論立法機關與行政機關的配置

導語：論立法機關與行政機關的配置一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

現有立法權配置下存在的問題梳理

（一）部分行政機關立法權的合憲性存疑根據《憲法》第89條第1項、第90條第2款，享有立法權的行政機關僅僅是國務院以及國務院的各部、委員會。然而，《立法法》中提到的中國人民銀行、審計署和擁有行政管理職權的直屬機構，省級人民政府和較大市人民政府都沒有明確地被憲法賦予規章制定權。有學者發現，地方政府的規章制定權是1982年12月2日五屆全國人大五次會議對《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的修改中賦予的[1]146。但是該法畢竟是憲法的下位法，我們無法用其來解釋憲法上的地方政府規章的制定權。另外，對于除了部委之外的部門規章制定權能否通過憲法解釋能夠實現目的，還值得疑問，例如憲法對于審計署的權限規定已經很明確了，如何從中推導出規章制定權，還不是很明確。（二）行政機關立法的定期清理機制缺失前文我們提到的“暫行”法規大量存在的現象源于我國目前對于行政法規、規章等行政機關的立法行為缺乏定期清理制度。行政機關立法的大量存在，規定的比法律細致，對于社會現狀變化的敏感度又很高。這一特征決定了行政機關必須密切關注社會現狀和立法機關的立法狀況，隨時對其立法進行修改、調整。但是，正如蔡定劍教授指出的，我國行政機關的立法清理工作是運動式的，沒有長期機制的維持，龐大的行政機關立法中不合時宜、互相打架的現象出現也就難免的了[2]。定期清理機制的缺乏對于立法機關和行政機關之間的權限配置的影響在于法律、地方性法規變動之后相應的行政法規、規章遲遲不予修改，極大地影響了立法機關立法效果的實現，甚至產生了阻礙作用。（三）授權立法條款的模糊如前文中所述，《立法法》第8條規定了法律保留的事項，第9條規定了法律保留事項中可以授權國務院事先制定行政法規的范圍，第10條對授權的內容進行了規定，第11條規定了授權終止的情形。這些規定存在著如下的問題：第一，可以授出的范圍過寬。根據《立法法》的第9條規定，法律保留中的國家主權事項，各級人民代表大會、人民政府的產生、組織和職權，民族區域自治制度、特別行政區制度以及基層群眾自治制度，對國有財產的征收、民事基本制度、基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度，仲裁制度等事項均有被全國人民代表大會及其常委會授出的可能性。但明顯失之過寬，例如國家主權事項、各級人民代表大會、人民政府的產生、組織和職權這些內容明顯不適宜由國務院的行政法規介入，必須由民意機關形成的法律來予以規定。第二，授權規定過于寬泛。德國法中對于國會授權立法的要求為：必須有形式意義之法律的明文授權、在法規命令中必須標明其制定之授權依據；在授權規定中必須界定授權之內容、目的及范圍；必須公布于政府公報[3]17。同時，德國聯邦憲法法院通過判決對于明確程度做出了要求：“倘其授權如此不確定，以致不能預見，在那種案件，依那種趨勢會利用該授權，以及依據該授權可能如何內容之法規性命令，則該授權規定便不具備當有之確定性。”[3]18而我國《立法法》第10條第1款中僅僅規定授權應當明確授權的目的和范圍。可以看出，該條規定對于授權決定的要求還是很低的，如要求記載的事項很少，“明確”一詞比較含混。這就給了國務院在依據授權制定相應規范時候具有較大的裁量空間。第三，解除授權立法的條件不明晰，主動權掌握在國務院手中。《立法法》第11條中規定的解除授權的條件為“時機成熟”時，全國人民代表大會及其常務委員會“及時”立法。這里存在的問題一個是“時機成熟”是由誰來判斷的問題。該條中沒有明確，有可能是全國人民代表大會及其常務委員會，但也有可能是國務院。但是明確的是根據《立法法》第56條第3項的規定國務院在認為“制定法律的條件成熟時”，應當“及時”提請制定法律。成熟與否的判斷操之在國務院之手。即使國務院認為成熟了，何謂之“及時”也是由國務院來自己判斷的。這就很有可能發生國務院遲遲不提起制定法律的現象。另外一個問題是“及時”立法的判斷。這個含混的時間概念也可能成為全國人民代表大會及其常務委員會遲遲不立法的借口。第四，對于授權監督制度設計的薄弱。上文中提到的授權立法規定的種種模糊之處使得對于授權制度的監督顯得尤為重要。但是《立法法》中對于授權的監督規定也十分之簡單。《立法法》第88條第7項規定授權機關有權撤銷越權或者違背授權目的的法規，必要時可以撤銷授權，第89條第5項要求授權制定的法規報授權機關備案。這種規定過于籠統和抽象，授權機關如何監督、監督哪些內容不明確，甚至授權機關自身故意不監督的處理都沒有提及，因而導致了實踐中的運行及其效果并不理想[1]159。另外，在行政機關和立法機關之間立法權限的關系上還有全國人民代表大會及其常務委員會和國務院之間的授權立法與被授權立法之間的關系、地方性法規與地方政府規章之間關系模糊等問題。

