海洋油氣污染的法律體系探索

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本文作者：張宸工作單位：中國(guó)政法大學(xué)

隨著地球人口數(shù)量爆炸式增長(zhǎng)，有限的陸地資源已無(wú)法滿足急劇攀升的人類需求；另一方面，科技的跨越式發(fā)展也為人類探索、開(kāi)發(fā)、利用海洋資源提供了客觀技術(shù)條件。因此，近年來(lái)，地球迎來(lái)了新一波的海洋開(kāi)發(fā)熱潮。然而，隨之而來(lái)的是一次接一次，越來(lái)越嚴(yán)重的海洋污染事件。1967年，托利。勘庸號(hào)油輪在英國(guó)附近海域因觸礁擱淺而發(fā)生嚴(yán)重原油泄露污染事故，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)造成嚴(yán)重影響。2010年4月20日，英國(guó)石油公司所屬一個(gè)外海鉆井平臺(tái)故障并爆炸，造成了美國(guó)歷史上最嚴(yán)重的海洋污染事故－墨西哥灣漏油事件。事故發(fā)生后，漏油點(diǎn)附近大范圍的水質(zhì)受到污染，大量海洋生物及鳥類都受到嚴(yán)重影響，患病或死亡。密西西比州，路易斯安那州及阿拉巴馬州漁業(yè)更是陷入災(zāi)難狀態(tài)。在中國(guó)，據(jù)國(guó)土資源部不完全統(tǒng)計(jì)顯示，僅在“十一五”期間，我國(guó)就發(fā)生海洋石油氣勘探開(kāi)發(fā)污染事故41起。而剛剛進(jìn)入“十二五”時(shí)期，就在2011年06月21日前后，美國(guó)康菲公司所屬蓬萊19－3油田出現(xiàn)嚴(yán)重漏油事故，已形成“劣四類”海水面積超過(guò)840平方公里，對(duì)渤海海洋環(huán)境造成了相當(dāng)程度的污染。除去對(duì)海洋水質(zhì)的破壞以外，漏油事件本身還會(huì)對(duì)周邊物種生態(tài)、漁業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖乃至于沿海居民健康構(gòu)成持續(xù)性的影響。盡管我國(guó)早在2000年就正式實(shí)施了《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染防治作出了相關(guān)規(guī)定。但是，由于當(dāng)時(shí)海洋油氣勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目多處于試驗(yàn)階段，對(duì)未來(lái)面臨的困難準(zhǔn)備不足，一些方面規(guī)定的不夠全面、精確。特別是對(duì)污染損害賠償制度方面，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》只在第九十條做了原則性規(guī)定，根本無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)在日益頻發(fā)的海洋污染事故。康菲石油公司露油事件發(fā)生后，由于相關(guān)法律制度缺失，受損漁民求償過(guò)程中面臨取證，定損，費(fèi)用等方面的困難。此外，信息披露的滯后與缺失不僅造成部分漁民的二次受損還使國(guó)家海洋局面臨著行政訴訟。甚至隨后由國(guó)家海洋局代為發(fā)起公益訴訟都面臨很大的法律障礙，凸顯出我現(xiàn)行海洋環(huán)境污染賠償制度亟待改善。

1海洋污染的定義

我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十五條第一款規(guī)定：“海洋環(huán)境污染損害，是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響。”造成污染的原因主要包括以下幾個(gè)方面：船舶造成的污染；海洋油氣開(kāi)發(fā)對(duì)海洋造成的污染；工廠對(duì)海洋的污染。

2關(guān)于海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害賠償責(zé)任的國(guó)際立法現(xiàn)狀

