東盟自由貿易區發展規模研究論文

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「內容提要」本文分析了東盟自由貿易區的現狀，特別是法律制度、組織框架、運行機制方面的特點和內部走向一體化、外部更趨開放性的特點；繼而在評述其成就和優缺點的基礎上，結合正在建設中國—東盟自由貿易區的實踐，提出了若干設想與建議。

「關鍵詞」區域經濟法、東盟自由貿易區、發展模式、中國—東盟自由貿易區、建議與啟示

一、從東盟到東盟自由貿易區

（一）東盟的發展

東南亞國家聯盟，簡稱東盟（ASEAN），成立于1967年。最初的成員國為印度尼西亞、泰國、馬來西亞、新加坡和菲律賓，文萊1984年加入（以上通稱之為“東盟六國”或“東盟老成員國”）。爾后，越南1995年、老撾和緬甸1997年、柬埔寨1999年相繼加入（以上四國通稱之為“東盟新成員國”）。至此，山水相連、互為鄰邦的東南亞十國均已成為東盟正式成員。

東盟所做的第一個方面的努力，是維護本地區的和平與安全。從1976年東盟首腦會議通過的《東盟協調一致宣言》到1976年簽訂、1987年和1998年兩次修改的《東南亞友好合作條約》，都旨在“促進該地區各國人民間的永久和平、友好和合作，以加強他們的實力、團結和密切關系”。經過不斷努力，形成了以求同存異、循序漸進為原則的、被國際社會廣泛稱道的“東盟方式”（ASEANWay）。“東盟方式”所體現的不干涉內政和協商一致的原則，又使東盟各國之間增加了理解與互信，解決了成員國之間的某些矛盾。東盟“在本地區問題上采取符合亞洲價值觀的方式解決矛盾與沖突；對外，則用一個聲音說話”。（注：參見EstrellaD.Solidum，"TheRoleofCertainSectorsinShapingandArticulatingtheASEANWay"inR.P.Anand&PurificacionV.Quisumbing（eds.）ASEANlearningInstitute，1981，P132-133.）近年來，東盟更是不斷加強政治與安全合作，包括非傳統安全領域的合作。“9.11”之后，東盟各國在反對霸權主義、恐怖主義方面更加緊密聯手。因而，大大提高了本地區的國際地位。

東盟所做的第二個方面的努力，是發展經濟合作。特別是1992年通過了《加強東盟經濟合作框架協議》，決定建立東南亞自由貿易區（AFTA）。這是對東盟成立以來所進行的各種經濟合作方式的綜合提升。其后10幾年來，東盟的經濟合作進入了一個新的發展階段。在經濟上東盟各國適當分工，加強互補，防止本地區內的惡性競爭，避免給本地區外的發達國家以分割利用之機。

東盟所做的第三個方面的努力，是加速地區一體化。2003年10月，東盟十國領導人簽署了一份旨在2020年成立類似于歐盟的“東盟共同體”宣言，包括“東盟安全共同體”、“東盟經濟共同體”和“東盟社會與文化共同體”三個部分。確立上述三大支柱，成為東盟走向一體化發展的新的里程碑，標志著東盟國家政治、經濟、文化全面合作將進入歷史新時期。

東盟所做的第四個方面的努力，是積極推動東亞合作。東盟作為“10+3”（指東盟十國加中、日、韓）會議的組織者和協調者，迄今為止在東亞合作中發揮著主導作用。

30多年的發展表明，東盟已成為“南南合作”的范例，小國聯合的范例。

（二）東盟自由貿易區建設的啟動和加速

必須了解，東盟與東盟自由貿易區是兩個相關的但并非等同的概念。東盟為國家之間的聯盟，東盟自由貿易區為實行自由貿易協定的經濟區域，然而這一特定經濟區域的組成、運行和發展均依賴于東盟國家之間的關系狀況。本文研究的重點是東盟自由貿易區的法律調整，即一種區域經濟法，當然也不可避免地會聯系到東盟整個內部、外部關系的法律調整。（注：東盟內部關系的法律調整，已形成兩個里程碑：一是，1976年在印尼巴厘島簽署的《東南亞友好合作條約》和《東南亞國家聯盟協調一致宣言》，此即“巴厘第一協約宣言”；二是，2003年在印尼巴厘島簽署的《巴厘第二協約宣言》，包括“建立東盟安全共同體”、“建立東盟經濟共同體”、“建立東盟社會與文化共同體”三個部分的內容。）