問題的解決路徑

基于前文對于現狀以及問題的梳理和分析，我們認為有必要對《立法法》的相關內容進行調整以使得我國立法機關和行政機關之間的立法權限配置更加合理。（一）行政機關立法定期清理制度的設立應該說，對于行政機關的有關立法進行定期的清理國務院早有所提及。國務院在2004年《全面推進依法行政實施綱要》中指出：“在建立和完善行政法規、規章修改、廢止的工作制度和規章、規范性文件的定期清理制度。”但是，該文件中并未有具體的要求。國務院在2010年《關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）中規定“：對規章一般每隔5年、規范性文件一般每隔2年清理一次，清理結果要向社會公布。”但是對于行政法規的定期清理的期限并沒有做出規定。筆者認為，對于行政機關立法的定期清理制度有規范化的需要，不僅對于清理期限，對于具體的工作流程、清理的標準等也要進行詳細的規定予以指導，例如，有學者就認為國務院2007年采取的“公民參與、開門清理”的方針是一個比較好的做法，值得在日后的清理制度設立中借鑒，認為清理過程中外部的意見可能要比內部自我清理更為重要[2]。但是這些設想都需要在定期清理制度的逐步規范化的基礎上才能進行。（二）授權立法的完善對于全國人民代表大會及其常務委員會向國務院的授權制度的完善，筆者認為可以有這么幾個方面內容進行完善。第一，對于可以授權給行政機關的保留事項有必要進行進一步限縮。在法律保留的有關事項中，有些事項顯然是不適宜交由國務院來現行制定行政法規的。對于這些事項，《立法法》應當再做進一步的限定。第二，授權決定的內容上還應當進一步細化，同時對地方的授權立法進行規范。誠如我們將我國的相關規定與德國法作比較發現的那樣，我國的授權立法的規定過于簡單。一方面在形式上應當加大對授權決定的要求，諸如規定的項目、公告等。另一方面應當確立授權的標準為可確定、可預期，即社會公眾通過授權決定就能對國務院行政法規制定的基本內容有一個大概的預期。第三，解除授權決定的規定細化。授權做出之后是否解除授權應當由授權機關決定，而非將主動權掌握在被授權者手中。授權機關應當定期考察立法時機是否滿足，如一年考察一次，在滿足之后應當在一個規定的期限內完成立法草案，進入審議程序。第四，授權監督制度的完善。對于授權監督制度的完善主要涉及的是明確規定授權主體對授權所立之行政法規審查的內容，如程序性審查和實質性內容審查等，在發現有違背授權目的、內容時，應當要求改正或者撤銷甚至撤回授權。授權機關一方面可以通過備案審查予以監督，另外一方面可以與定期考察立法時機成熟相結合，定期考察授權所立行政法規的具體運行情況以實現監督。四、結語現代社會中行政機關通過種種途徑分享立法機關過去獨享的立法權限，進行立法的現象已經屢見不鮮。立法機關和行政機關之間立法權限的分配便成了一個重要的課題。本文便是對這一現象基于我國的現狀進行一定程度的分析。本文的基本觀點仍然在于雖然由行政機關進行一定的立法活動在當代社會不可避免，但就我國的實踐而言，行政機關享有的立法權限是明顯過重，所受立法機關的限制較少。因而，我們應當更多地關注對行政機關享有的立法權限進行限制而不是擴張。本文中的思考是不成熟的，提到的解決方案的可行性也是值得疑問的，但就限制調整行政機關立法權以實現立法機關和行政機關之間權限的平衡這一點上筆者是深信不疑的。

本文作者：王艷麗徐濤工作單位：上海交通大學