最早規(guī)范海洋原油運(yùn)輸?shù)姆ㄒ?guī)可以追溯到上世紀(jì)50年代，國(guó)際海事組織（IMO）的前身“政府間海事協(xié)商組織”（IMCO）的領(lǐng)導(dǎo)下于1954年制定了《1954年國(guó)際防止海洋石油公約》（簡(jiǎn)稱《倫敦油污公約》）。公約規(guī)定禁止15總噸以上的油輪和500總噸以上的其它船舶在離岸50海里以內(nèi)排放油類或油類混合物。這也是海洋環(huán)境保護(hù)的第一個(gè)國(guó)際公約。1969年，托利•勘庸號(hào)油輪露油事故發(fā)生后，舉世震驚。國(guó)際社會(huì)開(kāi)始反思制定措施防止船舶污染及如果發(fā)生損害后如何賠償?shù)谋匾浴榇耍琁MCO于1969年11月10號(hào)至29日在布魯塞爾召開(kāi)了海上污染損害國(guó)際法律會(huì)議，通過(guò)《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》。解決了當(dāng)時(shí)面臨的最棘手的法律問(wèn)題，即在公海發(fā)生油類污染事故時(shí)，沿岸國(guó)政府有無(wú)權(quán)利采取必要的干預(yù)措施以防止、減輕或消除對(duì)其沿岸海域或有關(guān)利益方產(chǎn)生的油污危險(xiǎn)或威脅以及它們的后果。同時(shí)《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》規(guī)定對(duì)船舶所有人實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任，并將賠償限額相比于1957年的規(guī)定提高一倍。隨后《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》（簡(jiǎn)稱《基金公約》）設(shè)立了一只國(guó)際基金以減輕船舶所有人由于海上事故而引起油類污染賠償所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和額外補(bǔ)償受害者的損失，以及后續(xù)的《1972年聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)宣言》要求停止傾倒有毒物質(zhì)和環(huán)境不能吸收的其他物質(zhì)，國(guó)家尤其應(yīng)防止海洋污染等都對(duì)防止海洋油污染作出了規(guī)定。到1982年，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的通過(guò)，在歷史上第一次為各國(guó)規(guī)定了保護(hù)和保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)，并進(jìn)一步要求各國(guó)采取必要措施，防止、減少和控制任何來(lái)源造成的海洋環(huán)境污染，并根據(jù)不同的污染來(lái)源作了不同的規(guī)定。我國(guó)參加的國(guó)際海事組織于1990年通過(guò)了《國(guó)際油污防備、反應(yīng)與合作公約》（簡(jiǎn)稱《油污防備公約》），隨后又通過(guò)的《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》（簡(jiǎn)稱《CLC公約》）和《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》。這些國(guó)際公約也對(duì)防治海洋油氣污染作出了相應(yīng)的規(guī)定。

3我國(guó)現(xiàn)行海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害賠償立法

3．1國(guó)內(nèi)海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害賠償法律

1999年12月25日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》是有關(guān)海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)母拘苑伞Ｆ涞谒氖粭l規(guī)定“凡違反本法，造成或者可能造成海洋環(huán)境污染損害的，本法第五條規(guī)定的有關(guān)主管部門可以責(zé)令限期治理，繳納排污費(fèi)，支付消除污染費(fèi)用，賠償國(guó)家損失，并可以給予警告或罰款。”在第九十條又規(guī)定，“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出賠償要求。”《民法通則》第一一七條第二款規(guī)定：“損害國(guó)家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者折價(jià)賠償。受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人并應(yīng)當(dāng)賠償損失。”第一百二十四條規(guī)定：“違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。”然而，上述法律僅對(duì)海洋污染損害賠償問(wèn)題做了原則性的規(guī)定。

3．2海洋油氣開(kāi)發(fā)污染賠償行政法規(guī)

國(guó)務(wù)院2009年公布的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》對(duì)海洋工程建設(shè)做出了相關(guān)規(guī)定，并明確了因海洋工程建設(shè)而造成海洋環(huán)境污染的責(zé)任。該條列第五十六條中明確規(guī)定“違反本條例規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的，責(zé)任者應(yīng)當(dāng)排除危害，賠償損失。完全由于第三者的故意或者過(guò)失造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，承擔(dān)賠償責(zé)任。違反本條例規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染事故，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”另外，《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》第二十六條規(guī)定，“主管部門對(duì)違反《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和本條例的企業(yè)、事業(yè)單位、作業(yè)者，可以責(zé)令其限期治理，支付消除污染費(fèi)用，賠償國(guó)家損失；超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的，可以責(zé)令其繳納排污費(fèi)。”

