政府誠(chéng)信研究論文

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摘要:“一般法律思想說(shuō)”和“法之本質(zhì)說(shuō)”從不同角度揭示了行政法中誠(chéng)信原則的淵源,誠(chéng)信原則只能從行政法中發(fā)掘,而不能從私法中導(dǎo)入。從社會(huì)變遷、行政權(quán)擴(kuò)張、國(guó)家任務(wù)改變及行政法律本身發(fā)展的需要等因素考察,行政法中的誠(chéng)信原則正逐漸占據(jù)基本原則的地位。誠(chéng)信原則在行政法中的展開(kāi)具體表現(xiàn)為:行政主體之間的誠(chéng)信、行政立法中的誠(chéng)信、自由裁量領(lǐng)域的誠(chéng)信、行政合同和行政指導(dǎo)中的誠(chéng)信等等。

關(guān)鍵詞:誠(chéng)信原則政府誠(chéng)信基本原則

誠(chéng)信價(jià)值正受到越來(lái)越廣泛的關(guān)注。這歸功于民法學(xué)者的卓越研究,誠(chéng)信原則在私法領(lǐng)域被尊奉為“帝王條款”①——行使權(quán)利和履行義務(wù)的最高指導(dǎo)原則。但在公法學(xué)界,卻少有學(xué)者對(duì)誠(chéng)信問(wèn)題做深入研究。②本文嘗試就誠(chéng)信原則能否適用于行政法以及如何在行政法中展開(kāi)以塑造誠(chéng)信政府等問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、政府誠(chéng)信的塑造與誠(chéng)信原則的發(fā)掘

誠(chéng)信是社會(huì)生活的基礎(chǔ)。中國(guó)傳統(tǒng)倫理以誠(chéng)信為本,“人無(wú)信則不立”是對(duì)個(gè)人安身立命的基本要求。早在2000多年前的春秋時(shí)代,子貢向孔子請(qǐng)教治理國(guó)家的方法,孔子回答說(shuō):“足食,足兵,民信之矣。”他還說(shuō)可以“去兵”、“去食”但不能失去“民信”,“自古皆有死,民不信,不立”。《論語(yǔ)》中“信”字出現(xiàn)了38次,頻次雖低于仁(109次)、禮(74次),卻高于描述德的多數(shù)詞匯,如善(36次)、義(24次)、敬(21次)、勇(16次)等等。造就了強(qiáng)大秦國(guó)的商鞅變法所做的第一件事不是推出什么法令,而是讓政府先取得民信。可見(jiàn),我們的先人充分認(rèn)識(shí)到誠(chéng)信對(duì)一個(gè)政府的可貴。

近代中國(guó),由于政治運(yùn)動(dòng)頻繁,文化傳承中斷,再加上目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期以及伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)的權(quán)力尋租等因素,導(dǎo)致政府誠(chéng)信成為一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

上個(gè)世紀(jì)初,著名社會(huì)學(xué)家齊美爾開(kāi)啟了西方有關(guān)誠(chéng)信的研究。③到70年代時(shí),誠(chéng)信的概念被主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家接受。阿羅提出,信任是經(jīng)濟(jì)交換的潤(rùn)滑劑,并認(rèn)為世界上很多經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)象可以從缺少誠(chéng)信來(lái)解釋。郝希則提出,誠(chéng)信是很多經(jīng)濟(jì)交易所必需的公共品德。社會(huì)學(xué)家弗朗西斯·福山則認(rèn)為誠(chéng)信不僅僅是道德問(wèn)題,它影響了社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的繁榮。更令人震驚的是,福山在將不同文化區(qū)分為低信任文化和高信任文化時(shí),將中國(guó)作為低信任文化的典型代表。④