1992年1月，東盟六國政府首腦會議正式決定設立東盟自由貿易區，以增強東盟作為單一生產單位的競爭優勢；通過減少成員國之間的關稅和非關稅壁壘，期待創造出更高的經濟效益、生產率和競爭力；加強東盟區域一體化和促進東盟區內貿易與投資。

當時對該自由貿易區確定的目標是，從1993年1月1日起，在15年之內即2008年之前建成東盟自由貿易區，關稅最終降至0～5%.由于東盟六個原創始國之間經濟合作的發展，也由于全球貿易自由化尤其是世界貿易組織（WTO）成立和亞太經濟合作組織（APEC）成員貿易自由化的時間框架縮短，東盟于1994年決定，將自由貿易的實現時間從原定的2008年提前到2003年，這是第一次加速。1998年東盟又決定，六個老成員國落實AFTA的時間提前到2002年，這是第二次加速。鑒于六個老成員國與四個新成員國經濟水平參差不齊，1999年11月，東盟確定了AFTA的最終建成計劃：六個老成員國實現零關稅的目標提前到2010年，四個新成員國實現零關稅的目標提前到2015年（但允許部分敏感產品的零關稅仍到2018年之前實行）。

東盟自由貿易區10多年來的建設，呈現出四大特點，即：務實的制度措施；松散的組織架構；靈活的運行機制；內部的一體化走向與對外的開放性態勢。

二、務實的制度措施

（一）基礎性的法律文件

在自由貿易區內，維系各方經濟關系需要具有一定法律約束力的、可執行的協議之類的文件。只要各方在協議上正式簽字，就應當履行自己承諾的義務。作為區域經濟法的東盟自由貿易區的條約性文件可分為兩大類：一類是基礎性的，另一類是更具體一些的。

1992年1月的東盟首腦會議，通過了建立東盟自由貿易區的《新加坡宣言》和《東盟加強經濟合作框架協定》，與此同時，還通過了作為東盟自由貿易區建設的主要措施的《共同有效優惠關稅協定》（CEFT）。上述文件，加上1994年的《建立東南亞十國共同體設想聲明》，構成AFTA的綱領性或稱基礎性文件。

按照CEPT，各成員國對列入其范圍的產品分別實行快速減稅、常速減稅，以便實現2008年之前的減稅計劃目標。經過10年的努力，特別是隨著兩次減稅進度提速，AFTA于2003年在東盟六個老成員國之間基本建成。

到目前為止，AFTA在削減關稅方面進展順利，正在朝著零關稅的最終目標努力。至于對非東盟成員國的關稅，則仍由東盟各成員國自行決定。

（二）若干具體性的法律文件

貿易與投資始終是東盟國家之間經濟交往的重頭戲。東盟國家向來重視利用外資。1987年12月，東盟六國簽署了《促進和保護投資協定》，適用于東盟成員國之間的直接投資。1998年10月，東盟九國簽署了《東盟投資區框架協議》，以促進東盟成員國之間和非東盟國家向東盟投資區的直接投資。根據該協議，東盟將在2010年建成一個具有競爭力的東盟投資區，通過投資自由化、便利化和透明度措施，到2010年對東盟投資者、到2020年對所有投資者開放所有行業，到2010年對東盟投資者、到2020年對所有投資者給予國民待遇，但一些敏感部門和暫時排除部門例外。為加快該投資區建設，2001年東盟十國修改了《東盟投資區框架協議》，擴大了適用范圍，提前了暫時排除部門的開放時間?？傊D在東盟成員國之間營造一種自由、便利和透明的投資環境，推進有關到2020年實現東盟地區投資自由化的目標。

