人大監督分析論文

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近年來，堅持和完善人民代表大會制度，特別是加強人大監督，出現了一些新情況、新案例，從法理上對這些現實問題作出闡釋和回應，已顯得十分迫切。

（一）人大監督沒有“一把手”

人大監督權的主體，是指人大監督權力的承擔者，誰有權去行使人大的監督職權。

有人提出，委員長會議（或主任會議）、人大各專門委員會、人大代表和常委會組成人員可不可以行使監督權，成為監督權的主體。我認為，它們可以部分地行使監督權，從事某些監督工作（如提出有關監督議案、質詢案和罷免案等），但不能說它們具有監督權，是監督權的主體。完整意義的監督權只能由代表大會和常委會行使，只有它們才能作出真正有法律效力的監督決定和采取有效的監督措施。

代議機構的職權只能由代議機構集體行使而不能由個人或者領導人行使，把人大常委會主任看成人大的“一把手”是不對的。

（二）人大監督的操作標準

人大是否應實施監督和如何進行監督，有一些基本操作標準，就是被監督者行為的合法性與合理性。

合法性標準即：人大對監督對象的行為是否合法實施監督，以監督對象的行為是否違法作為條件，包括職權上的違法和程序上的違法。監督對象從事了法律禁止做的事，行使了法律沒有明確賦予它行使的職權，沒有履行法律規定它應履行的職權或應承擔的義務以及行使了法定屬于其他國家機關職權范圍內的權力，都可以啟動人大監督程序。在現代法治社會，法律程序同法律實體權力具有同等重要的意義。若某國家機關或國家機關領導人雖然有某項職權，但沒有依法行使，同樣會對法制造成破壞，對社會和公民權利形成威脅甚至侵害。監督對象行使職權程序的合法性，是實施監督的重要標準。

有時，行政和司法機關的權力行使并沒有達到違反法律的程度，但顯失公正和合理性，有悖于人民的意志和利益，人大也應實施監督的補充標準很有必要。例如司法機關在判案時，兩人犯了同樣的罪行，某甲情節更嚴重，只因是領導干部作了輕判，而某乙情節較輕，只因是平民百姓反而作了重判，雖然判決都在法定量刑幅度內，這顯然不公正。

（三）憲法監督尤為迫切

全國人大及其常委會，也包括地方各級人大的首要職責，就是監督和保證憲法的實施。根據當前中國依法治國和加入世貿組織的要求，建立憲法監督機構是一個很迫切的問題，也是各方對監督法的期望。

如何建立我國的憲法監督機構？就我國政治體制的結構情況看，目前只能采取在最高國家權力機關內設專門機構監督憲法的過渡性辦法，今后有條件再向設獨立的憲法監督機構的目標前進。

設立一個能獨立行使憲法監督職權的專門機構-憲法監督委員會。它由全國人大選舉產生，對全國人大負責，不隸屬于全國人大常委會，委員會成員不超過10人為宜，主要是由深資歷的法律官員和杰出的政治、法律專家組成。其職權大體可為：對全國人大及其常委會制定的法律、決議、決定，國務院的行政法規、決定和命令，最高法院和最高檢察院所作的司法解釋，是否違憲進行審查并作出裁決。發現違憲的法律、法規，可以建議有關制定機關在一定期限內自行修改或收回，逾期不行動者，向全國人大提出撤銷法律、行政法規的議案，由全國人大代表三分之二以上多數同意時，才能作出改變或撤消的決定。對地方性法規、決議、決定及自治條例、單行條例有違憲爭議的，可由憲法監督委員會進行判斷并向全國人大提出建議。若其他規范性文件違憲，可由憲法監督委員會直接作出決定。該委員會對最高行政機關和最高司法機關的行政司法行為，以及對他們所做出的行政解釋和司法判決是否違憲，可直接作出裁決，并有權責令違憲機關與憲法保持一致。否則，有權暫停其執行，提交全國人大作出最后決定。對有違憲行為的國家機關領導人，憲法監督委員會有權提請有罷免權的機關予以罷免。對國家機關有關憲法和基本法律上的權限爭議，憲法監督委員會可作出判決。該委員會還有權受理公民提出的侵犯公民憲法基本權利的控告，并可作出裁決。

（四）監督司法要依法、創新

人大在實施對司法機關的監督時，能不能涉及具體案件，要涉及時應如何進行？這是人大監督時常常提出的問題。毫無疑問，人大對司法的監督并不是坐而論道能解決的，因此，涉及具體案件是必要的，而且只有通過對具體案件的涉及，才能實現對司法的有效監督。在實施對司法案件的監督中要把握兩個界限：一是人大不能在案件訴訟過程中進行任何的干涉和施加任何影響；二是人大在司法機關對案件作出處理后進行監督時，只能運用法律規定的間接手段達到目的。

