政府采購成本管理研究

導語：政府采購成本管理研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容摘要：我國自實行政府采購制度以來，并沒有像西方發達國家那樣取得預期效果，采購成本不但沒有下降，反而有所提高。本文就采購成本過高問題進行探討，在對成本過高原因進行詳細分析的基礎上，提出了降低成本的對策。

關鍵字：政府采購制度采購成本

一、政府采購存在的問題

自美國在1776年頒布《聯邦采購法》以來，政府采購在西方迅速發展起來，并取得了很大成功。不但降低了采購成本，而且還樹立了政府良好形象。我國自1995年開始政府采購試點，尤其是2002年通過《中華人民共和國政府采購法》以來，我國政府采購也快速發展起來。2004年超過2000億元，2005年達到2500億元，今年將達到3000億元。

隨著采購規模的不斷擴大，諸多問題逐漸暴露出來。如預算編制過于粗糙、簡單；雖制定了《政府采購管理暫行辦法》，但過于籠統，對違反政府采購制度的處罰力度不夠；政府采購人員不夠專業且素質不高；監督不到位導致權力尋租；采購成本過高且浪費嚴重等。如2005年汽車采購額超過了500億元，我國公車目前已達350萬輛，每年用在公車上的開支達3000億元，與社會轎車每萬公里運輸成本為8215.4元相比，黨政機關等單位每輛車竟高達數萬元，許多地方公務車的使用，公務占1/3，干部私用占1/3，司機私用占1/3。采購的大型科學儀器“閑得發慌”，利用率不到25％。據不完全統計，因為政府辦公設備閑置、更換和維修費用、提前報廢，每年浪費至少近千億元[①]。

本文就針對采購成本過高這一問題作為切入點，來對我國的政府采購進行探討。

二、政府采購成本居高不下的成因

政府采購成本過高，既有操作層面的原因，也有制度方面的原因。

（一）操作層面的原因

1．信息不對稱導致采購人發生敗德行為

信息不對稱是指在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。由于信息的不對稱性，出現了委托關系。

在傳統分散采購模式下，運用財政性資金進行采購所涉及的關系人主要有：納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政單位、事業單位、主管部門機關或單位采購機構、主管部門機關或單位采購人員和供應商。在公共財政體制和分散采購運行機制下，上述關系人相互委托，形成六種委托關系，構成委托鏈。層次過多的委托關系加劇了信息的不對稱，由此形成了政府采購過程中的敗德行為問題。

敗德行為是指，在信息不對稱和自然狀態不確定下，某個人為了增進自身效用而采取了不利于委托人利益的行為。敗德行為是事后信息不對稱引起的，即是事后的機會主義。傳統意義上的敗德行為只涉及一個人，如偷懶等；在多人問題研究中涉及團體成員中的敗德行為，當只有總的產出是可觀察和驗證而每個人的產出無法驗證時就會發生團體敗德行為，搭便車問題就是一個典型的團體敗德行為。敗德行為必然導致采購成本升高。

2．監督不力導致采購官員進行權力尋租

在公眾—國家—采購官員這三位一體的采購權力委托之間，由于采購權力是多層委托下來的，隨著委托鏈條的增多，相應加大了采購權力執行監督的成本。

采購權力委托運行失靈給社會造成的損失巨大，但平均分攤到每個公眾身上就比較小；每個公眾監督采購權力執行要花費時間和精力，而這部分機會成本對自己來說則非常大，而且，即使他監督的好——或保證采購官員按全體委托人意愿執行采購權力，或是查處了采購官員腐敗，但他因此而獲得的收益非常小，結果監督者就缺乏監督的積極性。這對于有理性又符合經濟人本性的公眾來說是得不償失的。所以，每個人都會采取機會主義行為，希望別人來監督。采購管理部門對具體采購單位的監督也是很有限的。現在雖然進行管采分離改革，但很多都是“形散而神不散”，采購管理部門與具體采購單位存在裙帶關系，共享尋租收益，導致集體腐敗。

在預算監督方面，由于預算的編制比較粗糙，“外行看不懂、內行說不清”，且時而不時增加預算，“一年的預算，預算了一年”。可見，預算監督的效力也是很有限的。

從以上分析可以看出，監督不力，必然形成采購人員的尋租。

3．管采不分造成政府尋租異化

《政府采購法》第60條規定，“政府采購監督管理部門不得設置集中采購機構，不得參與政府采購項目的采購活動。”而實際上，財政部門在管采分離的改革中，沒有真正實現管采分離，目前集中采購機構設置混亂，定位不準，導致政府采購中的尋租現象并未得到制止反而出現了異化。除少數政府實現了真正的管采分離外，如國務院、重慶、吉林、遼寧、黑龍江等地采用了由本級政府辦公廳授權委托本級政府機關后勤管理部門管理集中采購機構，全國大部分省市采用的模式是將集中采購機構隸屬于承擔政府采購監督管理職能的本級財政機關的內設部門。政府采購事權仍然沒有從財政機關分離出去，財政機關既當“裁判員”又當“運動員”，政事不分，職能不清，出現管理機構和執行機構“越位”、“缺位”的現象，或政府采購管理職能和執行職能合二為一的現象。集中采購機構權力過大，充當政府采購的領導者和決策者，其在采購項目中對選擇供貨商和招投標機構起著決定作用，[③]由集中采購機構設置不合理及定位不準確，可導致“分散尋租”到“集中尋租”的異化。