美國(guó)法學(xué)家伯爾曼曾說(shuō)過(guò),法律只有被信仰,才能被有效執(zhí)行。⑤同樣可以說(shuō),一個(gè)誠(chéng)信的政府,可以有效地降低執(zhí)法成本,從而便利地推進(jìn)法治。正是基于這種共識(shí),在全國(guó)人大九屆五次會(huì)議上,代表們討論最多的話題就是誠(chéng)信。朱钅容基同志在2002年的《政府工作報(bào)告》中也強(qiáng)調(diào),要在全社會(huì)倡導(dǎo)“明禮誠(chéng)信”的社會(huì)風(fēng)尚,而當(dāng)務(wù)之急是塑造政府誠(chéng)信。⑥

與政府誠(chéng)信最接近的法律命題是誠(chéng)實(shí)信用原則。它既是道德原則,又是法律原則。作為道德的誠(chéng)信原則是指社會(huì)的各成員應(yīng)具備誠(chéng)實(shí)、信守諾言的品德和在實(shí)際生活中貫徹、實(shí)現(xiàn)這些品德。⑦在道德法律化思潮下,將此意義的誠(chéng)信原則引入行政法,用以塑造政府誠(chéng)信沒(méi)有任何法律障礙。而作為私法基本原則的誠(chéng)信原則是有特定含義的,即指為彌補(bǔ)成文法的局限性而解釋和補(bǔ)充法律并賦予法官?gòu)V泛自由裁量權(quán)。這種意義上的誠(chéng)信原則,是否在具有嚴(yán)格規(guī)范性要求的行政法中存在呢?

持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,行政法作為公法,與私法不同。私法多為任意規(guī)定,公法多為強(qiáng)行規(guī)定,私法上意思自治原則,為公法所不能容忍。由于公法具有嚴(yán)格性,法律規(guī)定必須嚴(yán)格遵守,誠(chéng)信原則主要作用在于補(bǔ)充成文法之不足,如果適用于公法勢(shì)將破壞法規(guī)之嚴(yán)格性。⑧德國(guó)行政法先驅(qū)OttoMayer完全否定公法與私法之關(guān)聯(lián),試將其論點(diǎn)整理如下:⑨

(1)私法規(guī)定不得補(bǔ)充公法規(guī)定之欠缺;(2)法的一般原則并不存在;(3)具有直接私法上效果之公法上的法制度并不存在;(4)公私法混合關(guān)系并不存在。

就肯定觀點(diǎn)的學(xué)者來(lái)看,又可分為私法類推適用說(shuō)、一般法律思想說(shuō)與法之本質(zhì)說(shuō)三種。⑩

1.私法類推適用說(shuō)。行政法中的誠(chéng)信原則系民法中的誠(chéng)信原則外部類推所致。如日本著名行政法學(xué)家鹽野宏認(rèn)為:“信賴誠(chéng)實(shí)的原則,是將在私人間適用的法原理適用于行政法關(guān)系的情況。”

2.一般法思想說(shuō)。該說(shuō)以私法與公法具有共同的一般法律思想為前提,認(rèn)為行政法中的誠(chéng)實(shí)信用原則并非由私法規(guī)則類推而來(lái),而是自始至終地存在于行政法中,只是私法較早發(fā)現(xiàn)了該原則而已。

3.法之本質(zhì)說(shuō)。該說(shuō)主張法乃是由國(guó)家法意識(shí)所成立之價(jià)值判斷。正當(dāng)?shù)氖掠诠ê退椒ň枰猿姓J(rèn),不正當(dāng)?shù)氖掠诠ê退椒ň槐怀姓J(rèn),其根本要求乃誠(chéng)信原則。因此,該原則構(gòu)成法規(guī)范,并全面直接適用于所有法規(guī)范之中。

