檢察制度的正當性分析

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近年來,具有中國特色的檢察制度理論研究碩果累累,呈現出繁榮景象。然而,理論研究的課題大多停留在對現行檢察制度進行剖析和論證的層面,對涉及檢察制度深層次的問題少有探討。檢察基礎理論研究的滯后已經不適應檢察事業發展的要求。為了構筑中國特色檢察制度理論體系,由中國政法大學訴訟法學研究院主辦、吉林省遼源市人民檢察院承辦的中國檢察制度原理研究學術研討會于2007年7月28日至30日召開。來自高等院校、科研機構和司法實務方面的學者專家60多人參加了會議,與會代表就中國特色檢察制度原理研究進行了交流和研討。

一、研究中國檢察制度原理的必要性

與會者認為,對中國檢察制度原理的研究就是要解決中國檢察制度的正當性問題。我國憲法第一百二十九條規定:“人民檢察院是國家的法律監督機關。”第一百三十一條規定:“人民檢察院依照法律獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”同時,在民事、行政、刑事等部門法律中,都明文規定了檢察機關依法對訴訟活動進行監督的內容。也就是說,從憲法和法律規定的層面上,完全能夠找到我國檢察制度和檢察權的充足的法律依據。但是,中國的檢察制度既不能效仿大陸法系國家的模式,也不能照搬英美法系國家的做法,其合理性在哪里?由此,需要通過探尋潛藏在法律規定背后的法理,論證中國檢察制度的合理性問題。與會學者專家力圖從國家權力模式、國家權力制衡、公共利益、人權保障、公平正義、統一法制和正當程序等多個角度,對中國檢察制度的正當性問題進行了積極全面的探尋。

中國政法大學樊崇義教授指出,對中國檢察制度原理研究是解決檢察制度的本源問題,即中國檢察制度的法理基礎問題。目前,我國社會正處在民主法制的轉型時期,國家的民主法制建設促使法學理論界對中國特色檢察制度原理的研究刻不容緩。民主法制的轉型主要表現:一是理論上對民主法制轉入哲理性探討,即理性化思考;二是法學研究的思維方法也在逐漸轉變。以往,主要是拿來主義,注重對西方國家的法律制度和法學理論進行移植;現在,法學理論界的主要任務是立足國情,在借鑒的前提下,解決“洋為中用”的問題。檢察制度研究就是要解決如何構建具有中國特色社會主義檢察制度理論體系的問題。對中國檢察制度原理的研究關乎中國檢察制度建設和檢察事業發展的大局。因此,法學理論工作者要肩負起這一重大歷史使命。河南省焦作市人民檢察院檢察長種松志認為,對檢察制度原理的研究是完善檢察制度的基礎性工作。目前我國正在進行的司法制度改革,對檢察制度建設提出了更高的要求,為此不僅要加強對檢察制度合法性的理論研究,更要拓展對基礎理論研究。消除近年來一些學者對檢察制度的種種質疑,也需要在理論上予以解答和回應。原理研究的目的就是為構筑中國檢察制度尋求理論支撐和依據,其中,正當性是根本問題。方法論是認識和改造世界的根本方法的理論。法學研究也離不開方法論的指導。法學方法是研究法學理論和技術的方法,而后者通常又包括法律解釋、法律推理和法律思維所運用的方法。研討會期間,與會者就中國檢察制度原理的研究方法,也提出了很多建設性的意見和建議。

吉林大學法學院閔春雷教授認為,在研究方法上應該從整個訴訟理論和立法完善上著眼,應當拓展視野,不僅要對現行檢察制度的正當性進行研究,更重要的是要推進檢察制度和相關訴訟制度的完善,因此,研究的視野必須科學全面,不能僅僅局限于檢察機關的部門利益。研究的內容應該進一步拓展,檢察制度原理研究應包括最基本的理論,是帶有基礎性的原點性問題,是相關問題研究的出發點。綜觀目前的檢察制度研究,主要內容僅僅涉及到檢察機關的活動原則,如“公共利益”與“人權保障”,等等。建議將檢察制度的基本范疇納入原理研究的范圍,對檢察權的理論基礎,檢察制度的價值、功能等問題進行深入的研究。吉林大學法學院教授徐岱認為,法律應和國家的政治體制一體。就我國而言,必須堅持在中國共產黨領導之下的檢察制度。關于檢察機關的法律地位,可以概括為兩點:一是國家的法律監督機關,二是具有司法職能的國家機關。檢察原理研究應該解決的是正當性問題,即為何會出現具有中國特色的檢察制度。上海市普陀區人民檢察院檢察長周駿如認為,原理研究要貫穿一條主線,破解兩個難題。一條主線是,中國檢察制度原理研究是以中國特色社會主義理論為指導,以憲法為依據,以現狀分析為基礎,以中國檢察制度的性質、職能、機制等需要解決的重大問題為主要內容。破解兩大難題:一是檢察制度理論研究的難題。之所以開展中國檢察制度原理研究,主要是因為過去對檢察制度基礎理論研究較差,理論界意見分歧較大。因此,需要從理論上證明中國檢察制度的合法性、合理性和科學性。二是檢察制度的實踐難題。必須承認我國現行的檢察制度尚存諸多弊端,而檢察機關現行的運作模式很難消除這些弊端,原理研究就是要針對制度運行中暴露出的問題,不斷總結和完善檢察制度,更好地指導檢察工作。

