度以來，并沒有像西方發(fā)達(dá)國家那樣取得預(yù)期效果，采購成本不但沒有下降，反而有所提高。本文就采購成本過高問題進(jìn)行探討，在對成本過高原因進(jìn)行詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，提出了降低成本的對策。

關(guān)鍵字：政府采購制度采購成本

一、政府采購存在的問題

自美國在1776年頒布《聯(lián)邦采購法》以來，政府采購在西方迅速發(fā)展起來，并取得了很大成功。不但降低了采購成本，而且還樹立了政府良好形象。我國自1995年開始政府采購試點，尤其是2002年通過《中華人民共和國政府采購法》以來，我國政府采購也快速發(fā)展起來。2004年超過2000億元，2005年達(dá)到2500億元，今年將達(dá)到3000億元。

隨著采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，諸多問題逐漸暴露出來。如預(yù)算編制過于粗糙、簡單；雖制定了《政府采購管理暫行辦法》，但過于籠統(tǒng)，對違反政府采購制度的處罰力度不夠；政府采購人員不夠?qū)I(yè)且素質(zhì)不高；監(jiān)督不到位導(dǎo)致權(quán)力尋租；采購成本過高且浪費嚴(yán)重等。如2005年汽車采購額超過了500億元，我國公車目前已達(dá)350萬輛，每年用在公車上的開支達(dá)3000億元，與社會轎車每萬公里運輸成本為8215.4元相比，黨政機(jī)關(guān)等單位每輛車竟高達(dá)數(shù)萬元，許多地方公務(wù)車的使用，公務(wù)占1/3，干部私用占1/3，司機(jī)私用占1/3。采購的大型科學(xué)儀器“閑得發(fā)慌”，利用率不到25％。據(jù)不完全統(tǒng)計，因為政府辦公設(shè)備閑置、更換和維修費用、提前報廢，每年浪費至少近千億元[①]。

本文就針對采購成本過高這一問題作為切入點，來對我國的政府采購進(jìn)行探討。

二、政府采購成本居高不下的成因

政府采購成本過高，既有操作層面的原因，也有制度方面的原因。

（一）操作層面的原因

1．信息不對稱導(dǎo)致采購人發(fā)生敗德行為

信息不對稱是指在市場經(jīng)濟(jì)活動中，各類人員對有關(guān)信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。由于信息的不對稱性，出現(xiàn)了委托關(guān)系。

在傳統(tǒng)分散采購模式下，運用財政性資金進(jìn)行采購所涉及的關(guān)系人主要有：納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政單位、事業(yè)單位、主管部門機(jī)關(guān)或單位采購機(jī)構(gòu)、主管部門機(jī)關(guān)或單位采購人員和供應(yīng)商。在公共財政體制和分散采購運行機(jī)制下，上述關(guān)系人相互委托，形成六種委托關(guān)系，構(gòu)成委托鏈。層次過多的委托關(guān)系加劇了信息的不對稱，由此形成了政府采購過程中的敗德行為問題。

敗德行為是指，在信息不對稱和自然狀態(tài)不確定下，某個人為了增進(jìn)自身效用而采取了不利于委托人利益的行為。敗德行為是事后信息不對稱引起的，即是事后的機(jī)會主義。傳統(tǒng)意義上的敗德行為只涉及一個人，如偷懶等；在多人問題研究中涉及團(tuán)體成員中的敗德行為，當(dāng)只有總的產(chǎn)出是可觀察和驗證而每個人的產(chǎn)出無法驗證時就會發(fā)生團(tuán)體敗德行為，搭便車問題就是一個典型的團(tuán)體敗德行為。敗德行為必然導(dǎo)致采購成本升高。

2．監(jiān)督不力導(dǎo)致采購官員進(jìn)行權(quán)力尋租

在公眾—國家—采購官員這三位一體的采購權(quán)力委托之間，由于采購權(quán)力是多層委托下來的，隨著委托鏈條的增多，相應(yīng)加大了采購權(quán)力執(zhí)行監(jiān)督的成本。

采購權(quán)力委托運行失靈給社會造成的損失巨大，但平均分?jǐn)偟矫總€公眾身上就比較小；每個公眾監(jiān)督采購權(quán)力執(zhí)行要花費時間和精力，而這部分機(jī)會成本對自己來說則非常大，而且，即使他監(jiān)督的好——或保證采購官員按全體委托人意愿執(zhí)行采購權(quán)力，或是查處了采購官員腐敗，但他因此而獲得的收益非常小，結(jié)果監(jiān)督者就缺乏監(jiān)督的積極性。這對于有理性又符合經(jīng)濟(jì)人本性的公眾來說是得不償失的。所以，每個人都會采取機(jī)會主義行為，希望別人來監(jiān)督。采購管理部門對具體采購單位的監(jiān)督也是很有限的。現(xiàn)在雖然進(jìn)行管采分離改革，但很多都是“形散而神不散”，采購管理部門與具體采購單位存在裙帶關(guān)系，共享尋租收益，導(dǎo)致集體腐敗。

