國家商品儲備法律制度思索

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本文作者：呂清正工作單位：安徽大學法學院

國家商品儲備主要作用是保障關鍵物資供給，調節市場，保障國家安全、保證經濟穩定發展。國家商品儲備法律制度屬于宏觀調控法的范疇，吞吐儲備商品是調節余缺、穩定價格不可或缺的手段。然而我國國家商品儲備的制度化比較薄弱，沒有重要商品儲備的基本立法，中央儲備規模小，不足以滿足經濟調控的需要，地方政府限于財力和其他因素大多還沒有形成重要商品儲備體系和長效機制，探討我國國家商品儲備法律制度具有十分重要的理論和實踐價值。

一、我國國家商品儲備的立法現狀及實施中的問題

所謂國家商品儲備法律制度，是指政府為應付突發事件、平抑或穩定某些重要商品市場價格，建立商品的調節性庫存，并通過吞吐庫存來平衡市場供求，調控市場價格的制度。中央立法主要是部門規章，以針對具體商品的立法為主，缺乏國家商品儲備的基本立法，如《中央儲備糖管理辦法》、《中央儲備肉管理辦法》、《邊銷茶國家儲備管理辦法》等，《價格法》第27條只是原則性規定了政府可以建立重要商品儲備制度。地方立法以河北省、廣州市為代表，制定了《河北省省級重要商品儲備管理辦法》（2007年修訂）、《廣州市市級重要商品儲備實施辦法》，在完善儲備管理制度方面進行了有益的嘗試。然而我國商品儲備制度在實施過程中存在許多不足，很難滿足經濟調控的需要：1.缺少統一、高效、責權明確的儲備管理機構。重要商品儲備分散在各部門，各種儲備商品主管機構不統一，具體主管、協調機構缺乏實施管理的明確授權，管理權限分散，沒有相應的法律法規。牽頭組織部門的缺位和不明確，造成部門分割、各自為戰，儲備工作分割化，市場調節部門化。特別是當涉及多部門的重大市場調控事項時，部門之間難以形成合力，一定程度上影響了儲備工作的開展和儲備效能的發揮。2.財政負擔過重。我國商品儲備承擔了許多政策性目標，比如經濟安全、保障民生、保護農產品價格等，沒有處理好儲備調節與市場機制的關系。儲備扶持國內產業可能延緩產業升級，儲備保護農產品價格，又可能因為進口農產品的競爭陷入成本高昂而無效的尷尬境地，儲備的經濟效益不理想。我國承擔儲備任務的企業大多屬于傳統的“老國企”，市場化程度低，經營效率不高，依賴國家財政補貼。商品儲備的運作受到較多行政干預，程序復雜，存在嚴重時滯，影響了儲備商品及時的吞吐和輪換，儲備成本和損耗巨大。這些都給財政帶來過重負擔，影響了儲備體系進一步完善。3.儲備規模小，種類少，難以滿足經濟調控的需要。我國處于大量消耗能源的發展時期，許多重要資源嚴重依賴進口，旺盛的需求大大拉高了國際市場的能源、礦產品價格，短期內難以在低價位完成充足的國家儲備。而且很多關系國計民生的重要商品也需要從國際市場調劑余缺，甚至嚴重依賴進口，如大豆。一旦出現突發事件如自然災害，國內生產、儲備不足，難以應對，需進口補足國內需求的巨大缺口，國際市場價格將大幅攀升，使我國處于不利的貿易地位。