除了《東盟共同有效優惠關稅協定》和《東盟投資區框架協議》這兩個基本的貿易、投資的規范性文件外，為了使區內成員國較非成員國享有較多貿易優惠或較低關稅，在1977年的《東盟特惠貿易安排協定》的基礎上，1992年訂立了《原產地規則》；為了開放服務貿易，1995年簽署了《東盟服務業框架協議》；為了加強工業合作，1996年簽署了《東盟工業合作計劃協定》；為了建立高速的、一體化的運輸體系，1998年簽署了《東盟促進貨物運輸便捷化框架協議》；為了統一標準以檢查認證區域內的產品，1998年簽署了《關于東盟標準術語和相互認證安排框架協定》；為了跟上時代信息化步伐，促進電子商務等，2000年簽訂了《電子東盟框架協定》。

由此可見，東盟在制度化方面是逐步完善的。以制度連結關系、以協調解決問題，體現出區域經濟法的重要特色。

（三）“東盟法”與東盟各國法的關系

假如將東盟及東盟自由貿易區制定的各種條約、協定、協議統稱之為“東盟法”的話，“東盟法”與東盟各國法呈現出以下幾種關系狀況：

一是東盟法優先適用。即，東盟法優先于東盟各成員國的國內法，而且可以直接適用于各成員國（無需經過成員國國內法轉化），這是國際法原則的表現。但東盟某國尚未簽字的東盟法，對該國暫不發生約束力，這又是國家主權原則的表現。

二是東盟法保留適用。即，東盟法不妨礙單個的東盟成員國采取或實施保護其國家安全，保護具有藝術、歷史或考古價值的文物，或維護公共道德，或保護人類、動物或植物的生命和健康所采取的必需的措施。

三是東盟法適用排除。即，東盟法不妨礙單個的東盟成員國與其他東盟成員國、非東盟成員國在貨物貿易、服務貿易、投資及其他經濟合作領域達成的雙邊或多邊的協議；東盟法的統一規定不適用于此類雙邊或多邊協議的特別規定。

三、松散的組織架構

（一）決策性的機構

基于國家利益、民族特點和歷史原因，東盟至今沒有形成一個超國家的決策機構?，F行組織架構中，起著決策性作用的有四種：一是政府首腦會議，就東盟的重大問題和發展方向做出決策。二是外長會議，每年輪流在成員國舉行，負責制定東盟基本政策；并且，由當年輪值主席國外長任東盟常務委員會主席、其他成員國駐該國大使（或別的高級官員）任委員，該常務委員會不定期舉行會議，負責處理東盟日常事務和籌備召開外長會議，執行外長會議的決議，并有權代表東盟發表主席聲明。三是經濟部長會議，負責東盟經濟合作的決策。在區域經濟一體化合作方面發揮主導性作用。四是其他部長會議，如勞工、社會福利、科教文衛、環保等。

（二）執行性的機構

東盟設有秘書處，為其行政總部；根據工作需要，另設有若干專門委員會。

為確保推進自由貿易區建設，1992年9月設立了部長級的東盟自由貿易區理事會（AFTACouncil），協助東盟經濟部長會議負責推進和協調與AFTA有關的事務。在它之下還設立了一個專門的高官會。東盟投資區還設立了一個理事會。

由此形成了東盟自由貿易區的組織領導體系：首腦會議——東盟經濟部長會議——AFTA理事會——經濟高官會。甚至可以認為，東盟與東盟自由貿易區實際上是同一套機構。

四、靈活的運行機制

（一）決策原則與程序

東盟總的決策原則是各成員國不分大小、強弱，決策時一律處于平等地位。具體表現為：

1.互不干涉內政。

2.協商一致。任何議案只有在全體成員國沒有反對意見即獲得共識的情況下才能通過，并以東盟的名義對外公布或采取行動。如有一成員國提出不同意見，該案即遭保留。這里奉行的是“全體一致”而非“少數服從多數”的原則。

3.非正式磋商，又稱會前協商。在決策會議之前，各成員國通過多方或雙方接觸，逐步形成較為一致的意見，為決策工作進行較為充分的準備。

4.“N-X”原則。即，如果少數幾個成員國表示暫不參加某項議案，但又不反對該項決策，那么這項議案可獲通過，而允許那少數幾個國家緩期加入。此原則是對“協商一致”原則的補充和發展。比如，1987年東盟外長會議即接受了“六減X”原則。不過這一原則只適用于某些特定的合作計劃，不影響東盟作出政策性決定時的一致同意原則。