在預(yù)算監(jiān)督方面，由于預(yù)算的編制比較粗糙，“外行看不懂、內(nèi)行說不清”，且時而不時增加預(yù)算，“一年的預(yù)算，預(yù)算了一年”。可見，預(yù)算監(jiān)督的效力也是很有限的。

從以上分析可以看出，監(jiān)督不力，必然形成采購人員的尋租。

3．管采不分造成政府尋租異化

《政府采購法》第60條規(guī)定，“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動。”而實際上，財政部門在管采分離的改革中，沒有真正實現(xiàn)管采分離，目前集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致政府采購中的尋租現(xiàn)象并未得到制止反而出現(xiàn)了異化。除少數(shù)政府實現(xiàn)了真正的管采分離外，如國務(wù)院、重慶、吉林、遼寧、黑龍江等地采用了由本級政府辦公廳授權(quán)委托本級政府機(jī)關(guān)后勤管理部門管理集中采購機(jī)構(gòu)，全國大部分省市采用的模式是將集中采購機(jī)構(gòu)隸屬于承擔(dān)政府采購監(jiān)督管理職能的本級財政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門。政府采購事權(quán)仍然沒有從財政機(jī)關(guān)分離出去，財政機(jī)關(guān)既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”，政事不分，職能不清，出現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)“越位”、“缺位”的現(xiàn)象，或政府采購管理職能和執(zhí)行職能合二為一的現(xiàn)象。集中采購機(jī)構(gòu)權(quán)力過大，充當(dāng)政府采購的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，其在采購項目中對選擇供貨商和招投標(biāo)機(jī)構(gòu)起著決定作用，[③]由集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理及定位不準(zhǔn)確，可導(dǎo)致“分散尋租”到“集中尋租”的異化。

4．盲目擴(kuò)大采購規(guī)模導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)

“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”這兩個概念是經(jīng)濟(jì)學(xué)中用來分析企業(yè)效益的。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指，隨著廠商經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，其邊際成本逐漸遞減，也就是說收益的增加速度超過了成本增加的速度。規(guī)模不經(jīng)濟(jì)是與規(guī)模經(jīng)濟(jì)對應(yīng)的概念，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模超過某一點時，邊際成本開始上升，即成本上升的速度超過收益上升的速度。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的存在，一些組織總是擴(kuò)大規(guī)模以取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

在政府采購中也存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題，分散采購由于采購規(guī)模小，在與供應(yīng)商討價還價時不處于優(yōu)勢地位，且易出現(xiàn)違規(guī)操作，而集中采購克服了分散采購的這一缺點，所以政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)集中采購的改革浪潮。但盲目擴(kuò)大集中采購卻未必能降低采購成本，反而提高了采購成本。有些商品需要分散采購，實行集中采購效率反而會降下來，如某單位要購買幾本書或者一套幾百元錢的辦公桌椅或者一部電話機(jī)都得經(jīng)過集中采購，這明顯是不妥的。再如，拆裝一個窗戶、刮幾十平方的膩子、維修一條水管都得集中采購明顯違背了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則，會導(dǎo)致采購的邊際成本上升，出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

（二）制度層面的原因

上面從各個側(cè)面論述了采購成本過高的原因，但這些原因都是操作層面的，背后還有更深層次的原因，即制度缺陷造成采購人員利用特權(quán)進(jìn)行腐敗。

吳敬璉在論述制度與技術(shù)的關(guān)系時指出，“一個國家、一個地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的快慢，不是決定于政府給了多少錢，調(diào)了多少人，研制出多少技術(shù)，而是決定于是否有一套有利于創(chuàng)新活動開展和人的潛能充分發(fā)展的制度安排、社會環(huán)境和文化氛圍。”[④]“制度是人類相互交往的規(guī)則。它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會主義的和怪僻的個人行為”，制度“總是隱含著某種對違規(guī)的懲罰。”[⑤]衡量政府采購制度是成功還是失敗，不只看政府采購制度是否給我們帶來福祉，主要看出現(xiàn)違規(guī)行為時能否進(jìn)行及時懲罰。我國《政府采購法》過于籠統(tǒng)，根本沒有對違規(guī)行為的懲罰措施，導(dǎo)致了采購人員的膽子越來越大，想方設(shè)法鉆空子，進(jìn)行機(jī)會主義權(quán)力尋租，由分散腐敗轉(zhuǎn)變到集體腐敗。所以，降低政府采購成本，發(fā)揮政府采購制度應(yīng)該具有的優(yōu)越性，那就要改革，就要進(jìn)行制度創(chuàng)新。

