海洋補償法律機制及路徑探索

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本文作者：李會蘭工作單位：海南大學法學院

隨著現代經濟的發展，生態環境問題日益嚴重且復雜多樣，業已成為實現人與自然和諧相處、走可持續發展道路的最大障礙。人類對資源環境的需求隨著社會經濟的發展不斷增加，人類為此不合理地開發利用環境資源，又造成生態破壞和資源浪費，尤其是沿海國家的海洋生態環境狀況令人擔憂。與此類比，在環南海各國加快開發南海資源步伐的情況下，除引發南海主權糾紛問題之外，南海海洋生態環境破壞問題也相當嚴重。為此，我國作為南海主權的擁有者，在諸多國家隨意開發南海資源并造成南海生態破壞的現實情況中，在堅決捍衛南海主權的同時，運用法律手段，建立南海海洋生態補償法律機制，消除南海海洋生態補償在實踐中的不連續與不規范性，對維護南海生態環境平衡具有重要的理論與現實意義。

一、海洋生態補償與我國海洋生態補償法律現狀

生態補償是當今國內外學界研究的熱點問題之一，對其實踐運用也越來越廣泛。正如其它熱點問題一樣，學術界對于生態補償的定義仁者見仁、智者見智，沒能達成規范統一。不同學科的學者出于本學科的需要，對生態補償從各學科的角度提出了不同的理解和定義，法學家也是如此。例如李文華將生態補償歸納為廣義與狹義兩種：廣義的生態補償包括污染環境的補償和生態功能的補償，即對損壞資源環境的行為進行收費或對保護資源環境的行為進行補償，以提高該行為的成本或收益，達到保護資源的目的。狹義的生態補償是指生態功能的補償，即通過制度創新實行生態保護外部性的內部化，讓生態保護成果的受益者支付相應的費用；通過制度設計解決好生態產品這一特殊公共產品消費中的“搭便車”現象，激勵公共產品的足額供應；通過制度變遷解決好生態投資者的合理回報，激勵人們從事生態保護投資，并使生態資本增值的一種經濟制度。又如費世民等人則認為生態效益補償的內涵包括三個方面，即為了控制生態破壞、遏制資源衰竭而征收的費用以及類似生態效益補償的資源補償費。由此可見，法學意義上的生態補償，它并不是通常人們理解的一種為保護資源環境而調動生態建設積極性、促進環境保護的利益驅動機制、激勵機制和協調機制等經濟手段，而可被認為是國家或社會主體之間的一項約定、并通過此項約定實施的補償性措施，運用一定的法律手段來懲罰生態環境破壞者，通過對環境破壞者收取一定的費用給予保護生態環境者一定的補償，從而體現生態責任和生態利益的公平分配，實現生態正義，并達到維護生態系統平衡和穩定性的目的。為此，所謂生態補償是指自然資源使用人或受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權人或對生態環境保護付出代價者支付相應的費用，其目的是支持和鼓勵保護生態環境的行為，而非一味地追求經濟利益。同理之下，海洋生態補償，則指“海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中，對海洋資源的所有權人或為海洋生態環境保護付出代價者支付相應的費用，其目的是支持與鼓勵保護海洋生態環境的行而不是一味地向海洋索取經濟利益”[1]。由生態補償在法律界產生的是生態補償法律，生態補償法律制度是“國家為了促進人與自然關系的公平正義，實現世代人類的可持續發展，依照生態規律，通過法律法規建立起來的，對人們在生態補償活動中所產生的各種社會關系進行調整的法律規范的總稱，主要包括國家的生態補償財政轉移支付制度及其他政策傾斜制度、生態審計制度、生態稅制度、生態補償基金制度、生態補償費制度以及生態補償的責任制度等，是環境法律體系的重要組成部分”[2]。我國引進生態補償尤其是生態補償法律等概念時間較晚，雖然現在全國統一的生態補償法律制度尚未能夠建立起來，但對制定生態補償地方性法規和規章的嘗試發展迅速。我國在1996年8月的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中明確“要建立并完善有償使用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制”，并確定了“利用者補償”的生態補償原則。隨后在《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《礦產資源法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》、《自然保護區條例》等法律修訂制定中在各自領域對生態補償問題作了一些規定。特別是在2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、2006年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等關系中國未來環境與發展方向的綱領性文件中,都明確提出要盡快建立生態補償機制，這為生態補償法制建設指明了方向。除此之外，有些省份也對此進行一些探索。例如江西在2005年頒布了《東江源區生態環境補償機制實施方案》,海南在2008年出臺了《關于建立完善中部山區生態補償機制的試行辦法》。但從這些相關的文法中發現的問題是，現有的生態補償實踐主要集中于陸地以及河湖等淡水水域,對海洋生態補償涉及較少，主要集中在漁業資源管理和海洋生態保護領域。例如《漁業法》規定可以向受益的單位和個人征收漁業資源增殖保護費,專門用于增殖和保護漁業資源。具體到南海海洋生態保護方面,主要表現為20世紀80年代以來,南海沿岸各省區開始了人工增殖漁業資源和進行人工魚礁建設。海南省自1999年提出生態省建設規劃,到2006年,投入財政資金達120多億元用于退耕還林、水土流失、采空礦區生態恢復和海洋生態保護等方面,近幾年又從財政撥出專項資金,實現全省海防林斷帶合攏、窄帶加寬、殘帶增強,全面恢復海防林的生態功能[3]。這些措施取得了一定的成效。