筆者認(rèn)為,在上述兩種截然不同的觀點(diǎn)中,否定觀點(diǎn)由于將公法和私法的絕對(duì)對(duì)立作為其理論基礎(chǔ),因此,越來(lái)越不符合公法私法化和私法公法化的趨勢(shì)。由于誠(chéng)信原則是一個(gè)具有濃厚自然法色彩的基本原則,因而應(yīng)將其看成是共通于所有法領(lǐng)域之間、超越于成文法之上的法理。同時(shí),我們也不應(yīng)將作為道德原則的誠(chéng)信與作為法律原則的誠(chéng)信簡(jiǎn)單分離。因此,在持肯定態(tài)度的諸學(xué)說(shuō)中,“私法類推說(shuō)”有欠妥當(dāng),而從實(shí)用主義角度觀察,“一般法律思想說(shuō)”和“法之本質(zhì)說(shuō)”產(chǎn)生的實(shí)際法效果基本相同,其區(qū)分僅具有學(xué)理意義。可以說(shuō),“一般法律思想說(shuō)”和“法之本質(zhì)說(shuō)”從不同角度揭示了行政法中誠(chéng)信原則的淵源。也正是從這一意義上,我們說(shuō)誠(chéng)信原則只能從行政法中發(fā)掘,而不能從外部導(dǎo)入。

二、誠(chéng)信原則在行政法上的地位

在肯定了誠(chéng)信原則的存在之后,緊接的問(wèn)題是誠(chéng)信原則在行政法上居于什么地位,它屬于行政法的一般法律原則抑或處于基本原則位階?在我國(guó)行政法權(quán)威教材中,根本沒(méi)有誠(chéng)信原則的論述,更遑論將其作為基本原則,相反,幾乎一致將行政法基本原則確立為合法性原則與合理性原則。但從社會(huì)變遷、行政權(quán)擴(kuò)張、國(guó)家任務(wù)改變及行政法律本身發(fā)展需要等因素考察,行政法中的誠(chéng)信原則正逐漸占據(jù)基本原則的地位,具體來(lái)說(shuō):

第一,隨著社會(huì)變遷,傳統(tǒng)意義上的三權(quán)分立根基開(kāi)始動(dòng)搖,行政權(quán)大肆擴(kuò)張,侵蝕了國(guó)會(huì)和法院的職權(quán)。總統(tǒng)的行政權(quán)成為“一顆批準(zhǔn)的圖章”。政府經(jīng)常充當(dāng)立法者和裁決者角色在行政立法中,必須遵循誠(chéng)信原則,否則,法律就不符合社會(huì)共同體賴以存在的基本道德,就不為社會(huì)所接受,也就不可能有法的效力。在行政官員居中裁決時(shí),他必須像法官那樣享有廣泛的自由裁量權(quán),在法無(wú)明文規(guī)定時(shí),依據(jù)公平的要求進(jìn)行裁判,對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種新情況、新問(wèn)題進(jìn)行應(yīng)付和處理。而誠(chéng)信原則恰好具有賦予政府自由裁量權(quán)的功能。

第二,現(xiàn)代行政行為的主要內(nèi)容已從規(guī)制行政走向給付行政。“現(xiàn)代國(guó)家之任務(wù)已與往昔不同,行政作為給付之主體,開(kāi)發(fā)社會(huì)文化、增進(jìn)人民福利、提升人民生活素質(zhì),已成為國(guó)家責(zé)無(wú)旁貸之職責(zé)。”給付行政觀念之產(chǎn)生,使行政法規(guī)嚴(yán)格性程度有所減弱。行政指導(dǎo)作為新型的管理方式被各國(guó)政府廣泛采用,即是明顯例證。而且,現(xiàn)代所謂的公法關(guān)系,與舊時(shí)專制時(shí)代的絕對(duì)權(quán)力服從之事實(shí)關(guān)系迥然不同,根據(jù)其性質(zhì),可將公法關(guān)系區(qū)分為權(quán)力關(guān)系和管理關(guān)系。在比重越來(lái)越大的管理關(guān)系中,除非存在明文的與私法原理相異的特殊規(guī)定,否則受私法原理支配。例如,作為公法私法化典型的行政合同,當(dāng)然應(yīng)將誠(chéng)信原則作為“帝王條款”即使在權(quán)力關(guān)系中,如行政行為的撤銷、撤回,一旦可能犧牲各種法益,仍應(yīng)特別考慮貫徹誠(chéng)信原則旨趣的必要性。