三、降低政府采購成本的思路

（一）建立評估機(jī)制以有效考核政府采購業(yè)績

隨著以結(jié)果為本管理理念的深入人心，對公共組織進(jìn)行績效評估日顯重要。經(jīng)濟(jì)學(xué)家沃爾夫認(rèn)為，公共部門如果不進(jìn)行績效評估或評估不準(zhǔn)確會導(dǎo)致以下嚴(yán)重后果：首先，公共物品過度供給，成本上升，并且“多余的成本可以被認(rèn)為是由于缺乏精確地度量成本的標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致的浪費”；其次，缺乏績效評估鼓勵官僚預(yù)算最大化，再次，缺乏評估還易導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)偏離為公眾服務(wù)的宗旨。

通過進(jìn)行績效評估，可以提高政府績效，“現(xiàn)代政府管理的核心問題是提高績效”[⑥]。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》中以“業(yè)績測量的力量”為題，以具體實例闡明了績效評估對提高政府績效的重要作用。另外，通過績效評估過程的公開性推動公眾對政府的監(jiān)督。通過監(jiān)督，可以提高政府工作效率，降低行政成本。

政府采購成本得不到控制和缺乏采購績效評估有很大關(guān)系。政府采購是壟斷的，沒有參照物，衡量其采購業(yè)績是很困難的。所以，建立健全的政府采購績效評估體系就顯得尤為迫切。在制定評估指標(biāo)時要注意以下幾方面：

第一，指標(biāo)設(shè)置要全面，不要遺忘了重要指標(biāo)，如只關(guān)注價格指標(biāo)，而忽視了質(zhì)量指標(biāo)；

第二，根據(jù)具體采購內(nèi)容，設(shè)置不同的評估指標(biāo)，不要千篇一律，生搬硬套，比如大工程和小項目評估指標(biāo)的數(shù)量及要求應(yīng)有所不同；

為保證評估的準(zhǔn)確性，要建立專家?guī)欤谔暨x專家時要注意：

第一，他們必須是長期從事某方面研究及工作的專業(yè)人員，應(yīng)該具有10年以上的工作經(jīng)驗；

第二，挑選專家還要與具體的采購業(yè)務(wù)聯(lián)系起來，涉及國家機(jī)密的要從內(nèi)部挑選，其它方面的要從外部甚至國外挑選；

（二）培育和發(fā)展采購機(jī)構(gòu)實現(xiàn)“管采”徹底分離要避免由于管采不分造成的政府尋租異化，就要發(fā)展采購結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)管采徹底分離。

根據(jù)財政部規(guī)定，政府采購機(jī)構(gòu)，是指經(jīng)財政部門認(rèn)定資格的，依法接受采購人委托，從事政府采購貨物、工程和服務(wù)的招標(biāo)、競爭性談判、詢價等采購業(yè)務(wù)，以及政府采購咨詢、培訓(xùn)等相關(guān)專業(yè)服務(wù)的社會中介機(jī)構(gòu)。《政府采購法》第60條規(guī)定，“采購機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系。”中介機(jī)構(gòu)政府直接采購，是政府采購業(yè)務(wù)中實施管理職能與執(zhí)行職能分離的一項積極有效措施，它符合《政府采購法》中明確規(guī)定的采購范圍，簡化了政府采購機(jī)構(gòu)本身的工作環(huán)節(jié)，同時在一定程度上彌補了當(dāng)前政府采購管理與執(zhí)行工作中缺乏經(jīng)驗、人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低下的不利狀況。

由于我國政府采購實行的時間不長，對采購機(jī)構(gòu)的資格要進(jìn)行很好的認(rèn)定。包括政府設(shè)立的集中采購機(jī)構(gòu)也要進(jìn)行采購機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定制度。

在對采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定時應(yīng)注意下面幾點：

第一，對機(jī)構(gòu)的專業(yè)性進(jìn)行審查。機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力主要表現(xiàn)在對市場規(guī)律、規(guī)則的認(rèn)識和理解，對采購程序和規(guī)則的掌握，對商品、價格、渠道、服務(wù)的熟知程度及把握與駕馭市場的能力。

第二，對機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性進(jìn)行審查。這是機(jī)構(gòu)能否勝任采購任務(wù)的決定因素。

第三，要對采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督。監(jiān)督事項主要表現(xiàn)在資金使用是否合理、是否在制定媒體上公布采購信息等。