（二）運作方式

1.通過非正式的對話、會晤先行討論、協商溝通，不一定什么問題都須面對面談判。

2.幾個成員國出面調解另幾個成員國之間的具體矛盾、沖突，以非對抗方式解決問題。

3.通過先易后難、逐步推進的方式，達到兼顧包容、協調一致的目標。

4.通過訂立共同決議，而后采取共同行動。

以上平等、無核心而又不失效率的決策和運作模式，即前述“東盟方式”。

五、內部的一體化走向與對外的開放性態勢

（一）東盟實現經濟一體化的目標

從1967年到1992年之前20多年中，東盟內部的經濟合作雖有發展，但進展甚慢，適應不了現實需要，以至引起東盟有識之士的很大不滿，這才引發了1992年決定建立東盟自由貿易區、加強東盟經濟合作的新計劃。此后，經過近10多年來的努力，東盟的經濟合作有了較快的發展。面對經濟全球化的巨大挑戰，東盟決心“更上一層樓”，于2003年10月宣布了關于“東盟經濟共同體”的文件，強調到2020年把東盟地區建成為以商品、服務與投資自由流動和資本更為自由流通為特點的單一市場與生產基地，實現《東盟2020年設想》所確定的達到經濟一體化的最終目標，并使東盟成為全球供應鏈最有活力和強勁的組成部分。（注：見2003年10月8日《人民日報》第三版報導。）

東盟國家不僅有宣言，而且早已付諸行動。為縮小成員國之間的發展差距，東盟一體化首批工程共54項，自2002年啟動以來正穩步推進。東盟內部正在越來越快地進行經濟整合。東盟擬設立專門機構研究目前世界不公正的貿易條件對東盟國家農業和農產品的影響，以尋求東盟的共同解決辦法。

（二）“東盟法”與WTO規則的關系

自由貿易區是世界貿易組織允許設立的。經過1994年烏拉圭回合多邊貿易談判確認的《關稅與貿易總協定（GATT1947）》第24條第5款指出：“本協定的規定不得阻止在締約方領土之間形成關稅同盟或自由貿易區，或阻止通過形成關稅同盟或自由貿易區所必需的臨時協定”；同時，也規定了限制條件。WTO秘書處1995年的一份研究報告得出的結論是：“……區域一體化進程和多邊一體化進程在追求更加開放的貿易方面是互補的，而不是相互替代?！盬TO秘書處指出：一般來說，建立關稅同盟或自由貿易區違反WTO平等對待所有貿易伙伴的原則，即最惠國待遇原則。但是，作為一種特殊的例外，GATT第24條允許建立區域貿易安排，但必須符合某些嚴格的標準。尤其重要的是，這些安排應該幫助貿易在集團內國家間自由流動，不增加對集團外國家的貿易壁壘。換言之，區域一體化應該是多邊貿易體制的補充，而不應對其造成威脅。WTO秘書處還對關稅同盟與自由貿易區作了專門區分，指出：“關稅同盟：所有成員對來自非成員的進口產品征收相同的關稅，如歐盟；自由貿易區：區內貿易是免稅的，但每一成員對來自非成員的進口產品，可自行設定關稅稅率，如北美自由貿易區、東盟自由貿易區等?！保ㄗⅲ阂娛澜缳Q易組織秘書處編：《貿易走向未來》，法律出版社1999年版，第81～82頁。）由此可見：

第一，AFTA的規則應當與WTO的規則相一致。WTO規定的成員之間的權利義務，只要是涉及自由貿易區的，應當優先適用。必須在WTO框架下建設自由貿易區。

第二，一般情況下，在本自由貿易區范圍內，AFTA規則在內容上會超越WTO范圍，并應當優先適用。

第三，對于自由貿易區內WTO成員與非WTO成員之間的權利義務關系，AFTA可以規定給予非WTO成員享受符合WTO規定的最惠國待遇，如WTO《服務貿易總協定》下的相同待遇。