二、國外商品儲備法律制度概況及借鑒

為了保障國家安全和經濟安全，美國、歐盟、日本、俄羅斯都建立了各具特色的儲備，制定了較為完備的商品儲備法律制度。

（一）美國的商品儲備法

美國制定的儲備法律包括《國防生產法》（1950）、《能源政策與保護法》（1975）、《重要戰略材料儲備法》（1979）等。《國防生產法》、《重要戰略材料儲備法》不涉及石油，有關石油儲備的是《能源政策與儲備法》。有關糧食儲備的法律，如《聯邦農業完善與改革法》（1996）、《農業保障和農村投資法》（2002）等。《能源政策與儲備法》嚴格規定動用石油儲備的條件———緊急事態發生，長時間、大范圍地造成原油供應量顯著減少，油品價格暴漲，可能對國民經濟帶來重大影響情形下，總統有權決定動用石油儲備。《能源政策與儲備法》除聯邦政府的石油儲備外，還規定了工業石油儲備和地區石油儲備。工業石油儲備是政府要求每個石油進口商和加工商建立和維持一定數量的石油產品儲備。地區石油儲備是進口燃料重油或其他石油產品超過總需求比例20%的地區，建立一定數量儲備，為本地區服務。美國的糧食儲備只包括小麥和大豆，采取市場主導型儲備模式，政府不擁有糧食儲備，承儲主體是農場主。政府采取法律、經濟手段調控民間儲備，減少政府儲備支出，調控糧食價格，保障糧食供給，比如“營銷援助貸款”，即農民在播種前以未來要收獲的農作物抵押獲得貸款，收獲后，市場價格高于貸款率，農民出售農產品償還貸款；當市場價格低于貸款率時，農民可以放棄贖回農產品并不需要償還貸款。

（二）歐盟的商品儲備法

《歐盟關于成員國承擔保有原油或石油產品最低儲備義務的法令》（即歐盟理事會第2009/119號法令），規定成員國的石油儲備90天石油凈進口量或者61天石油消費量，并要求成員國建立中央儲備實體。有關糧食儲備的法律文件，包括歐盟《2000年議程》等。各成員國也有相應立法，如德國《石油及石油制品儲備法》。歐盟大多數國家的戰略石油儲備實行的是機構儲備與企業儲備相結合，機構儲備為主導的模式，政府不直接儲備石油。少數國家實行完全的政府儲備（如捷克），或機構儲備（如德國），或者企業儲備（如意大利）。德國根據《石油及石油制品儲備法》，1978年成立了具有法人地位的石油儲備協會(EBV)，負責國家法定的石油儲備義務，所有煉油廠、石油進口和經銷公司是EBV的法定會員。企業除承擔EBV的權利義務外，還必須自行儲備石油。EBV石油儲備的動用，由聯邦政府經濟部在緊急時期緊急投放令，按會費繳納比例向會員投放。企業石油儲備在緊急時期，企業自行決定動用，但動用后必須迅速補足原定儲備量。法國根據1992年頒布的《石油供應安全法》，成立了石油戰略儲備委員會（CPSSP）和安全儲備管理有限公司（SAGESS）。CPSSP代表政府負責制定儲備政策和戰略儲備地區分布計劃，授權SAGESS特許經營，并對其實行嚴格的監督和控制。SAGESS只能在CPSSP的要求下購買石油,并且只能CPSSP的允許下或國家的要求下賣出石油。歐盟糧食儲備主要實行國家采購，當糧價低于干預價格，法國糧管局收購糧食作為公共存儲或臨時儲備。歐盟對儲備糧管理方面的主要政策是“月加價”政策，通過對農民或糧食企業儲藏糧食的倉儲費用進行補貼，避免收購季節集中上市，影響糧價。

（三）日本的商品儲備法

日本有關石油儲備的法律先后頒布了《石油供需優化和緊急措施法》（1973）、《石油儲備法》（1975年12月27日頒布，2007年最新修改）等。有關稀有金屬的法律文件是《金屬礦業事業團法》。有關糧食儲備的法律是《關于主要糧食供需平衡及價格穩定的法律》（1994年12月頒布，2011年最新修改）、《食品、農業和農村政策基本法》（1999年）等。2004年日本成立了“日本石油天然氣金屬礦產資源機構”（JOGMEC），從石油公團接管了國家石油儲備的全部管理職責。日本戰略石油儲備是政府主導，企業分散儲備。石油進口、煉制、銷售的企業都要依法承擔石油儲備義務，接受政府監督，沒有正當理由或許可，不得低于每年通產省大臣確定的基礎儲備量。政府有義務為石油公司提供支持，包括日本開發銀行為增加石油儲備設施和其他設施等進行貸款，政府可在預算范圍內支付利息補貼金。石油儲備的動用權歸通產省大臣，政府直接控制政府儲備，通過降低或提高基礎儲備標準間接控制民間儲備。日本稀有金屬儲備制度中，除了供應危機等緊急時刻采取緊急拋儲外，還建立了抑價拋儲和平時拋儲制度。日本政府設立大米的專項儲備，政府和民間共同承擔，委托民間儲存的糧食，由農林水產省負責與代儲企業簽訂合同，政府補貼儲備費用。供求緊張時，政府儲備米投放市場可以保證供給。發生意外情況時，政府儲備米無法滿足需求，命令批發和零售業者將存糧賣出、要求生產者將大米賣給政府，或者緊急進口等。

