略論國際反恐立法缺陷及問題

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摘要：面對日益增長的恐怖主義威脅，國際社會并非無動于衷。從1937年國際聯盟通過了第一個反恐國際公約開始，國際社會在不同領域制定了一系列的反恐國際公約。盡管反恐立法已初具規模，但并未有效遏制國際恐怖主義犯罪的囂張氣勢。本文分析了國際反恐立法的缺陷及在實施中存在的一些主要問題，為今后的反恐國際法建設指明了方向。

關鍵詞：恐怖主義；反恐立法；國際條約

從20世紀下半葉開始，愈演愈烈的國際恐怖主義活動嚴重影響和危害了世界和平與安全及人類的生存環境，已造成無數平民犧牲及財產重大損失。面對日益增長的恐怖主義威脅，國際社會并非無動于衷。1937年3月17日國際聯盟在日內瓦制定并通過了《防止和懲治恐怖主義國際公約》。盡管該公約未能批準生效，但它為國際社會制定反恐怖主義的現代公約奠定了基礎，開了國際法與國際恐怖主義較量的先河。從那以后，國際社會越來越意識到國際恐怖主義的危害性以及規范國際反恐斗爭的重要性，并在不同的領域制定了一系列國際公約。這些公約主要有：1963年《關于在航空器內犯罪和其他某些行為的公約》、1970年《關于制止非法劫持航空器的公約》、1971年《蒙特利爾公約》及其1988訂于蒙特利爾的《制止在為國際民用航空服務的機場上的非法暴力行為的議定書》、1973年《關于防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》、1979年《反對劫持人質公約》、1988年《禁止危害航海安全的非法行為公約》、《禁止危害大陸架固定平臺安全的非法行為的議定書》、1977年《制止恐怖主義爆炸的國際公約》、1999年《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》等。目前的反恐條約已初具規模，有力地打擊了國際恐怖主義犯罪的囂張氣焰，但由于國際反恐立法在很多方面并不完善，在實施中也存在很多問題，因此，并未從根本上有效地遏制國際恐怖主義犯罪的發展勢頭。國際反恐立法及實施過程中存在的問題主要有以下幾個方面：

一、對恐怖主義在認識上存在分歧

國際社會從20世紀20年代就開始努力控制國際恐怖主義，為界定恐怖主義的定義做出了不懈努力，但迄今為止，無論是過去的國際聯盟還是現在的聯合國都沒有能夠給國際恐怖主義下一個國際社會普遍接受的定義，也沒有相對公正的、國際性的認定機構和程序，各國只能依據自定的標準和程序自己認定某一行為是否是恐怖主義行為。據統計，截止1999年，世界上關于恐怖主義的定義多達108種。沒有一個統一的、確切的、普遍接受的恐怖主義定義，會給打擊恐怖主義帶來隨意性和不確定性，會導致一些國家濫用打擊恐怖主義的權利。

二、反恐立法實際運作的成效并不理想

盡管目前的反恐條約初具規模，但在實際運作中的成效并不理想。造成這種現狀的原因主要有：

第一，有些條約締約國稀少，沒有足夠的影響力，不利于統一的國際反恐法制的建立。一定數量的國家簽署、批準公約，是公約所構建的法律機制在國際社會有序運行的基礎，更何況有些條約至今尚未生效。[2]

第二，公約一般只對締約國有所約束，并不能夠對所有國家形成強行規定。比如《海牙公約》、《蒙特利爾公約》及部分的反恐公約只要求締約國對公約所稱之罪行應采取必要之措施。如果這些公約中所規定的擁有管轄權的各個國家，如航空器登記國、降落國或劫機犯出現國并非公約之締約國，公約的規定對這些犯罪行為顯然缺乏約束力，那么也就只能寄希望那些非締約國的國家，以維護國際和平和安全的誠信與善意，懲治那些犯罪的恐怖活動分子。[2]

第三，利益分歧與立場對立。少數西方國家習慣于從追求本國利益的最大化出發，運用“雙重標準”處理恐怖主義問題，對符合或不危害到其本國利益的恐怖主義行為，就給予支持、放任或默許，而對有害于其本國利益的恐怖行為，則給予打擊和制裁。

第四，恐怖分子利用刑事管轄權逃避法律制裁。刑事管轄權是國家主權的重要組成部分，其通常只能在本國領土內行使，沒有他國的同意和協助，就不能及于本國領土之外。任何國家基于其國家主權的獨立性，都有權禁止別國在本國領土內行使刑事管轄權。由于當今國際社會沒有任何一個國家的刑事司法系統可以超越國家主權的管轄范圍，在他國領土上自由地追訴犯罪，因此，國際恐怖分子往往利用國家主權造成的刑事管轄空隙，在不同國家組織間實施國際恐怖主義犯罪，逃避法律制裁。

第五，司法合作在實踐中存在困難。雖然許多公約都確立了“或引渡或起訴”原則，但在實踐中，犯罪人所在國或許因為自身的利益，濫用“政治犯不引渡”原則或以不引渡本國公民為由，拒絕引渡犯罪人，變相為恐怖分子提供安全的棲息地，而且當有理由認為被告人被引渡后會受到不公正審判的情況時也可以不引渡。就以洛克比空難為例，因為利比亞對劫機者的包庇，使相關各國為將肇事者繩之以法花費無數金錢，調動各種外交、經濟、政治、法律手段，耗時十幾年。