3．3海洋油氣開(kāi)發(fā)污染賠償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)

隨著全社會(huì)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，近年來(lái)，部分沿海省市也出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)來(lái)規(guī)定海洋污染賠償?shù)南嚓P(guān)事宜。2004年通過(guò)的《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》第四十七條規(guī)定“造成海洋污染損害的責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)消除危害，并向受損害方賠償損失。”同年，《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》第三十二條規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。對(duì)造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。”2006年通過(guò)的《江蘇省海洋環(huán)境保護(hù)條例》第三十九條規(guī)定“工程建設(shè)項(xiàng)目未采取海洋環(huán)境保護(hù)或者海洋生態(tài)修復(fù)措施的，由海洋行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門按照各自職責(zé)，依法責(zé)令停止違法作業(yè)、采取補(bǔ)救措施，并處以五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款。不處理作業(yè)、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的污染物、廢棄物，污染海洋環(huán)境的，由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門責(zé)令清除其使用的海域范圍內(nèi)的生活垃圾和其他固體廢棄物，并可以處以二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款。”

3．4我國(guó)加入的相關(guān)國(guó)際公約

為了防治海洋環(huán)境污染，我國(guó)先后加入了《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》和《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》。但是，這兩個(gè)公約只適用于“污染損害系指油類從船上溢出或排放引起的污染在該船之外造成的滅失或損害，不論此種溢出或排放發(fā)生于何處”，對(duì)海洋油氣開(kāi)發(fā)工程項(xiàng)目造成的的海洋環(huán)境污染并不適用。

4現(xiàn)行海洋環(huán)境損害賠償法律的缺陷

4．1相關(guān)法律規(guī)定太籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)實(shí)施細(xì)則

康菲石油公司露油事件發(fā)生后，康菲公司究竟觸犯了哪些法律應(yīng)當(dāng)受到哪些懲罰，不僅是那些受到此次露油事件影響的人所關(guān)心的問(wèn)題，更是引起了全社會(huì)廣泛的關(guān)注。但令人遺憾的是，到目前為止，國(guó)家海洋局只是依照《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)其作出最高20萬(wàn)元人民幣的罰款決定。中國(guó)浩如煙海的法律條文中，或許現(xiàn)在可以適用的只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等少數(shù)法律。反觀美國(guó)，墨西哥灣露油事件發(fā)生后，英國(guó)石油公司不僅花費(fèi)巨資進(jìn)行油污清理，還設(shè)立了200億美元的賠償基金，保證任何可能受到的損失都在發(fā)生后得到合理賠償。康菲事件發(fā)生后，國(guó)家海洋局向康菲公司提出生態(tài)索賠。然而，國(guó)家海洋局的求償主體資格和程序正當(dāng)性卻招到質(zhì)疑。一方面，在我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律中規(guī)定的是“有關(guān)單位”或“海洋行政主管部門”為海洋污染賠償?shù)那髢斨黧w，并沒(méi)有明確具體的機(jī)構(gòu)；另一方面，按照中國(guó)海洋管理范圍劃分，國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)海水生態(tài)環(huán)境污染，海事部門負(fù)責(zé)商船、港口水域，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)漁船、漁業(yè)污染，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)管理岸邊水域，近岸地區(qū)則由地方政府出面，這樣一來(lái)，國(guó)家海洋局能否代表全部利益相關(guān)方進(jìn)行生態(tài)索賠令人心存懷疑。