4．盲目擴大采購規模導致規模不經濟

“規模經濟”和“規模不經濟”這兩個概念是經濟學中用來分析企業效益的。規模經濟是指，隨著廠商經營規模的擴大，其邊際成本逐漸遞減，也就是說收益的增加速度超過了成本增加的速度。規模不經濟是與規模經濟對應的概念，當企業經營規模超過某一點時，邊際成本開始上升，即成本上升的速度超過收益上升的速度。由于規模經濟效應的存在，一些組織總是擴大規模以取得規模經濟。

在政府采購中也存在規模經濟問題，分散采購由于采購規模小，在與供應商討價還價時不處于優勢地位，且易出現違規操作，而集中采購克服了分散采購的這一缺點，所以政府采購領域出現集中采購的改革浪潮。但盲目擴大集中采購卻未必能降低采購成本，反而提高了采購成本。有些商品需要分散采購，實行集中采購效率反而會降下來，如某單位要購買幾本書或者一套幾百元錢的辦公桌椅或者一部電話機都得經過集中采購，這明顯是不妥的。再如，拆裝一個窗戶、刮幾十平方的膩子、維修一條水管都得集中采購明顯違背了規模經濟的原則，會導致采購的邊際成本上升，出現規模不經濟。

（二）制度層面的原因

上面從各個側面論述了采購成本過高的原因，但這些原因都是操作層面的，背后還有更深層次的原因，即制度缺陷造成采購人員利用特權進行腐敗。

吳敬璉在論述制度與技術的關系時指出，“一個國家、一個地區高新技術產業發展的快慢，不是決定于政府給了多少錢，調了多少人，研制出多少技術，而是決定于是否有一套有利于創新活動開展和人的潛能充分發展的制度安排、社會環境和文化氛圍。”[④]“制度是人類相互交往的規則。它抑制著可能出現的、機會主義的和怪僻的個人行為”，制度“總是隱含著某種對違規的懲罰。”[⑤]衡量政府采購制度是成功還是失敗，不只看政府采購制度是否給我們帶來福祉，主要看出現違規行為時能否進行及時懲罰。我國《政府采購法》過于籠統，根本沒有對違規行為的懲罰措施，導致了采購人員的膽子越來越大，想方設法鉆空子，進行機會主義權力尋租，由分散腐敗轉變到集體腐敗。所以，降低政府采購成本，發揮政府采購制度應該具有的優越性，那就要改革，就要進行制度創新。

三、降低政府采購成本的思路

（一）建立評估機制以有效考核政府采購業績

隨著以結果為本管理理念的深入人心，對公共組織進行績效評估日顯重要。經濟學家沃爾夫認為，公共部門如果不進行績效評估或評估不準確會導致以下嚴重后果：首先，公共物品過度供給，成本上升，并且“多余的成本可以被認為是由于缺乏精確地度量成本的標準而導致的浪費”；其次，缺乏績效評估鼓勵官僚預算最大化，再次，缺乏評估還易導致公共機構偏離為公眾服務的宗旨。

通過進行績效評估，可以提高政府績效，“現代政府管理的核心問題是提高績效”[⑥]。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》中以“業績測量的力量”為題，以具體實例闡明了績效評估對提高政府績效的重要作用。另外，通過績效評估過程的公開性推動公眾對政府的監督。通過監督，可以提高政府工作效率，降低行政成本。

政府采購成本得不到控制和缺乏采購績效評估有很大關系。政府采購是壟斷的，沒有參照物，衡量其采購業績是很困難的。所以，建立健全的政府采購績效評估體系就顯得尤為迫切。在制定評估指標時要注意以下幾方面：

第一，指標設置要全面，不要遺忘了重要指標，如只關注價格指標，而忽視了質量指標；

第二，根據具體采購內容，設置不同的評估指標，不要千篇一律，生搬硬套，比如大工程和小項目評估指標的數量及要求應有所不同；

為保證評估的準確性，要建立專家庫，在挑選專家時要注意：

第一，他們必須是長期從事某方面研究及工作的專業人員，應該具有10年以上的工作經驗；

第二，挑選專家還要與具體的采購業務聯系起來，涉及國家機密的要從內部挑選，其它方面的要從外部甚至國外挑選；

（二）培育和發展采購機構實現“管采”徹底分離要避免由于管采不分造成的政府尋租異化，就要發展采購結構，實現管采徹底分離。

根據財政部規定，政府采購機構，是指經財政部門認定資格的，依法接受采購人委托，從事政府采購貨物、工程和服務的招標、競爭性談判、詢價等采購業務，以及政府采購咨詢、培訓等相關專業服務的社會中介機構。《政府采購法》第60條規定，“采購機構與行政機關不得存在隸屬關系或其他利益關系。”中介機構政府直接采購，是政府采購業務中實施管理職能與執行職能分離的一項積極有效措施，它符合《政府采購法》中明確規定的采購范圍，簡化了政府采購機構本身的工作環節，同時在一定程度上彌補了當前政府采購管理與執行工作中缺乏經驗、人員業務素質低下的不利狀況。