二、檢察機關法律監督權的性質

我國憲法和基本法律規定人民檢察院獨立行使法律監督權,但是,檢察機關的法律監督權在國家權力結構中的地位怎樣?它和國家立法權、行政權和司法權的關系如何?它是一種獨立的國家權力嗎?這些問題都是與會者爭論的焦點,也是檢察制度原理研究的重要內容。

中國政法大學博士研究生陳驚天認為,在我國的政治生活中存在著四種權力,他將檢察機關的法律監督權置于和國家立法權、行政權、司法權相平行的第四種權力,即國家權力的“四權說”。而深圳大學法學院副教授左德起認為,應該從實證的角度研究我國的權力模式,比如我國的檢察監督權是否具有服務性,即服務于國家、社會和人民的性質。

種松志檢察長從權力制衡原理論述檢察權在國家權力中的地位。他認為,從來沒有永恒不變的國家權力,也沒有一個永恒不變的國家權力劃分標準。訴訟歷史是權力不斷演化的過程。在這個過程中,檢察制度和權力制衡有著深厚的歷史淵源。從一定意義上說,檢察權是權力制衡發展到一定階段的產物,并隨著權力制衡思想的發展而發展。從檢察權產生的歷史來看,控訴權首先是私權利,然后轉化為公權力。檢察權除了對審判權、偵查權進行制衡外,還對其他國家權力發揮制衡作用。在我國,主要通過職務犯罪偵查、檢察建議等方式實現。從世界范圍來看,檢察權對其他國家行政處分權的制衡主要通過參與行政訴訟的方式進行。在美國,檢察官可以對涉及政府利益的案件和公共利益的案件提出訴訟。在英國檢察總長代表國王、代表公共利益,可以主動對行政行為實施司法審查,還可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查。在日本,檢察長可以作為公益代表人提起行政訴訟。從總體上看,我國并沒有建立起完整的檢察權對行政權制衡的機制。由于沒有行政公訴權,檢察機關不能夠對行政違法行為進行有效的監督,一方面客觀上滋生了行政權的濫用,另一方面使檢察機關的法律職能不能全面彰顯。為了防止行政權的濫用,必須賦予檢察機關行政公訴權,從而強化檢察機關的憲法定位。世界各國的權力模式是多元的,應該在對各種權力模式比較研究的前提下,從我國的人民代表大會制度中尋找檢察機關法律監督權的合理性。華東政法大學副教授王戩認為,必須在我國的國體和政體的框架內,才能正確理解我國檢察機關的憲法地位、檢察權的內在屬性、檢察人員的職責和中國特色檢察制度的內涵。權力分立是權力協調的一種精神,而不是作為一種模式。我國的“一府兩院”權力構造不同于西方的三權分立,在一元化權力結構下,檢察人員的根本職責應該是對法律的一種強勢監督,其他職責只是根本職責的派生和具體實施途徑。在我國,因為檢察機關的法律監督權涉及的國家權力較多,爭議的內容也最龐雜。同時,我國檢察機關的公訴權、抗訴權和法院審判權之間,不因法律監督關系而存在實質的沖突,監督過程就是各種國家權力之間的協調過程。

中國政法大學副教授吳宏耀認為,法律監督權應該在我國現行憲法的政治框架內進行設計,沒必要提出“四權”的問題。我國的國家機關在行使國家權力時各有分工,這種分工實際上表現為各種權力之間的關系,法律監督權是諸多國家權力中的重要權力,應該強化檢察機關的外部監督和具體監督。(1)在我國憲政體制下,全國人大及其常委會是憲法、法律監督的最高機關,但是,其工作方式決定了它自身無法開展經常性的具體的監督。雖然,我國的司法機關、行政機關內部也存在一定的監督制度和手段,但是,內部監督無法克服其自身必然帶來的妥協性。(2)地方和部門保護主義現象,嚴重影響了我國法律制度的統一性。(3)在宜粗不宜細立法指導思想的影響下,我國的立法過于粗疏,為執法裁量留下了非常大的空間,這種立法現狀和執法環境,需要強大的外在法律監督。從權力性質上,檢察監督權是一種程序性權力,它只是負責指出問題、提出問題,而最終的實體性判斷仍需其他機關作出。我國現行的檢察監督權主要表現為三個方面,即通過追訴犯罪進行刑事法律監督、通過民行抗訴進行民行審判監督,以及通過糾正違法通知提出檢察建議。