4．2賠償標(biāo)準(zhǔn)缺位

如何確定海洋污染賠償及生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是全世界海洋污染賠償制度面臨的法律難題。因?yàn)橐环矫婧Ｑ笞陨砭哂袃艋δ埽糠治廴疚飼?huì)隨著海洋生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)而自動(dòng)消除，這部分是否應(yīng)該賠償，怎么賠償是個(gè)問(wèn)題；另一方面，海洋污染可能會(huì)持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，并由此帶來(lái)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期而潛在的影響，這種影響如何評(píng)估，如何補(bǔ)償？對(duì)此，我國(guó)也并沒(méi)有一個(gè)法律上的標(biāo)準(zhǔn)，給海洋污染賠償造成很大的法律障礙。2002年“塔斯曼海號(hào)”溢油事件就是很好的例子。在中方開(kāi)庭審理后，肇事的外籍船員質(zhì)問(wèn)我方提出的賠償金額的法律依據(jù)，我方卻給不出。因此，盡快制定海洋污染賠償和生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是十分必要的。

4．3信息披露義務(wù)缺失

據(jù)媒體報(bào)道，在此次康菲石油公司露油事件中，很多漁民由于不知道是因海水水質(zhì)受到污染而引起養(yǎng)殖的魚蝦大量死亡，在康菲公司隱瞞不報(bào)的時(shí)間段，又投入了新的魚苗進(jìn)而造成了漁民的二次損害。如果康菲公司能在發(fā)現(xiàn)露油的第一時(shí)間及早通報(bào)，很多沿岸漁民的損失就可以避免。很多國(guó)際公約已就此做了相關(guān)或類似的規(guī)定。如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第一九八條規(guī)定：“當(dāng)一國(guó)獲知海洋環(huán)境有即將遭受污染損害的迫切危險(xiǎn)或已經(jīng)遭受污染損害的情況時(shí)，應(yīng)立即通知其認(rèn)為可能受這種損害影響的其他國(guó)家以及各主管國(guó)際組織。”又如《油污防備公約》規(guī)定“締約各方同意確保將船舶、近海裝置、海港的油裝卸設(shè)施發(fā)現(xiàn)的油污事故，報(bào)告給最近的沿海國(guó)或主管當(dāng)局，并告訴可能有被污染危險(xiǎn)的鄰國(guó)和國(guó)際海事組織。”但遺憾的是，我國(guó)尚未對(duì)信息披露義務(wù)作出明確法律規(guī)定。

4．4海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害刑事立法不足

相對(duì)于世界多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、日本刑法中專門的海洋環(huán)境污染罪責(zé)，我國(guó)現(xiàn)行刑法對(duì)在環(huán)境保護(hù)方面存在很多不足，僅在第三百八十八條和第三百八十九條規(guī)定造成重大公私財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡等情節(jié)嚴(yán)重的后果時(shí)構(gòu)成重大環(huán)境污染事故罪。這兩條刑法規(guī)定過(guò)于原則化，缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，給實(shí)際運(yùn)用造成很大的困難，難以發(fā)揮刑法的威懾作用。

