“租售同權”立法現狀與發展建議

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摘要：租售同權是當前中國住房制度改革的重要方向。這一新政策的實施必然要確立法律制度使其規范完善。從租售同權政策出臺的主要原因進行考量，厘清房屋的所有權和使用權，考察租售二者在法律上的各自權利和義務。租售同權出臺的大背景是城市人口大幅增加、土地資源越來越少，帶來房價的日益增長，居民的住宅權和基本公共服務均等化得不到保障。本文將從住房租賃權與房屋所有權的法律屬性著手，對我國目前租賃市場的現狀進行分析，提出給予房屋承租人相對完善的法律保護建議，從而帶動租售同權政策從頂層設計走向具體落實。

關鍵詞：租售同權；公共教育；住宅權保障

一、試點城市落實“租售同權”的立法現狀

（一）試點城市落實“租售同權”的立法現狀。我國已經在廣州、深圳等12個重點城市開展房屋租賃試點，各試點城市都在積極出臺相關地方性法規，促進房屋租賃市場穩步發展，保障承租人合法權益。結合各試點城市制定的房屋租賃管理辦法，研究我國目前房屋租售同權的相關立法情況。隨著我國經濟水平的高速發展，立法進步也是極大改變，越來越多的立法都強調保障人權，在房屋租賃合同中更多的會賦予承租人享有對抗權，即“買賣不破租賃”就賦予承租人很好的對抗權。《深圳房屋租賃管理辦法》和《北京房屋租賃管理辦法》在房屋租賃合同中都對承租人享有優先承租權、優先居住權有明確立法規定，不論房屋所有權人之簽訂租賃合同之后是買賣、贈與、抵押拍賣等都不能阻止承租人對房屋享有穩定的居住權，要滿足承租人合法享有在房屋租賃合同期限內的權利。這是通過賦予承租人享有一定的物權，從而對抗合同第三人，保護承租人依法享有對承租房屋的支配權。深圳房屋租賃條例第三十五條規定，出租人不履行房屋租賃合同，任意解除合同時，承租人有權拒絕交付房屋租金。以及成都管理辦法第十條規定，承租人在出租人同意的情況下依法享有轉租權，而不是嚴格限定出租人必須嚴格按照租賃合同履行承租義務，可以降低承租人因意外情況無法居住承租房屋卻又要承擔房屋租金的風險。這些法律法規都通過賦予承租人對房屋享有一定的物權來加強對承租人的保護［1］。（二）試點城市落實“租售同權”立法存在的問題。1．“租售同權”缺乏專門性立法。在房屋租售問題上，缺少直接立法調整，沒有出臺直接相關立法，對于承租人享有的房屋附屬權利沒有明確法律規定。間接立法可操作性弱、相關法律法規銜接性差，雖然在合同法中對房屋租賃合同有所涉及，但也只是基于合同關系給予合同履行義務的保護，承租人只能在房屋合理限度內承租，不能超出必要限度。自廣州、深圳等12個重點試點城市開展以來，各試點城市都相繼出臺相關地方性法規。但很多規定并不具體或者規定得并不全面，有些立法規定會出現法律漏洞，這就給承租人一些可乘之機，造成很多“同區不同權”現象，甚至有些立法與實際社會問題相偏離。實現房屋租售同權的立法目的任務仍需要不斷進行立法調整。再者試點城市出臺都是地方性法規，在法律效力上遠遠比不上法律行政法規，在執行上面更是難以保障，使得很多試點城市出臺的地方性法規不能實際發生有效法律效力。2．房屋的租金和押金立法保障不健全。我國在房屋租金管制上面沒有相關立法保障，這就給了出租人可乘之機。出租人可以要求承租人在租房的時候實行“押三付一、押一付五”，在租房合同到期之后再以各種理由不退承租人押金，而承租人主張權利又困難重重。或者出租人要求承租人最短租期為一年，否則不向出租人租房。更有一些中間商企圖先向所有個體戶租房，把所有個體戶房屋進行簡單裝修，之后便抬高租金，類似以壟斷的方式變相向承租人收取押金。而這些在法律中卻沒有相關立法規定，造成承租人租房難、租房貴。良好的房屋租金和押金管制需要立法給予保護，無法律規定則無權益保障。在解決房屋租售同權的問題上必須要解決房屋的租金和押金問題，押金和租金影響著房屋租賃市場的有序健康發展，合理的定價需要立法確定，有關物價部門需要合理審批。不能因為在租售同權過程中，增加租房租金和押金，造成承租人嚴重的經濟負擔。避免房屋租賃市場的租金被無序抬高，影響市場經濟穩定。3．承租人的住宅權法律保障不完善。公民的住宅權保障是房屋租賃法中的核心，但是租賃合同訂立取決于雙方意思自治，屬于私法調整范疇。在合同平等的基礎上，出租人就可以不按照房屋租賃管理辦法規定的要求去履行義務，例如出租人同樣可以把毛坯房、地下室、車庫進行簡單裝修然后出租。出租人會通過合同約定的方式將一些出租人應當承擔的義務轉嫁給承租人，畢竟出租人掌握著主動權并且處于優勢地位，這就嚴重導致承租人的居住環境得不到保障［2］。