三、中國檢察制度的監督性

在長期的檢察實踐工作中,檢察機關一直在發揮著法律監督者的作用。但是,監督性能否成為我國檢察制度的特點呢?對此問題與會者意見分歧很大。

最高人民檢察院法律政策研究室副主任王守安對我國檢察制度的特點進行了較為全面的論述,認為我國檢察制度具有“以法律監督為中心,多種功能”的特性。遼寧省遼源市人民檢察院檢察長王文生認為,應將監督性作為中國檢察制度的特征之一。種松志檢察長總結我國檢察制度有三大特點,即監督性、司法性和獨立性。中國政法大學顧永忠教授認為,監督權不是一級國家權力,監督權是權力之間的國家權力。監督權不需要再監督,否則循環監督不能成為監督。同時,監督不能等同于制約,監督必須具有強制性,并且只能自上而下。目前檢察制度原理研究要解決的問題是,我國檢察機關的監督權包括哪些內容,批捕權、起訴權、不訴權是否是監督權的表現形式等。

吳宏耀副教授認為,我國的檢察制度深受蘇俄檢察制度,尤其是列寧檢察監督理論的影響,通過列寧的相關文獻可以看出,社會主義檢察制度的誕生,自始與社會主義法制統一的使命聯系在一起。列寧曾經指出,檢察機關只能是獨立于地方政權并以蘇維埃國家名義行使監督權的國家檢察機關。但是,值得注意的是,中國的檢察制度在制度設計上仍然表現出中國特點。(1)我國的檢察機關只負責法律監督,尤其是對違法犯罪的追究;(2)在憲法定位上,我國的檢察機關是最高權力機關監督之下的專門法律監督機關,更不是唯一的監督機關;(3)在監督方式上,檢察監督并非絕對的、自上而下的“領導性監督”,而是有限的、平行的“制約性監督”。

中國政法大學講師張中博士認為,訴訟監督是檢察監督的中心內容,主要是指檢察機關在刑事訴訟中對公安機關、人民法院以及監獄、看守所等刑罰執行機關的訴訟行為合法性實施監督。現行刑事訴訟法規定人民檢察院依法對刑事訴訟實行監督,并規定了偵查監督、審判監督、執行監督等內容,目的是希望檢察機關通過對偵查權、審判權、執行權的專門監督來達到約束權力和保障權利的目的。但是,立法者在明確刑事訴訟監督機制的同時,一方面忽略了作為監督者的檢察機關同樣也需要監督的問題;另一方面在訴訟監督的程序設計上欠缺合理性,以至于檢察機關陷入看似具有優越于公安機關、人民法院和其他司法機關的超然地位,實際上難以切實完成監督任務的尷尬境地。具體而言,影響檢察監督有效性的程序性缺陷體現三個方面:(1)事后監督和書面監督方式導致檢察監督效力大打折扣。(2)訴訟參與人針對非法行為的申訴、控告權難以落實。(3)對在訴訟監督過程中發現的違法侵權行為,缺乏相應的程序性法律后果的規定。

對于人民檢察院的訴訟監督權,張中博士認為,目前我國很少有學者從分權與制衡的角度進行分析,這主要是受到刑事訴訟法第七條與第八條規定內容的影響。一般認為,第七條規定,“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟,應當分工負責、互相配合,互相制約”體現了我國刑事訴訟中的分權制衡關系。而第八條規定,“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督”,則是在三機關分權制衡關系之外,附加于三機關的另一種關系。有學者甚至對這兩種關系的區別進行了詳盡的論述,比如認為二者產生的基礎不同、表現形式不同、作用形式不同、運用程序不同,并提出混淆二者關系弱化檢察機關的監督者的地位的觀點。這種觀點過分夸大了檢察機關在刑事訴訟中的地位,將檢察機關人為地凌駕于公安機關和人民法院之上,將檢察監督置于訴訟程序之外、之上,從而打破了公、檢、法機關訴訟關系的平衡,并招致“誰來監督監督者”的詰問。從實踐的角度來看,這種一味強調檢察機關在刑事訴訟中優越地位的觀點,不但沒有增強檢察監督的效力,相反,由于這種監督外在于訴訟程序,缺乏訴訟化形態,其效力是有限的。刑事訴訟法第八條是對憲法規定的“人民檢察院是國家的法律監督機關”的貫徹,但是人民檢察院對訴訟的監督并非獨立和外在于訴訟程序,其監督職能應通過公、檢、法三機關之間的權力合理分工以及訴訟程序的合理設計獲得實現,只有這樣,才能既保證訴訟結構的平衡,有利于切實落實檢察機關對偵查、審判執行活動的監督,保證其監督效力。換言之,人民檢察院的訴訟監督只有在公、檢、法三機關分權制衡的機制下、內化為刑事訴訟程序的一部分,才能充分發揮作用。