強調人大對司法機關的監督不應直接處理司法案件，可能會引起有些同志擔心，認為這樣做司法機關違法亂紀造成的錯案難以糾正。這種擔心是不必要的。依據法律，人大及其常委會對產生錯案的司法機關，可依次采用下列監督方式：聽取工作報告、建議有關機關復查、人大代表或常委會委員提起質詢、組織特定問題調查委員會、罷免或撤職。現在對司法監督的困難，問題主要并不是人大缺乏監督司法的手段，而是人大因種種原因不能充分運用這些手段。從長遠建立一種規范的制度的角度說，人大要對司法實施有效的監督，靠現行法律給人大提供的監督機制是不夠的，必須進行制度創新。由于人大法定的權力都是由代表大會和常委會行使，如果讓代表大會和常委會來討論一個具體案件，會成為一個笑話。所以，即使人大有對司法的監督權，也不能由它本身來行使，應該授權一個專門機構來行使。

英國和瑞典是世界上少有的議會能監督司法的國家，英國的貴族院有一個樞密院司法委員會，實際上是最高上訴審判機構，類似最高法院，由它接受各種案件，它是議會職能的一部分。在瑞典則由議會選舉監察專員，行使對法官和行政官員的監督，其中包括受理公民案件的申訴。中國人大要行使對司法的監督權可考慮引進瑞典的這種司法專員制度。對這一問題的研究有待進一步進行。

（五）運用辭職的監督屬性

人大及其常委會對由它選舉、決定、任命和批準任命的國家機關組成人員，最有效的監督制裁手段就是罷免和撤職。

國家機關組成人員向人大及其常委會提出辭職，是對人大負責的表現，也是一種監督關系的反映。在國外，有一種法定辭職的情況。由法律規定，什么情況下政府或政府成員、國家元首必須辭職。政府辭職的，一般都是責任制政府。總統辭職的，一般以彈劾制為后盾。我國應完善有關法律，對法定辭職作出規定，如可規定：“一府兩院”及其政府的部門向人大及其常委會作工作報告，不被人大及其常委會批準通過時，有關人員應當辭職。還可規定，代表或委員對提出的質詢案回答不滿意時，有關人員也應提出辭職。

（六）防止監督背離法理

行政化和司法化傾向。監督權是一種從旁察看的糾錯機制。由于一些地方人大的同志長期在黨委、政府部門工作養成的工作作風，習慣于“發指示”、“管事情”，熱衷于直接摻合行政和司法機關的事。比如有的地方人大搞執法責任制時，人大常委會主任、副主任分別與“一府兩院”領導人和行政部門負責人簽訂執法責任狀，讓“一府兩院”對人大常委會主任、副主任負責。這些做法有悖人大監督的特性。

“標新立異”傾向。有的地方人大搞所謂的“一體兩翼監督制”這種花哨的東西；有的地方人大在法庭審判中設“人大監審團”等，讓人大代表參與法庭審判等等。對各級人大來說，現在最需要的是敢于依法監督的勇氣，以及法律意識和依法辦事的水平，而不是“創新”的能力。有的地方人大往往對這些擺到人大桌面上的違法行為不去深究，而主動去找一些本不屬于自己職責范圍內的事去管。這種傾向發展下去會使人大逐步失去它作為民主代議機關的性質。

“好高騖遠”傾向。人大工作者常常有一種抱怨，說人大監督法律不完善、手段不夠。應該說現行憲法賦予人大的權力是足夠的、適當的。比如憲法已賦予人大有罷免和撤職的權力，可幾乎從來沒有行使過，卻還是有人要求給人大常委會彈劾權。這就好象一個原始的戰士，有槍他不會開，有炮他不會打，他說還需要一根鳥銃。這種寄希望于監督法的依賴心理，總想通過國家的立法一蹴而就地解決監督問題；總覺得人大集體行使職權不夠勁，老想法律給他一種個人的、能直接處理問題的權力。當前，只要把聽取工作報告、質詢、特定問題調查、罷免等權力充分行使起來，人大監督工作有廣闊的天地。

（七）人大監督程序化

隨著我國政治生態和人民代表大會制度的發展，在過去的政治思維和這種思維設計下的人大制度的某些方面已經開始不適應建設法治國家和政治文明制度的需要。

制度設計問題出在什么地方呢？出在我們長期以來把人大當作表決機器對待，潛意識中認為人大的選舉或表決都會順利地通過一切議案，不會出現反對、更不會出現否決或通不過的情況。所以，很多制度設計上沒有考慮否決了或通不過怎么辦。

如兩年前廣東省人大代表對政府部門提出了質詢案，對質詢的具體操作和后果處理出現了質疑。前一些時間有的地方出現等額選舉中候選人落選可不可再做候選人不知所措。像2001年3月出現的沈陽市人代會中，法院的工作報告沒有被通過，也出現了無所適從。而按照我國人民代表大會的制度設計，工作報告沒有通過表明人大對其工作不滿意，法院沒有對人大負起責任，領導應主動辭職，否則，人大應當行使罷免權。工作報告沒有被通過顯然不應理解為代表對工作報告的文字不滿意，不是通過修改工作報告的文字后再行報告一次就可以的。

我們必須改變過去法律制度設計上的“單向思維”、“不設法律后果”的做法，一定要將每一項權力程序化，并預設可能出現的法律后果。否則，沈陽市人大工作報告不被通過而引起的尷尬將會越來越多。