二、建立南海海洋生態補償法律機制的必要性與緊迫性

南海是亞洲三大邊緣海之一，北接中國廣東、廣西，屬中國海南省管轄。南緣曾母暗沙，為中國領土的最南端。東面和南面分別隔菲律賓群島和大巽他群島，與太平洋、印度洋為鄰，西臨中南半島和馬來半島，為面積3,500,000平方公里（1,351,350平方哩）的深海盆。當前，由于南海特殊的地理位置與豐厚的資源，環南海各國爭相掠奪南海資源，南海生態環境破壞十分嚴重。因此，建立南海海洋生態補償法律機制具有重要的緊迫性。具體表現為：首先，南海海域地理位置顯著，資源豐富。南海是中國最深、最大的海，也是僅次于珊瑚海和阿拉伯海的世界第三大陸緣海。南海位居太平洋和印度洋之間的航運要沖，在經濟、國防上都具有重要的意義。南海位于中國大陸的南方。南海北邊是中國廣東、廣西、福建和臺灣四省，東南邊至菲律賓群島，西南邊至越南和馬來半島，最南邊的曾母暗沙靠近加里曼丹島。浩瀚的南海，通過巴士海峽、蘇祿海和馬六甲海峽等，與太平洋和印度洋相連。南海蘊藏豐富的資源。數據顯示，南海海域有含油氣構造200多個，油氣田大約有180個，大概在230億至300億噸之間，相當于全球儲量的12%，約占中國石油總資源量的三分之一，有“第二個大慶”之稱。僅僅在南海的曾母盆地、沙巴盆地和萬安盆地的石油總儲量，就將近200億噸。這個區域里邊一半的石油天然氣儲量分布在中國所主張管轄的海域之內。同樣，西沙群島、中沙群島的水下階地也有上千米的新生代沉積物披復，這些沉積物與我國北部灣、海南島的新生代沉積物有密切的聯系。因此也是大有希望的海底石油和天然氣產地。海底資源還包括有各種金屬礦產資源，隨著科技的進步和海洋開發的深入，西南中沙群島海底資源有著非常廣闊的開發前景和巨大的利用價值。西南中沙群島島礁上綺麗的熱帶海島環境和海域中波瀾壯闊的自然景色是開發海洋旅游的潛在資源?，F代科學還發現海洋蘊藏巨大的潮汐能、波能、溫差能、密度差能、壓力差能等海洋動力資源，若能科學地加以利用，其社會和經濟效益將不可估量。其次，南海海洋環境損害嚴重。隨著海洋開發活動的縱深發展,人類利用海洋的能力與日俱增，環南海各國都加快了對南海的開發,導致了南海海洋環境的惡化。目前南海的環境污染主要包括三種:一是環南海周邊各國陸源污染,即各國排入南海的廢物、廢水等；二是在開發南海海洋資源的過程中引起的環境污染如各國對海底油氣、礦產資源的開發所造成的污染；三是48大量的航行于南海的船舶所造成的污染。南海海洋環境惡化的制度原因主要有以下兩方面。首先,從國際而言,目前環南海周邊各國還沒有建立有效的南海開發、保護機制,對各種開發行為缺乏有效的約束手段,各國都是開發利用得多,保護得少。其次,從國內而言,環南海周邊各國的環境保護措施大都還停留在排污收費等傳統懲罰性措施上,而對生態補償等正面激勵措施的運用還很有限,無法有效解決海洋環境保護的公共性和外部性問題,因而保護效果不夠理想。因此,解決南海海洋環境問題,一方面有賴于環南海周邊各國建立統一的南海開發、保護機制,約束各國開發利用南海的行為；另一方面有賴于環南海周邊各國內部建立海洋生態補償制度,實現南海開發利用與保護的可持續發展。最后，南海海洋生態補償法律機制缺失。海洋生態補償的立法幾乎空白,僅有些地方性法規對此有一些模糊規定。比如《廣東省人民代表大會常務委員會關于建人工魚礁保護海洋資源環境的決議》、《廣西壯族自治區漁業管理實施辦法》中有關建立人工魚礁、人工增殖放流苗種各級人民政府應在資金、技術和物資上給予支持的規定、《海南省海洋環境保護規定》、《海南省珊瑚礁保護規定》對保護和改善海洋環境、保護珊瑚礁等行為做出顯著成就的單位和個人給予表彰和獎勵的規定等等?！稘O業法》中規定可以向受益的單位和個人征收漁業資源增殖保護費，相比其它領域，這一簡單規定已經落在了后面。生態補償涉及不同主體、不同區域間的廣度利益協調,需要大量的人力物力投入,需要多方的協調、監管，因而需要完備的法律制度保障。