5對(duì)完善我國(guó)海洋油氣開(kāi)發(fā)污染賠償法律制度的建議

（1）修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》，完善相關(guān)法律，明確海洋油氣開(kāi)發(fā)污染賠償?shù)姆杉?xì)則，增強(qiáng)其操作性。當(dāng)今世界處理海洋油氣污染損害賠償主要存在三種法律體系，基金公約體系，美國(guó)完整國(guó)內(nèi)立法體系及加拿大的二者并行體系。鑒于我國(guó)尚未加入《基金公約》，美國(guó)的此類法律制度是我們最好的參照。美國(guó)關(guān)于海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害賠償?shù)姆芍饕?973年《瀕危物種法》，1977年《清潔水法》，1980年《廣泛環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》以及1990年《石油污染法》。《廣泛環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》規(guī)定了“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的基本原則，而且實(shí)行“可追溯的、嚴(yán)格的和連帶多方的”責(zé)任，不僅直接污染者要負(fù)責(zé)，“潛在責(zé)任人”（包括污染項(xiàng)目以往的所有者、經(jīng)營(yíng)者和承租人）也要擔(dān)責(zé)。此外，母公司，其控股的股東、公司高管，都有可能被追責(zé)。《瀕危物種法》《清潔水法》和《石油污染法》具體地規(guī)定了確定賠償對(duì)象，范圍和數(shù)額的法律標(biāo)準(zhǔn)。我過(guò)完全可以借鑒國(guó)際社會(huì)和美國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)建立符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害賠償機(jī)制。（2）加快海洋環(huán)境污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。海洋環(huán)境污染損害難以量化是個(gè)世界性的問(wèn)題。但是包括我國(guó)海洋行政主管部門和地方政府在內(nèi)的世界各地有權(quán)立法的部門都作了有益的嘗試。美國(guó)《石油污染法》規(guī)定了石油污染的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，該法規(guī)定賠償分三部分：一，修復(fù)、恢復(fù)、替代或獲取受損自然資源的類似等價(jià)物的成本；二，自然資源在修復(fù)期間價(jià)值的減少；三，評(píng)估費(fèi)用。標(biāo)準(zhǔn)以“修復(fù)費(fèi)用”計(jì)量，即不是計(jì)算石油污染造成的魚類資源損失的市場(chǎng)價(jià)格，而是計(jì)算如果采取措施把魚類資源恢復(fù)到污染前的水平要花多少錢。我國(guó)國(guó)家海洋局頒布的《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》指出，海洋生態(tài)損害評(píng)估，應(yīng)該包括海洋生態(tài)直接損失、環(huán)境修復(fù)費(fèi)計(jì)算（包括清污費(fèi)、修復(fù)費(fèi)）、生物種群恢復(fù)費(fèi)計(jì)算、調(diào)查評(píng)估費(fèi)等4個(gè)方面。《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》繞開(kāi)了難以計(jì)算的海洋非生物資源損失，把計(jì)算重點(diǎn)放在了漁類資源的損失量上，規(guī)定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，即按照20年用海期限計(jì)算，每50公頃用海應(yīng)當(dāng)繳納1000萬(wàn)元海洋生態(tài)損失補(bǔ)償費(fèi)。筆者認(rèn)為，我國(guó)的這兩個(gè)法規(guī)對(duì)當(dāng)下如何確定海洋環(huán)境污染賠償及生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都有其積極的意義，但是，前者只是部門規(guī)章，后者也只是地方性法規(guī)，法律效力較低，應(yīng)吸收其精華，盡快制定相關(guān)法律來(lái)應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。（3）從法律上明確各方及時(shí)信息披露義務(wù)。為了避免因未能及時(shí)進(jìn)行海洋污染事故信息披露而導(dǎo)致的損害，以及參照國(guó)際公約中相關(guān)的要求，建議從法律上明確責(zé)任各方的信息及時(shí)披露義務(wù)。將是否及時(shí)進(jìn)行了事故信息披露作為有關(guān)部門對(duì)其處罰時(shí)的重要考慮因素，對(duì)由于未能及時(shí)披露相關(guān)信息造成重大損害的責(zé)任方從嚴(yán)從重懲處。（4）完善海洋環(huán)境保護(hù)刑事立法。《刑法》是防止危害人類社會(huì)行為的最嚴(yán)厲的、最有效的屏障。在《刑法》中加入海洋污染犯罪的具體內(nèi)容和量刑標(biāo)準(zhǔn)對(duì)防治海洋油氣開(kāi)發(fā)污染，保證海洋污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償具有十分重要的意義。將嚴(yán)重海洋污染行為入刑可以有力保障海洋環(huán)境保護(hù)行政法律規(guī)范得到及時(shí)、正確的實(shí)施。因此，在《刑法》中補(bǔ)充海洋環(huán)境污染犯罪是完善海洋油氣開(kāi)發(fā)污染賠償機(jī)制的重要舉動(dòng)。