三、反恐立法內容缺失，滯后于恐怖主義的發展

(一)國際恐怖主義犯罪中的國家責任問題懸而未決

國家責任問題是當前反恐斗爭中的一個難題，由于反恐國際法制不全面，此領域無法可依，如不妥善解決后果將不堪設想，很可能為少數大國以反恐為名干涉他國內政甚至大打出手留下可乘之機。國際社會必須創制國際法制以解決國家在恐怖主義犯罪領域的法律責任問題：何為國家恐怖犯罪情形?當一國防患于未然，懲治于事后仍不能阻止恐怖主義犯罪的發生時，該國是否應該承擔國際法律責任?若該國懲治力度被他國指責為不力時，該國是否要承擔相應的國際法律責任?當國家從事、參與或教唆、支持、協助、縱容恐怖犯罪時，該有關恐怖犯罪行為在上述各種情形下是否算作國家行為，該國應該承擔什么樣的法律責任，可否由受害國對其進行軍事打擊或由國際社會限制其國家主權(類似二戰后盟軍對日本及德國所采取的措施)?國家應以何種方式承擔國際法律責任?限制國家主權的方式可否用于反恐等，這些問題都丞待解決。

(二)未能涵蓋各種形式的恐怖活動

目前，公約只適用于特定的恐怖活動，未能涵蓋各種形式的恐怖活動。目前的證據顯示，核生化恐怖襲擊的危險性明顯增大。美國國務卿鮑威爾也說，大規模殺傷性恐怖主義將是21世紀美國國家安全面臨的戰略性威脅。此外，許多先進國家都把電廠、水壩以及大眾運輸的操作系統計算機化，利用網絡攻擊電力或大眾運輸系統，引起社會恐慌等的國際恐怖活動亦并非是不可能的。這些有別于以往的犯罪行為其嚴重性并不亞于爆炸、劫持人質、妨害飛航安全等的恐怖活動。但是目前國際公約并不能涵蓋這些日新月異的國際恐怖活動，在使用這些新手段的國際恐怖活動上將存在打擊上的困難。

四、制裁恐怖犯罪行為規范的不統一，甚至相互沖突

目前國際反恐立法與各國國內反恐立法各有各的規定，相互之間的銜接和協調仍然存在一定的缺陷。比如以對資助恐怖主義犯罪的量刑為例。德國修改后的《刑法》將參加或資助外國恐怖組織視為非法，可判處1至10年的刑期；法國《刑法》規定，資助恐怖主義犯罪可判處10年徒刑和150萬法郎罰款；意大利在刑法中規定了“國際恐怖主義罪”，對參與恐怖組織犯罪活動判處5至15年徒刑，對協助或庇護者判處4年有期徒刑；歐洲理事會對通過任何形式資助恐怖主義的行為規定的刑期是8年。[3]我國刑法規定，“資助恐怖活動組織或者實施恐怖活動的個人，處5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利，并處罰金；情節嚴重的處五年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產”。這些對同一類犯罪行為所做的不統一的量刑規定，給恐怖主義犯罪分子試圖通過規避或選擇法律來減輕自己應受的懲罰，帶來了可乘之機。這種立法現狀在一定程度上導致了國際反恐怖主義斗爭不能取得有效的成果。

五、反恐立法分散，缺乏統一性

反恐立法分散主要表現在目前只有一些專門性反恐條約，還沒有全面性的反恐國際公約，這些已有的公約分別對特定的恐怖主義犯罪，例如，劫持航空器罪、侵害受國際保護人員罪、劫持人質罪、恐怖主義爆炸罪、向恐怖主義提供資金罪等作了規定。它們具有部門法的性質，在整體上缺乏全面性、統一性以及協調性。另外，制定反恐國際公約機構也具有不統一性，即不存在固定的機構來處理恐怖主義活動，包括制定有關公約。比如相關的某些公約是由聯大設立的機構起草的，某些公約是由聯合國專門機構(例如：國際民用航空組織、國際原子能機構、國際海事組織)起草、制定并通過的。反恐立法的分散、不統一，既不利于實踐操作和形成統一的國際反恐法制，也讓恐怖分子有機可乘。

綜上所述，盡管反恐國際法在打擊國際恐怖主義中起到了重要作用，但它的缺陷也是顯而易見的，新世紀一系列的國際恐怖犯罪證明，現行的反恐國際法律控制已遠遠不能滿足新的國際形勢的需求，無法應對當今國際恐怖活動的日趨猖獗。因此，國際社會必須要加強合作，不斷完善反恐國際立法。

注釋：

[1]李薇薇，《國際恐怖主義與國際法上的使用武力》，《華東政法學院學報》2003年第5期。

[2]梁淑英，《國際恐怖主義與國家自衛》，《中國政法大學學報》2003年第21卷第4期。

[3]Internationalencyclopediaofterrorism，fizroyDearbornpublishers，1997。

參考文獻：

[1]李薇薇，《國際恐怖主義與國際法上的使用武力》，《華東政法學院學報》2003年第5期。

[2]梁淑英，《國際恐怖主義與國家自衛》，《中國政法大學學報》2003年第21卷第4期。

[3]Internationalencyclopediaofterrorism[M]，fizroyDearbornpublishers，1997。

[4][韓]柳炳華，《國際法》[M]，中國政法大學出版社，1997。