三、構建南海海洋生態補償法律機制的有效途徑

根據國外的經驗,各國的生態補償都有完備的法制保障,并且一般都將生態補償制度貫徹于單行立法中,通過單行法的實施將生態補償的要求落實到社會生活的各個方面。南海在我國海洋中占有重要地位,加上環南海各國之間的競爭,南海的大規模開發利用已經勢在必行,因此,在我國尚未制定統一的生態補償法的情況下,可以率先在南海海洋生態補償方面進行嘗試,構建完備的海洋生態補償法律制度。具體對策為：（一）構建海洋生態補償法律機制1、確立海洋生態補償的憲法地位我國作為一個沿海大國，海洋對我國的經濟發展做出了巨大的貢獻，然而，由于海洋的流動性、面積的廣闊性、海洋生態環境呈現特有的不確定性、脆弱性和反復性，海洋生態補償問題在西方國家引起了國民的高度重視，建立了相應的生態補償法律，并取得了良好的效果。我國目前在海洋環境保護法中雖然已加入了海洋生態保護一章，但并沒有關于海洋生態補償的相關規定。而憲法作為我國的根本大法，是其他法律的基礎，因此，要建立一個完備的海洋生態補償法律機制，首要的一步就是確立海洋生態補償的憲法地位。2、制訂《南海海洋生態補償條例》生態補償盡管在我國出現較早，但作為一種解決生態環境問題的成熟理念最近幾年才在立法上得到反映，許多新的管理制度和補償模式需要法律的肯定和支持[4]。我國尚沒有相應的生態補償專門立法，而在海洋生態補償方面更是空白，制約著我國海洋生態補償的實現。因此，《南海海洋生態補償條例》很有必要出臺。并且環南海國家為追求經濟增長，不顧資源的過度消耗和海洋環境的承受能力，給南海的生態帶來了沉重的壓力，這種情況下出臺《南海海洋生態補償條例》已是保護南海生態環境的客觀要求。《生態補償條例》應確定生態補償的基本原則、生態補償的主體與客體、生態補償的范圍以及生態補償的標準等問題。3、修改我國的《海洋環境保護法》環境保護單行法是以憲法和環境保護基本法為依據，針對特定的保護對象或特定的污染防治對象而特定的單項法律法規[5]。基于環境保護法本身存在的局限性，環境保護單行法就必須起到良好的補充協助作用，具體到海洋環境保護法，雖然增加了海洋生態保護一章，但目前對于海洋生態補償還處于空白狀態，因此，若在《海洋環境保護法》中規定海洋生態補償，既有助于保護海洋生態環境，又有助于完善環境保護基本法中關于生態補償的相關內容。4、加強海洋生態補償法制宣傳教育在貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧這會，建設社會主義法治國家的條件下，加強生態補償法制宣傳教育工作具有重要的現實意義。首先，目前廣大民眾對于生態補償費的征收缺乏正確深刻的認識，甚至有人將生態補償費的征收當作是“亂收費”，總體上生態補償機制缺乏良好的社會氛圍，妨礙了生態補償機制的開展與完善。另外，生態補償法制宣傳教育也是實現可持續發展的必然要求。生態補償設立的目的，就在于對受損的生態環境進行恢復、綜合治理，維持生態平衡，為整個人類社會可持續性地提供物質與能量條件[6]。我國作為海洋大國，在構建生態補償法律機制時，必須提高對海洋生態補償的認識和高度重視，加強對民眾的宣傳教育工作，尤其對于那些涉及海洋生態補償的海洋利用者、開發者、受益者等。（二）完善南海海洋生態補償法律內容李會蘭:試論南海海洋生態補償法律機制及其實現途徑491、明確南海海洋生態補償主體生態補償法律關系主體分為兩類：一類是國家，另一類主體是社會主體。社會主體主要包括自然環境的合法開發利用者、在資源開發和環境污染治理過程中的受害者、為生態功能增益的貢獻者等。