（三）進(jìn)行審計監(jiān)督以增強(qiáng)監(jiān)督力度

從前面分析可知，由于條件限制，公眾、輿論及采購管理部門等對政府采購進(jìn)行監(jiān)督的有效性比較低。另外，財政部在頒發(fā)的《政府采購管理暫行辦法》中規(guī)定財政部門負(fù)責(zé)政府采購的管理和監(jiān)督工作。也就是說財政部門既是監(jiān)督者，也是具體的管理者，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”，這種監(jiān)督無異于自己監(jiān)督自己，相對于審計監(jiān)督缺乏獨立性，那么財政部門監(jiān)督不能達(dá)到降低成本的目的。

而審計監(jiān)督是一種相對獨立的高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，它不參與被審計單位的經(jīng)營管理活動，不受其它行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人的干涉，能站在比較客觀、公正的立場進(jìn)行監(jiān)督，另外，政府采購審計是法律賦予審計機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)和權(quán)力，任何單位和個人都必須無條件地接受審計監(jiān)督。所以，在這么多監(jiān)督主體中，審計監(jiān)督是最有效的監(jiān)督方式。

在進(jìn)行審計監(jiān)督時，要重點對以下幾個方面進(jìn)行審計：

第一，審計的對象不能僅僅局限于采購單位，還應(yīng)包括財政部門、采購機(jī)關(guān)委托政府采購業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，以及政府采購資金劃撥業(yè)務(wù)銀行等進(jìn)行全方位審計。

第二，審計采購程序是否符合法定程序。審計是否在指定媒體上公布采購信息，采購方式的選擇是否符合要求，在對招投標(biāo)進(jìn)行審計時看是否有“暗箱”操作等。

第三，審計采購績效。績效審計是審計的重點。看是否達(dá)到了預(yù)期的采購效果，是否低于市場價格，是否節(jié)約了直接采購成本，實際支出是否比預(yù)算支出明顯下降，采購是否具有效率等。

（四）減少中間環(huán)節(jié)以降低采購成本

政府采購成本除了直接購置成本外，還有交易成本。交易成本是在產(chǎn)權(quán)被用于市場商務(wù)活動中交易時發(fā)生的，包括信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監(jiān)督履約情況的成本、可能發(fā)生的處理違約行為的成本。有交易，就有交易成本。在政府采購中，采購環(huán)節(jié)過多、資金支付審批程序過煩、采購周期過長等現(xiàn)象比較普遍，且每經(jīng)過一個環(huán)節(jié)就盤剝一次，這些資金最終要靠采購預(yù)算填補，結(jié)果大大增加了政府的采購成本。要減少中間環(huán)節(jié)，就要進(jìn)行以下改革：

第一，實行網(wǎng)上采購，增加透明度

開展網(wǎng)上采購，能使詢價采購實現(xiàn)網(wǎng)上發(fā)單、供應(yīng)商報價、現(xiàn)場開標(biāo)、程序編排、中標(biāo)單位自動生成，使政府采購當(dāng)事人在不見面的情況下就可以順利完成交易，有效地減少傳統(tǒng)采購辦法帶來的人力物力的浪費。還能增加透明度，消除時間空間約束，采購單位、主管部門、財政部門、供應(yīng)商和采購中心所進(jìn)行的每個步驟和完成每道工序的時間都能在網(wǎng)上看到，能有效減少中間環(huán)節(jié)，提高公正性及工作效率，降低采購成本，還能減少采購官員尋租的機(jī)會。

第二，財政體制改革，減少資金流通環(huán)節(jié)

普遍實行省管縣財政體制，取消地級市對縣財政的

管理，減少這一不必要的環(huán)節(jié)，提高政府采購資金的使用效率。另外，國家雖然早就實行國庫集中支付制度，但效果并不理想。在實際采購過程中，要實現(xiàn)財政部門直接向中標(biāo)單位轉(zhuǎn)賬，使得具體采購單位只見數(shù)字變化，不見現(xiàn)實貨幣。

參考文獻(xiàn)：

【1】[德國]柯武剛，史漫飛．制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會秩序與公共政策［M］．北京：商務(wù)印書館，2003．

【2】查爾斯·沃爾夫．市場或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇［M］．北京：中國法制出版社，1994．

【3】戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府——企業(yè)精神如何改革者公營部門［M］．上海：上海譯文出版社，1996．

【4】郭小聰．政府經(jīng)濟(jì)職能與宏觀管理［M］．廣州：中山大學(xué)出版社，1999．

【5】宗河．信息不對稱理論［J］．黨政干部學(xué)刊，2002，（1）．

【6】政府采購中存在的問題及建議［J］．意見與建議，2005，（9）．

【7】楊燦明，李景友．政府采購問題研究［M］．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004．

【8】梁俊．政府采購審計新探［J］．南京審計學(xué)院學(xué)報，2005，（3）