第三,自由裁量是當(dāng)代行政的重要特點(diǎn)或趨勢(shì)。行政法由近代的限權(quán)法走向當(dāng)代的控權(quán)法,有學(xué)者洞察到這一變化,適時(shí)提出了“綜合控權(quán)論”,認(rèn)為在控權(quán)方式上,規(guī)則性控制已經(jīng)衰落,原則性控制應(yīng)該在多元控權(quán)中占有重要地位。作為內(nèi)涵不確定、極富彈性的誠(chéng)信原則一方面賦予行政主體廣泛自由裁量權(quán),以適應(yīng)變動(dòng)不居的復(fù)雜社會(huì)生活;另一方面,又發(fā)揮道德調(diào)節(jié)與法律調(diào)節(jié)的雙重功能,實(shí)現(xiàn)對(duì)自由裁量權(quán)的有效控制。

第四,以社會(huì)契約論為基礎(chǔ)統(tǒng)合主觀誠(chéng)信與客觀誠(chéng)信的誠(chéng)信原則,能彌補(bǔ)行政法的缺陷并促進(jìn)其良好地發(fā)展。客觀誠(chéng)信要求人們正當(dāng)?shù)匦袨?主觀誠(chéng)信則要求人們具有尊重他人權(quán)利的意識(shí),即“客觀”取行為規(guī)則,“主觀”取內(nèi)心確信的含義。民法學(xué)家徐國(guó)棟教授認(rèn)為導(dǎo)致民法中誠(chéng)信原則處在雖被尊為基本原則,實(shí)際上不過(guò)是具體原則的尷尬境地的根本原因在于客觀誠(chéng)信與主觀誠(chéng)信的分離,尤其是對(duì)主觀誠(chéng)信沒(méi)有予以充分重視。行政法也存在類似的缺陷,即對(duì)行政主體行為時(shí)的內(nèi)心確信狀態(tài)的不重視。例如,行政行為合法性與違法性構(gòu)成要件自相矛盾:前者要求主體意思表示真實(shí),而后者卻不問(wèn)主體主觀心理狀態(tài)。目前,行政法學(xué)界普遍不將誠(chéng)信原則作為基本原則,這可能是一個(gè)重要原因。現(xiàn)代人民已默示與國(guó)家間存在一個(gè)類似契約的關(guān)系,因此,可在社會(huì)契約論的基礎(chǔ)上,將客觀誠(chéng)信與主觀誠(chéng)信重新統(tǒng)合起來(lái)統(tǒng)一的誠(chéng)信原則可隨著人類認(rèn)識(shí)能力的不斷深化,源源不斷地具體化為法律規(guī)則,從而促進(jìn)行政法的發(fā)展。

總之,誠(chéng)信原則貫穿于行政立法、行政執(zhí)法和行政司法全過(guò)程,貫穿于全部的行政法律規(guī)范之中。它不僅能滿足現(xiàn)實(shí)行政的需要,而且能規(guī)范行政法的發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)將其提升為行政法的基本原則。相反,目前學(xué)界公認(rèn)的基本原則之一的合理性原則恰恰是誠(chéng)信原則在自由裁量領(lǐng)域的具體化,將其視為具體原則足矣。

三、誠(chéng)信原則在行政法中的展開(kāi)

雖然與在私法中一樣,誠(chéng)信原則在行政法上也居于基本原則地位,但畢竟公私法之間存在質(zhì)的區(qū)別。同時(shí),誠(chéng)信原則是一個(gè)極為抽象的不確定法律概念,如果運(yùn)用不當(dāng),不但達(dá)不到塑造政府誠(chéng)信的目的,反而可能成為行政主體主觀擅斷之工具,而如果為避免流弊棄之不用,又將喪失維護(hù)實(shí)質(zhì)正義和衡平的功能。因此,對(duì)誠(chéng)信原則在行政法中的具體運(yùn)用應(yīng)予以細(xì)致分析。