（四）俄羅斯的商品儲備法

1994年，俄羅斯頒布實施了《俄羅斯聯邦物資儲備法》，對物資儲備的構成、承儲主體、收儲、拋儲、輪換、資金保障等方面作出了明確規定。俄羅斯實行國家儲備局—大區分局—儲備倉庫三級垂直管理體制，國家儲備物資由戰爭需要的國防軍事物資、石油等戰略物資、應對緊急狀態需要的物資三部分構成。此外，還要求各聯邦主體建立地方儲備，企業建立各自儲備。為消除緊急狀態后果、市場調控、輪換等需要，可以動用儲備物資。為支持大型企業生產經營需要，還可以臨時有償借用儲備物資。通過比較美歐日俄的儲備法律制度，可以總結一些共同經驗：首先，建立中央儲備機構，代表政府實施儲備任務，負責監管工作。其次，國家儲備以中央儲備為主，中央儲備以戰略物資為主。戰略物資由中央儲備承擔，維護國家和經濟安全，地方儲備為本地區服務。至于儲備模式是政府儲備、機構儲備、企業儲備還是混合儲備，各國存在差異。再次，規范企業儲備。美歐日俄都比較重視企業儲備的作用，無論代政府儲備，還是法律規定或政府要求企業承擔的最低儲備義務，都可以有效減少政府儲備開支，提高國家儲備總量。最后，美歐日俄對動用戰略儲備的條件和程序都做了嚴格的規定。無論何種儲備模式，承儲主體是政府、企業還是法律授權的機構，戰略儲備動用的條件和程序都十分嚴格。

三、我國國家商品儲備法律制度構建的建議

1.中央儲備與地方儲備遵循合理分工、誰儲備誰動用的原則。中央儲備以戰略儲備為主，應急儲備為輔，地方儲備側重經濟儲備和應急儲備，有助于中央和地方儲備合理分工。誰儲備誰有權動用，在客觀上尊重了地方政府合理的經濟自主權和價格調控的相機抉擇。經濟形勢的瞬息萬變、地方財政的相對獨立使得中央儲備主管部門完全控制地方儲備的規模和使用是不切實際的。中央通過制定地方儲備最小規模、收儲、拋儲、輪換的要求和程序，規范地方儲備。同時應當鼓勵地方政府之間聯合進行重要商品儲備，比如糧食產區和銷區，既共同抵御市場風險，又分擔成本。

2.設立隸屬于國務院的“國家儲備委員會”作為決策機構，負責各類商品儲備的立法、決策、監督，以及商品儲備和外匯儲備的統籌管理。下設儲備管理機構，并按照政企分開的原則，分別成立不同類別的中央儲備經營管理公司。我國把重要商品儲備和外匯儲備納入到“大儲備管理體系”，尤其是將外匯儲備與我國未來長期短期的能源和重要金屬礦產等戰略儲備進行轉換，對抵御匯率風險和保障國家安全，具有重要意義。

3.明確儲備動用的條件和程序。中央儲備主要是戰略儲備、應急儲備，限于能源供應嚴重中斷、戰爭、突發公共事件、嚴重自然災害、價格總水平劇烈波動等非常時期動用，由國家儲備委員會決定。地方儲備以經濟儲備、應急儲備為主，滿足本地區平抑價格和突發情況的需要。確立地方政府價格主管部門作為地方經濟儲備的使用管理部門，負責建議吞吐經濟儲備，報地方政府批準后執行。地方政府在本地區發生突發情況時有權決定動用地方應急儲備。