（三）東盟與東盟之外的國家（地區）的關系

東南亞國家注重對外開放，東盟30多年走過的道路也就是對外貿易、投資和其他經濟合作不斷發展的歷程。東盟的對外開放，可分為兩大類情況，一是東盟單個國家的對外開放；二是東盟作為一個整體的對外開放。在這兩大類對外開放中產生的條約、協定，又引出東盟法、東盟各國法與外國法、國際法的種種關系。

迄今為止，除老撾、越南外，東盟其他八國均為WTO成員。文萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南均為APEC成員。因此，WTO規則、APEC規則對東盟國家發生很大的影響。

迄今為止，除緬甸外，東盟其他九國與中國均簽訂了雙邊投資協定。東盟與中國于2001年11月正式決定在10年內建成中國—東盟自由貿易區，隨后又簽訂了《全面經濟合作框架協定》。這就是引起世人注目的“10+1”合作機制。中國并已成為東南亞地區之外第一個加入《東南亞友好合作條約》的大國。中國和東盟國家正在采取積極步驟，確保中國—東盟自由貿易區如期建成。

迄今為止，東盟整體或東盟單個國家與美國、歐盟、日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭、加拿大、俄羅斯等國家和地區發生了許多經濟合作關系。

特別要指出的是，東南亞十國與東北亞三國（中、日、韓）正在攜手合作，朝著組建東亞自由貿易區的方向努力。這就是更加引人注目的“10+3”合作機制。然而，實現“10+3”的難度頗大，現實可行性存在一定問題。但如果將“10+3”分解為三個“10+1”而分步驟、分階段推進，直到最終實現“10+3”，才是務實可行的方針。中國與東盟“10+1”則起到了積極帶頭的作用。中國—東盟自由貿易區與東盟自由貿易區可望到2010年走到一起，并推進東亞自由貿易區的建設。中國表示繼續支持東盟在東亞合作中的主導地位和作用，同時也主張盡可能發揮中、日、韓各自的優勢和作用。（注：見：《全球化進程中的亞洲區域合作》，2004年4月30日《人民日報》第三版。）我們認為，中國采取這一策略是積極的、明智的和可行的。

六、思考和啟示

（一）對東盟自由貿易區現行發展模式的評述與建議

由于東盟內部成員之間經濟發展的不平衡，以及各國對內、對外經濟政策取向的不盡一致，目前東盟采取的較為實際的經濟合作措施、較為松散和靈活的組織結構與運行機制、對內逐步提高經濟一體化程度和對外逐步提高貿易、投資自由化、便利化程度這樣一種發展模式，基本上適應了東盟各國經濟發展和增強東盟整體經濟競爭力的要求，而且在實際上已取得了可觀的成就，六個創始成員國的經濟不同程度地得到了發展，有些已成為新興工業化國家，其他四個新成員國的經濟建設也不同程度地有了進步。

然而，東盟自由貿易區觀行發展模式也還存在一些問題和不足，妨礙了自由貿易區經濟整合優越性的發揮，以至于東盟的經濟競爭力和吸引力未能盡如預期。

為此，筆者擬提出如下看法與建議：

第一，應當加強CEPT的完備性、可操作性和權威性。作為實現AFTA目標的關鍵，目前CEPT的減稅計劃不夠完備，范圍不夠明晰，各國認定可否減免稅產品等自主權力過大，并且對于減稅方案的步調還不大一致，這些都可能導致CEPT精神無法貫徹到底。與此同時，還要估計到CEPT計劃可能產生的負面影響，即成員國的弱勢產業，難以抗衡其他非成員國的同類產品的競爭，致使民族工業受到損害。因而，適當修改CEPT確有實際的必要。

第二，需要建立統一的組織機構，形成核心力量，以發揮主導作用?？梢钥紤]提高現行東盟自由貿易區理事會的地位，將其發展為獨立的、最高的決策管理機構，這就要求有關各國適當地讓渡出一部分國家主權。歐盟、北美自由貿易區等區域組織的經驗表明，沒有一個或幾個在經濟水平上、在發展決策上起主導作用的國家，一個區域集團的整體性是有限的。1997年金融危機中，東盟在經濟應付上的脆弱性，以及“大難臨頭各自飛”的某些做法，亦暴露了沒有核心的、過于松散的經濟聯盟的嚴重缺點。正、反經驗都顯示出“主導因素”的重要性。但是，這種權威機構和核心力量只能在實踐中形成，看來東盟在這方面還有待努力。