(一)行政主體之間的誠(chéng)信

誠(chéng)信原則不僅要求行政主體之間應(yīng)恪守信用、誠(chéng)實(shí)不欺,更重要的是要求以下三個(gè)方面:第一,相互之間不越權(quán)。鑒于行政越權(quán)的基礎(chǔ)是職權(quán),而職權(quán)又包含權(quán)限和權(quán)能兩項(xiàng)內(nèi)容,所以行政主體相互之間越權(quán)可分為行政權(quán)限逾越(即管轄權(quán)逾越)和行政權(quán)能逾越兩大類。行政權(quán)限逾越具體可分為事務(wù)管轄權(quán)逾越、地域管轄權(quán)逾越和層級(jí)管轄權(quán)逾越三大類。行政權(quán)能逾越是指行政主體的具體行政行為超出了法定的權(quán)力限度。第二,避免不作為違法。相互推諉、扯皮等不作為違法是老百姓最為痛恨的機(jī)關(guān)不正之風(fēng),嚴(yán)重影響了政府的誠(chéng)信。誠(chéng)信原則這方面的要求在我國(guó)現(xiàn)行法律中已有體現(xiàn),如《行政復(fù)議法》第15條、第18條有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)的確定和復(fù)議受理的有關(guān)規(guī)定,就是為了防止行政主體借技術(shù)性規(guī)定相互推諉扯皮。第三,一事不再罰。一事不再罰是誠(chéng)信原則在處罰領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。它要求對(duì)相對(duì)人符合一個(gè)違法構(gòu)成要件的行為,除法律另有規(guī)定者外,行政主體對(duì)該相對(duì)人只能給予一個(gè)和一次處罰。

(二)行政立法中的誠(chéng)信

誠(chéng)信是人類社會(huì)存續(xù)所必要的道德,行政立法只有體現(xiàn)誠(chéng)信原則,才具有為社會(huì)成員接受的基礎(chǔ)。行政立法中的誠(chéng)信具體表現(xiàn)為:第一,義務(wù)的設(shè)定可履行。在行政立法設(shè)定相對(duì)人義務(wù)時(shí),必須考慮到該項(xiàng)義務(wù)是維護(hù)行政秩序所不可或缺且對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)是能夠履行的,否則就是違反了誠(chéng)信原則。第二,權(quán)力擴(kuò)張要正當(dāng)。擴(kuò)張是行政權(quán)的本性,必須予以適當(dāng)?shù)南拗啤２荒芙栊姓⒎ㄖ?從部門(mén)本位出發(fā),非理性地?cái)U(kuò)張行政權(quán)。第三,行政立法不溯及既往。法不溯及既往作為一個(gè)立法原則最早在刑法中確立。爾后,在1789年的《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》第條第9項(xiàng)規(guī)定:“聯(lián)邦不得制定任何溯及既往的法律。”1793年《法國(guó)憲法》第14條則進(jìn)一步宣布溯及既往的法律為“暴君的法律”。但該原則在行政法中是否當(dāng)然適用,曾有過(guò)激烈爭(zhēng)論,尤其是隨著德國(guó)歷史法學(xué)派的興起以及行政法對(duì)公共利益的日益重視,傳統(tǒng)的絕對(duì)不能溯及既往原則受到質(zhì)疑。著名法學(xué)家薩維尼就認(rèn)為立法者應(yīng)當(dāng)有可溯及規(guī)定之權(quán)力。而20世紀(jì)初德國(guó)行政法學(xué)最重要的學(xué)者弗萊納則認(rèn)為,行政立法只要涉及的公益愈大,就愈可溯及。在承認(rèn)必要時(shí)可溯及規(guī)定的同時(shí),我們必須堅(jiān)持原則上行政立法不能溯及既往。其理論基礎(chǔ)就在于誠(chéng)信原則。誠(chéng)信原則作為一種淵源于自然法的超實(shí)證原則,設(shè)定了立法者的誠(chéng)實(shí)義務(wù)。立法者必須取信于民,而不能隨便反悔,這也是國(guó)家法律秩序連續(xù)性的表現(xiàn)。由于我國(guó)《行政訴訟法》將行政立法排除在行政訴訟受案范圍之外,為防止行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律,以行政立法之名行具體行政之實(shí),堅(jiān)持行政立法不溯及既往尤為必要。即使在確需溯及立法時(shí),行政主體也必須謹(jǐn)慎、節(jié)制與中庸。第四,行政立法應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推進(jìn)。誠(chéng)信原則并非某個(gè)人所制,而是根據(jù)一般人所認(rèn)可的基本需要,由道德原則演化而來(lái)的法律原則。一方面,誠(chéng)信原則的內(nèi)容不斷具體化為實(shí)定法,行政立法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律的進(jìn)化;另一方面,誠(chéng)信原則要求行政立法不能一味追求“超前立法”或“與國(guó)際接軌”,脫離現(xiàn)有社會(huì)的基本道德。此外,誠(chéng)信原則還要求行政立法必須程序公開(kāi)透明、所立之法盡量確定而不模糊等等。