在南海海洋生態補償中，首先，應對損害南海海洋生態環境的污染者征收一定數量的排污費，而對南海海洋生態環境造成破壞者征收一定數量的生態破壞補償費。然后，為鼓勵民眾保護海洋生態環境的積極性，對于保護南海海洋生態環境的貢獻者給予一定的補償，并且為了實現公平，對于生態破壞與污染治理過程中的受害者也給予一定的補償。而海洋生態補償的實施主體一般由政府及相關行政部門等公共管理機構擔任。2、明確南海海洋生態補償的基本原則《南海海洋生態補償條例》作為海洋生態補償專門立法，其所確立的基本原則必須要能體現海洋生態補償法律制度的基本性質和內容，具體而言，該條例應確立的原則有：一是“誰保護，誰受益，誰受益，誰補償”原則。誰保護，誰受益，指的是誰為生態保護付出了，誰就應該得到補償，這有助于調動人們參與的積極性，盡量避免“搭便車”行為；誰受益，誰補償，指的是享受生態服務的人，應當為生態服務付費，這里的受益者主是指造成環境污染或資源破壞的人，以及因他人保護環境的行為獲得生態利益的人。二是生態效益為主兼顧經濟效益原則。當前我國倡導生態文明型低碳經濟的發展，為此，就必須改變過去片面強調經濟發展而忽視生態效益的作法。作為生態補償專門立法的《南海海洋生態補償條例》應突出對生態效益的保護，并且兼顧經濟效益，把生態效益為主兼顧經濟效益作為海洋生態補償的基本原則。三是公平補償原則，公平一直是法律所奉行的價值觀，海洋生態補償也應將公平作為基本原則加以貫徹。3、明確南海海洋生態補償的形式海洋既不是天然的免費垃圾處理場，也不是所有污染物的終結者。盡管海洋生態系統是博大浩瀚的，但它并非無限、無窮[7]。ElliottM和CuttsND(2004)認為海洋資源生態補償可分為經濟補償、資源補償和生境補償三種方式[8]。經濟補償強度確定的前提是海洋資源價值能夠得到確定。生境補償是對海洋環境和海洋生態功能的補償，資源補償是指為了緩解近海資源量不斷下降的生態壓力，人為地進行生產性增殖放流。目前國內外對生態補償的補償途徑大多采用資金補償的方式。對于與陸地資源性質有很大差異的海洋生態資源的生態補償,應該采用政策補償、資金補償和智力補償等手段相結合,以保證海洋生態補償機制的實施效果。在《南海海洋生態補償條例》中作出總體性規定,至于具體采取何種補償形式，應根據不同情況靈活選擇。4、明確南海海洋生態補償的補償標準補償標準的不合理很容易造成財政資源的浪費，弱化生態補償的激勵作用，最終影響到實施效果。總體來說，生態補償標準應當做到需要與現實相結合。事實上，在補償數額與標準的確定方面，國內的研究多把這個問題等同于生態效益的價值，國際的研究認為并不存在一個固定的補償標準，補多補少是相關各方討價還價的結果[9]?！赌虾：Ｑ笊鷳B補償條例》中可規定補償標準的原則和應考慮的因素,具體標準則由當事人協商或根據不同情況決定。5、注意與民商法的協調海洋生態補償作為一個新興領域，應當力求減少與其他法律的摩擦尤其是要注意與民商法的協調。我國的生態環境狀況已經進入到了一個大范圍生態退化和環境污染的階段，而民法現有的制度是建立在市場機制之上的規則系統，旨在保護人個財產和個人利益不受侵犯，相對而言，人類的環境權并沒有得到民法的足夠重視，而商法強調效益，與生態補償所呼吁的價值理念如生態效益高于經濟效益存在著相悖關系。因此，應從以下角度完善我國的民法與商法：應當將海洋生態補償納入民事責任中，并且在民法中增設關于環境權的規定。但是環境權的公共利益屬性與民法的個人理念至上的矛盾是客觀存在的，因此，應建立民法對環境權的保護。