第三，決策機制和運作方式應當有助于高效地實行區域經濟一體化?？梢啦煌马?，定出全體一致同意、三分之二以上同意或半數以上同意等原則與程序。因為，協商一致原則時而陷入議而不決狀態；過于強調非強制性和非干涉性的運作方式又可能造成決而不行局面。

“絕對不干涉內政”原則可逐步改進，如同有些東盟人士提出的“建設性干預”或“彈性介入”。

第四，要將解決爭端納入機制化軌道。成員國之間發生經濟爭端，除應通過磋商或仲裁以友好的方式加以解決之外，還應逐步走上機制化軌道，此即指建立、健全自由貿易區內爭端解決機制。近年來一個值得反思的教訓是，新加坡、馬來西亞之間因水域、水資源糾紛，將它們的爭端提交海牙常設仲裁法院去處理。假如東盟區內設立了類似的爭端處理機構，又何必將矛盾鬧到國際上去呢？為及時、有效解決一體化進程中可能出現的新問題，東盟已初步確定，將于2004年建立一個解決糾紛的專門機構，重點是消除、解決東盟成員國之間的商品原產地、海關程序、解決貿易糾紛機制、商品與服務標準等諸方面存在或發生的分歧、矛盾。更為理想的辦法是要建立或形成一種全面解決經濟爭端的體制和機制。

（二）東盟自由貿易區發展模式對建設中國—東盟自由貿易區的啟示

從東盟自由貿易區的發展歷程中，可以得到不少有益的啟示。鑒于擺在我們面前的一項緊迫而又艱巨的任務是，從2001年11月起，在10年之內建成中國—東盟自由貿易區，因而，本文試圖探析東盟自由貿易區對中國—東盟自由貿易區的啟示。東盟自由貿易區的模式將成為中國—東盟自由貿易區模式的最直接的參照，同時東盟整體又成為中國—東盟自由貿易區內與中國相對應的一方。（注：見呼書秀：《論促進中國與東盟相互投資的法律協調》，第十一屆全國經濟法理論研討會論文集（2003年12月）。）前述對完善東盟自由貿易區的若干設想與建議，其基本精神亦可適用于中國—東盟自由貿易區的建設。

啟示之一：組織機構要落實。歐盟從當初的共同體發展到今天，其組織機構的逐步完善是起到了重要作用的，而這恰恰是東盟目前存在的不足之一。因而，建設中國—東盟自由貿易區，應當考慮設立統一的、獨立的、具有權威性的決策管理組織機構。

啟示之二：法律制度要健全。其中，東盟自由貿易區的《共同有效優惠關稅協定》有些內容可以吸收；《東盟投資區框架協議》許多內容可以吸收。（注：見2001年東亞展望小組報告《走向東亞大家庭》。該報告建議：將東盟投資區框架協議擴展到整個東亞地區。轉引自張蘊嶺等主編：《東亞合作的進程與前景》，世界知識出版社2003年版，第277頁。）還有其他一些條約、協定，也有可供中國—東盟自由貿易區借鑒之處?！昂献餍筒┺摹被颉爸贫然献鳌笔且粐洕?、區域經濟法、國際經濟法所主張的正確思路和必然選擇。

啟示之三：運行機制要高效。東盟內部，其聯系緊密性低于歐盟而高于亞太經濟合作組織，故其運行機制有見效的一面，也有低效的弊端。中國—東盟自由貿易區的運行機制，應當避免東盟方式靈活有余、統一不足的弱點，力求該統一的則統一，該靈活的便靈活。這里還包括吸取AFTA的經驗教訓，建立有權威的爭端解決機構，使自由貿易區內的各項爭端可以在區內得到合適的解決。

總之，應當“科學選擇并以公開制度確立中國—東盟自由貿易區的發展模式”。（注：見程信和：《孔雀東南飛，風景這邊好——中國—東盟自由貿易區的經濟聯系及其法律基礎述評》，《經濟法制論壇》2004年3月號（總第4期），第93頁。）而東盟自由貿易區的有益經驗可作直接參照。這也就是本文的初衷。