(三)自由裁量領(lǐng)域的誠(chéng)信

在行政法領(lǐng)域,行政主體行使著廣泛的自由裁量權(quán)。如何對(duì)行政自由裁量權(quán)予以適當(dāng)控制,已成為各國(guó)行政法的核心內(nèi)容。傳統(tǒng)的合法性原則僅在行政主體逾越裁量權(quán)限時(shí)才能適用,因此,功效甚微。在缺乏實(shí)定法的規(guī)范下,若求對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制,惟有賦予法官?gòu)V泛的司法自由裁量權(quán),從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的有效控制。正如上文所述,誠(chéng)信原則恰好具有賦予法官司法裁量權(quán)的功能。而行政主體為避免敗訴,自然而然地以司法審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)自我控制。因此,誠(chéng)信原則就間接地作用于自由裁量領(lǐng)域。從這一角度,可以說(shuō)我國(guó)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的合理性原則不過(guò)是誠(chéng)信原則在行政自由裁量領(lǐng)域的演繹。

作為誠(chéng)信原則具體化的合理性原則,在各國(guó)行政法中均居舉足輕重的地位。如在英國(guó),這一原則又稱韋德內(nèi)斯伯里原則,已成為近年來(lái)賦予英國(guó)行政法以蓬勃生命力的最積極和最著名的理論之一。而在德國(guó),作為合理性原則組成部分的比例原則的影響力已超越自由裁量權(quán)的范圍,它要求在所有行政活動(dòng)中政府不應(yīng)采取任何一個(gè)總成本高于總利益的行為。在美國(guó),合理性原則要求政府進(jìn)行行政行為能符合最起碼的推理和常識(shí)。就合理性標(biāo)準(zhǔn)而言,美國(guó)法院已完全拋棄了從結(jié)果上予以認(rèn)定的機(jī)械做法。現(xiàn)在,平衡原則和最不激烈手段原則不僅成了合理原則的補(bǔ)充,而且為立法所確認(rèn)。

借鑒西方法制發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為誠(chéng)信原則在行政自由裁量領(lǐng)域應(yīng)該是客觀誠(chéng)信與主觀誠(chéng)信的完美結(jié)合。具體來(lái)說(shuō):

1.在主觀上,行政主體行使自由裁量權(quán)必須出于善意,而且以實(shí)現(xiàn)立法意圖為目的。如果行政主體行使自由裁量權(quán)是出于非法定的動(dòng)機(jī)(如公報(bào)私仇等)、未考慮相關(guān)因素或者考慮了不相關(guān)的因素,都與主觀誠(chéng)信的要求相違背。

2.在客觀上,行政主體行使自由裁量權(quán)的結(jié)果必須具有相當(dāng)合理性。所謂“相當(dāng)合理性”,首先當(dāng)然不可能是“如此荒謬以致任何有一般理智的人不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)(格林法官語(yǔ))”或“如此無(wú)邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn),令人不能容忍,以致任何認(rèn)真考慮此問(wèn)題的正常人都不會(huì)同意它(迪普洛克大法官語(yǔ))”,即行政行為的結(jié)果不能顯失公正。其次,自由裁量權(quán)的行使不能違反慣例和平等對(duì)待原則。最后,必須符合最少損害要素并具有平衡性,即所采取的手段必須是自由裁量范圍內(nèi)造成相對(duì)人最少損害的手段。