由于我國政府采購實行的時間不長，對采購機構的資格要進行很好的認定。包括政府設立的集中采購機構也要進行采購機構資格認定制度。

在對采購機構進行認定時應注意下面幾點：

第一，對機構的專業性進行審查。機構的專業能力主要表現在對市場規律、規則的認識和理解，對采購程序和規則的掌握，對商品、價格、渠道、服務的熟知程度及把握與駕馭市場的能力。

第二，對機構人員的專業性進行審查。這是機構能否勝任采購任務的決定因素。

第三，要對采購機構進行有效監督。監督事項主要表現在資金使用是否合理、是否在制定媒體上公布采購信息等。

（三）進行審計監督以增強監督力度

從前面分析可知，由于條件限制，公眾、輿論及采購管理部門等對政府采購進行監督的有效性比較低。另外，財政部在頒發的《政府采購管理暫行辦法》中規定財政部門負責政府采購的管理和監督工作。也就是說財政部門既是監督者，也是具體的管理者，既當“裁判員”又當“運動員”，這種監督無異于自己監督自己，相對于審計監督缺乏獨立性，那么財政部門監督不能達到降低成本的目的。

而審計監督是一種相對獨立的高層次的經濟監督，它不參與被審計單位的經營管理活動，不受其它行政機關、事業單位、社會團體和個人的干涉，能站在比較客觀、公正的立場進行監督，另外，政府采購審計是法律賦予審計機關的神圣職責和權力，任何單位和個人都必須無條件地接受審計監督。所以，在這么多監督主體中，審計監督是最有效的監督方式。

在進行審計監督時，要重點對以下幾個方面進行審計：

第一，審計的對象不能僅僅局限于采購單位，還應包括財政部門、采購機關委托政府采購業務的中介機構，以及政府采購資金劃撥業務銀行等進行全方位審計。

第二，審計采購程序是否符合法定程序。審計是否在指定媒體上公布采購信息，采購方式的選擇是否符合要求，在對招投標進行審計時看是否有“暗箱”操作等。

第三，審計采購績效。績效審計是審計的重點。看是否達到了預期的采購效果，是否低于市場價格，是否節約了直接采購成本，實際支出是否比預算支出明顯下降，采購是否具有效率等。

（四）減少中間環節以降低采購成本

政府采購成本除了直接購置成本外，還有交易成本。交易成本是在產權被用于市場商務活動中交易時發生的，包括信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監督履約情況的成本、可能發生的處理違約行為的成本。有交易，就有交易成本。在政府采購中，采購環節過多、資金支付審批程序過煩、采購周期過長等現象比較普遍，且每經過一個環節就盤剝一次，這些資金最終要靠采購預算填補，結果大大增加了政府的采購成本。要減少中間環節，就要進行以下改革：

第一，實行網上采購，增加透明度

開展網上采購，能使詢價采購實現網上發單、供應商報價、現場開標、程序編排、中標單位自動生成，使政府采購當事人在不見面的情況下就可以順利完成交易，有效地減少傳統采購辦法帶來的人力物力的浪費。還能增加透明度，消除時間空間約束，采購單位、主管部門、財政部門、供應商和采購中心所進行的每個步驟和完成每道工序的時間都能在網上看到，能有效減少中間環節，提高公正性及工作效率，降低采購成本，還能減少采購官員尋租的機會。

第二，財政體制改革，減少資金流通環節

普遍實行省管縣財政體制，取消地級市對縣財政的

管理，減少這一不必要的環節，提高政府采購資金的使用效率。另外，國家雖然早就實行國庫集中支付制度，但效果并不理想。在實際采購過程中，要實現財政部門直接向中標單位轉賬，使得具體采購單位只見數字變化，不見現實貨幣。

參考文獻：

【1】[德國]柯武剛，史漫飛．制度經濟學——社會秩序與公共政策［M］．北京：商務印書館，2003．

【2】查爾斯·沃爾夫．市場或政府——權衡兩種不完善的選擇［M］．北京：中國法制出版社，1994．

【3】戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府——企業精神如何改革者公營部門［M］．上海：上海譯文出版社，1996．

【4】郭小聰．政府經濟職能與宏觀管理［M］．廣州：中山大學出版社，1999．

【5】宗河．信息不對稱理論［J］．黨政干部學刊，2002，（1）．

【6】政府采購中存在的問題及建議［J］．意見與建議，2005，（9）．

【7】楊燦明，李景友．政府采購問題研究［M］．北京：經濟科學出版社，2004．

【8】梁俊．政府采購審計新探［J］．南京審計學院學報，2005，（3）