二、面對“租售同權”立法問題的發展建議

（一）以憲法為指導制定住房租賃保障專門性法律。堅持憲法總領地位，堅持憲法中人權平等原則。任何人不得擁有超越法律的權利，這是憲法賦予公民的基本權利，也是現代社會人權平等最為重要的標志之一。公民平等權相對應的義務人是國家主體，國家應承擔保障公民平等權的義務。在房屋租賃市場領域，公民的平等權是遙不可期的，因為房屋所有權與戶籍所在地是捆綁在一起的。隨之而來的是大城市居民戶籍在公共教育、醫療衛生、環境保護、基礎設施服務等方面享有巨大福利。所以想要解決房屋租售同權政策問題，應當從憲法中的人權平等入手，堅持憲法中保障人權平等原則。通過這一原則，制定相適應的房屋租賃保護法律法規，維護房屋承租人能夠與承租人一樣享有平等的房屋基本公共服務權利。《憲法》是國家的母法，應當從憲法中的公民平等權來探討“租售同權”，為維護承租人享有平等穩定的居住權提供法律保障。從嚴格的法律層面上解釋“租售同權”是不準確的。基于房屋買賣合同取得的房屋所有權與基于房屋租賃合同取得的房屋租賃權，是作為不同的民事權利。前者所享有的是物的所有權，后者享有的是對物的使用權。其對房屋的權屬在法律意義上存在根本差異。（二）強化保障住宅租賃立法自治功能。《國務院辦公廳關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》提出了一定程度的“租售同權”：非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關規定申領居住證，享受義務教育、醫療等國家規定的基本公共服務。《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》更明確規定，承租人可持備案的住房租賃合同依法申領居住證，并享受規定的基本公共服務。其實質意義是賦予房屋的所有權人與承租人在基本公共服務領域內享有相同的住房保障權利。從民事權利義務分析，房屋承租人享有的承租權屬于債權而不是物權。但是在《合同法》中仍有很多條款是保護承租人的合法權益，例如《合同法》第二百二十九條：租賃物在租賃期間發生所有權變動的，不影響租賃合同的效力；《合同法》第二百三十條：出租人出賣租賃房屋的，應當在出賣之前的合理期限內通知承租人，承租人享有以同等條件優先購買的權利；有了法律的明文規定之后，更應當發揮法律的自治功能，作為切實可行的法律貫徹實施。當承租人權益受到損害時，法律應當起到保護和調節的作用，成為惠及承租人安全居住的保障性立法［3］。《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》第十三條規定的承租人同等條件下的優先承租權也同樣值得肯定；第十一條規定了對租賃期限的限制，鼓勵出租人與承租人簽訂長期住房租賃合同，對三年以上住房租賃合同且實際履行的，國家給予相關政策支持；第十四條規定出租人不得扣留押金；第十五條禁止出租人擅自進入租賃住房；從已有的法律法規來看，國家正在加快立法得以保障租售同權落實，法律的制定要充分發揮立法目的以及立法的自治功能，有效保障承租人的合法權益。

三、結論

“租售同權”能夠保障承租人享有穩定的居住權以及房屋所附有的基本公共服務。“租售同權”的本質主要應在公共教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務方面實現同權。通過立法，建立健全法制化與規范化的住房租賃平臺管理制度，是落實“租售同權”政策的有力保障。本文對于“租售同權政策”從頂層設計到具體實施有一定的使用價值。通過分析對比房屋承租人與所有權人各自權利義務以及定位房屋所具有的基本公共服務權益，總結出“租售同權”政策的實施的可行性。

參考文獻：

［1］王玉華，王藝霖，姜珍云．“租售同權”政策探析［J］．經濟師，2018（12）：60-62．

［2］住建部：將立法明確租售同權［J］．中國經濟周刊，2017（30）：8．

［3］謝鴻飛．租售同權的法律意涵及其實現途徑［J］．人民論壇，2017（27）：100-102．

作者:湯俊杰 單位:廣東銀德律師事務所