(四)行政合同中的誠(chéng)信

行政合同是行政主體為直接實(shí)現(xiàn)行政目的或單純?yōu)樾姓聞?wù)而與另一方當(dāng)事人訂立的合同。學(xué)說(shuō)上保守見(jiàn)解認(rèn)為誠(chéng)實(shí)信用原則的發(fā)展形成,系以私法為成長(zhǎng)園地。申言之,誠(chéng)信原則的適用應(yīng)以權(quán)利義務(wù)關(guān)系的存在為前提,誠(chéng)信原則所規(guī)范的對(duì)象系權(quán)利之行使或義務(wù)之履行的方法,若無(wú)權(quán)利義務(wù)關(guān)系存在即無(wú)誠(chéng)信原則適用之可能。

我們不否認(rèn),行政主體在行政合同中享有單方變更、解除合同等特權(quán),但特權(quán)不是一種必須行使的權(quán)力,當(dāng)普通合同方式執(zhí)行行政任務(wù)未遇公共利益障礙時(shí),特權(quán)可引而不發(fā)。因此,行政契約與私法契約并無(wú)本質(zhì)不同。行政契約的成立,須雙方當(dāng)事人意思表示一致,從而在主體間產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系。即使根據(jù)上述保守見(jiàn)解,行政合同自然受到誠(chéng)信原則的拘束。具體表現(xiàn)為:行政主體在選擇合同對(duì)方當(dāng)事人時(shí),應(yīng)受誠(chéng)信原則的限制,以防營(yíng)私舞弊;在締約上,雖不須有明確的法律依據(jù),但締約權(quán)必須受誠(chéng)信原則拘束;在合同履行中,行政主體應(yīng)遵循誠(chéng)信原則,履行附隨義務(wù),如將其掌握的信息及時(shí)通知對(duì)方、為對(duì)方當(dāng)事人履行合同提供必要的條件、防止損失擴(kuò)大;在行使特權(quán)時(shí),更應(yīng)遵循誠(chéng)信原則,以必要性為前提,并在給予對(duì)方當(dāng)事人合理補(bǔ)償后,方可行使。

(五)行政指導(dǎo)中的誠(chéng)信

行政指導(dǎo)是指行政主體就其管理事項(xiàng),采用建議、勸告、說(shuō)服與非強(qiáng)制性手段,取得相對(duì)人同意和協(xié)助,自覺(jué)為一定行為或不為一定行為,從而實(shí)現(xiàn)行政目的的行為。行政指導(dǎo)作為一種管理方式,我國(guó)政府在實(shí)務(wù)中廣為使用,如指導(dǎo)性計(jì)劃,往往能起到產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的作用,其產(chǎn)生的實(shí)際社會(huì)效果超過(guò)具體行政行為。對(duì)于經(jīng)歷過(guò)長(zhǎng)期封建統(tǒng)治的中國(guó)人來(lái)說(shuō),社會(huì)殘存的官尊民卑風(fēng)氣和行政機(jī)關(guān)背后握有強(qiáng)大行政權(quán)的事實(shí),常常使行政指導(dǎo)與行使行政權(quán)的行政行為具有同等的心理效果。而我國(guó)目前尚無(wú)對(duì)行政指導(dǎo)的統(tǒng)一規(guī)范。因此,以誠(chéng)信原則拘束行政指導(dǎo)的運(yùn)用,實(shí)有必要。

當(dāng)然,誠(chéng)信原則的展開(kāi)并不限于以上五個(gè)方面,而在行政法的方方面面均有涉及,如在行政行為的撤銷、撤回制度中,誠(chéng)信原則具體化為信賴保護(hù)規(guī)則而起指導(dǎo)作用。為此,我們企盼行政主體潛心培育誠(chéng)信觀念,在具體行為中貫徹誠(chéng)信原則,以塑造誠(chéng)信政府形象。

注釋

:①參見(jiàn)梁慧星:《民法解釋學(xué)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版,第301頁(yè);徐國(guó)棟:《民法基本原則解釋———成文法局限性之克服》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版,第76頁(yè)。

②在行政法學(xué)界,僅在剛剛熱門(mén)起來(lái)的行政信賴保護(hù)原則研究中偶爾提及誠(chéng)實(shí)信用原則,沒(méi)有專文論述行政法中的誠(chéng)實(shí)信用原則。參見(jiàn)黃學(xué)賢:《行政法中的信賴保護(hù)原則》,《法學(xué)》2002年第5期;李春燕:《行政信賴保護(hù)原則研究》,《行政法學(xué)研究》2001年第3期。

③參見(jiàn)鄭也夫:《社會(huì)品德與經(jīng)濟(jì)繁榮》,《讀書(shū)》1997年第11期。

④參見(jiàn)[美]弗朗西斯·福山:《信任:社會(huì)美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》,彭志華譯,海南出版社2001年版,第61頁(yè)以下。

⑤參見(jiàn)[美]伯爾曼:《法律與宗教》,梁治平譯,三聯(lián)書(shū)店1991年版,第53頁(yè)。

⑥參見(jiàn)郭江濤:《誠(chéng)信首先要從誰(shuí)做起》,《中國(guó)青年報(bào)》2002年4月28日。

⑦參見(jiàn)沈敏榮:《誠(chéng)信原則與道德的法律化》,《法制與社會(huì)發(fā)展》1999年第1期。

⑧參見(jiàn)林紀(jì)東:《行政法與誠(chéng)實(shí)信用之原則》,臺(tái)灣《法令月刊》第41卷第10期,第167頁(yè)。

⑨轉(zhuǎn)引自謝孟瑤:《行政法學(xué)上之誠(chéng)實(shí)信用原則》,載城仲模主編:《行政法之一般法律原則》(2),臺(tái)灣三民書(shū)局1998年版,第191頁(yè)。

⑩參見(jiàn)黃學(xué)賢:《行政法中的信賴保護(hù)原則》,《法學(xué)》2002年第5期。

11[日]鹽野宏:《行政法》,楊建順譯,法律出版社1999年版,第59頁(yè)。

12在英語(yǔ)國(guó)家的法律及法學(xué)中,尚未發(fā)現(xiàn)“基本原則”的用法。漢語(yǔ)中則有之,意在強(qiáng)調(diào)某些原則的極為根本性,有別于具體原則。基本原則與具體原則的區(qū)別,可參見(jiàn)徐國(guó)棟:《民法基本原則解釋———成文法局限性之克服》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版,第7頁(yè)以下。

13參見(jiàn)胡建淼:《行政法學(xué)》,法律出版社1998年版,第59頁(yè)以下;羅豪才主編:《行政法學(xué)》,北京大學(xué)出版社1996年版,第27頁(yè)以下。

14參見(jiàn)[美]斯蒂芬·L·埃爾金等:《新憲政論》,周葉謙譯,三聯(lián)書(shū)店1997年版,第193頁(yè)。

15城仲模:《現(xiàn)代行政法學(xué)發(fā)展的新趨勢(shì)》,載城仲模:《行政法專集》(1),臺(tái)灣1990年版,第126頁(yè)。

16參見(jiàn)楊建順:《日本行政法通論》,中國(guó)法制出版社1998年版,第167頁(yè)。

17參見(jiàn)孫笑俠:《法律對(duì)行政的控制》,山東人民出版社1999年版,第38頁(yè)以下。

18參見(jiàn)徐國(guó)棟:《客觀誠(chéng)信與主觀誠(chéng)信的對(duì)立統(tǒng)一問(wèn)題》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第6期。19參見(jiàn)徐國(guó)棟:《誠(chéng)實(shí)信用原則二題》,《法學(xué)研究》2002年第4期。

20參見(jiàn)朱新力:《行政違法研究》,杭州大學(xué)出版社1999年版,第108頁(yè)。

212223參見(jiàn)陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(下冊(cè)),山東人民出版社2001年版,第541頁(yè),第549頁(yè),第536頁(yè)。

24轉(zhuǎn)引自胡建淼:《行政法學(xué)》,法律出版社1998年版,第77頁(yè)。