檔案館專門立法思考

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1新中國成立以來檔案館立法概況

新中國成立后，隨著全國各地歷史檔案逐步集中，各級機關檔案室普遍建立和檔案工作者隊伍的成長，建立檔案館的條件日趨成熟。1956年4月16日《國務院關于加強國家檔案工作的決定》指出：“國家檔案局應該全面規劃，逐步地在首都和各省區建立中央和地方的國家檔案館。”1959年10月，中央檔案館正式開館，各省、地(市)、縣檔案館也迅速建立起來。隨著經濟和社會發展，檔案館的建設和管理不斷發展，檔案館立法也在逐步推進。1960年3月，為貫徹中央統一管理黨、政檔案的方針政策，在總結全國縣檔案館“廣東興寧現場會”和省檔案館“上海現場會”經驗的基礎上，經國務院批準，國家檔案局印發了《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》，明確了省、縣檔案館的性質、任務和工作方向，這是新中國檔案館立法的開端。由此，我國檔案館工作走上了有規可循的軌道。1983年4月，國家檔案局根據檔案館工作情況的變化和多年的實踐經驗，將《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》修訂為《檔案館工作通則》，成為黨的十一屆三中全會后第一個檔案館部門規章。1986年，國家檔案局又印發了《檔案館開放檔案暫行辦法》（已廢止，被1991年國家檔案局2號令《各級國家檔案館開放辦法》所代替）和《各級國家檔案館收集檔案范圍的規定》（已廢止，被2011年國家檔案局9號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》所代替）。1987年9月5日，第六屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《中華人民共和國檔案法》，第一次以法律的形式確立了檔案館的性質和職能，1990年10月頒布了《檔案法實施辦法》，1991年國家檔案局印發了《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》，1992年3月，國家檔案局根據《檔案法實施辦法》第十一條的授權，制定了《全國檔案館設置原則和布局方案》報國務院批準后實施。2014年2月中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中，又對檔案館立法有了進一步的拓展。其間，國家檔案局也印發了其他一些檔案館的規章、規范性文件和標準規范。據筆者統計，截至2017年底，現行有效的國家層面出臺的重要的檔案館法律法規有8件，其中法律1件、行政法規2件、黨內法規1件、部門規章4件（見表1）。

2我國檔案館法律法規特點

通過對我國檔案館立法情況的梳理，可以發現我國檔案館立法的三個特點：2.1我國檔案館立法形成了多層次立法模式。從表1可以看出，從制定主體上看，有全國人大常委會制定的法律、有國務院制定的行政法規、也有國家檔案局頒布的部門規章以及中央制定的方針政策。從內容上看，檔案法律法規涵蓋了檔案館性質、職能、收集、提供利用等檔案館管理的各個方面。表現為位階較高的法律法規規定檔案館綜合性的、原則性的要求，主要是在其中通過一些條款進行規范，如《檔案法》和《檔案法實施辦法》。而位階較低的部門規章則規定檔案館單項的、具體某個方面制度，專門規定檔案收集、解密劃控和開放利用等具體管理環節，如《各級國家檔案館開放檔案辦法》。2.2我國檔案法律法規對檔案館的分類是在不斷變化的。我國檔案法律法規對檔案館的分類與時展同步，一開始統稱“檔案館”，后來稱“各級國家檔案館”，再到“各級各類檔案館”。這與我國各個時期檔案館發展有密切的關系。20世紀80年代中期以前，我國檔案館門類比較單一，主要是國家綜合檔案館，其他檔案館屈指可數（主要是地名資料館、城建檔案館）。20世紀80年代中期開始，其他各類檔案館得到較快發展。比較典型的有：1984年成立了中國照片檔案館，1985年成立了外交部檔案館，1986年成立了南京大學檔案館，1988年成立了首鋼檔案館等。所以，在檔案法律法規立改廢時，開始對不同類別檔案館進行分類管理。對檔案館的分類管理說明了我們對檔案館工作的認識在不斷深化。2.3我國檔案館法律法規規范的重點是國家綜合檔案館。我國國家綜合檔案館集中接收保管黨政機關、企事業單位、社會組織的各類檔案，并向社會提供利用，承擔著為黨管檔、為國守史、為民服務的職責，發揮著檔案保管基地、愛國主義教育基地、檔案利用中心、政府公開信息查閱中心、電子文件備份中心“五位一體”功能，是我國各級各類檔案館的主體。因此，將國家綜合檔案館作為法律保護和規范的重點內容符合我國檔案館工作的實際。

3加快我國檔案館專門立法的緊迫性

由于制定主體不同、制定時間的差異，現行檔案法律法規關于檔案館的分類和定位相互之間不一致，與其他法律法規之間的銜接也不夠，特別是新形勢下檔案館工作面臨的新問題，迫切要求加快檔案館專門立法，確保檔案館法律法規的統一性。3.1檔案法律法規對檔案館性質定位的不一致。《檔案法》第八條規定，中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構。《實施辦法》規定各級國家檔案館是文化事業機構，《全國檔案館設置原則和布局方案》中又將部門檔案館明確為事業機構（見表2）。顯然，將檔案館定位為文化（科學技術）事業機構的范圍是在逐步縮小的。這一變化一定程度上反映了我國檔案館工作的現狀，但存在著相下位法與上位法的不一致的問題，這既給實際工作帶來困惑，也影響檔案法律法規的有效貫徹落實。3.2檔案法律法規關于檔案館分類存在不一致。在1984年之前，我國檔案法律法規對檔案館沒有進行分類，統稱檔案館。在1983年頒布的《機關檔案工作條例》和《檔案館工作通則》中都只有檔案館一種表述。直到1986年的《檔案館開放檔案暫行辦法》（已廢止）有了各級各類國家檔案館的表述。《檔案法》和《檔案法實施辦法》中分別出現了國家檔案館、各級各類檔案館和檔案館三種表述，但沒有進行定義。1992年2月，經國務院批準，國家檔案局在《檔案館設置原則和布局方案》中對各級各類檔案館進行了定義和分類。近年來，一些文件中對檔案館的分類又有了新的表述（詳見表3）。從表3可以看出：（1）《檔案館設置原則和布局方案》是對《檔案法》和《實施辦法》中關于檔案館分類的專門解釋。（2）《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》中的“綜合檔案館”沒有了“國家”這一限制詞。（3）《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中只有專業檔案館，不再有部門檔案館和專門檔案館。從時間上來看，《檔案法》《檔案法實施辦法》和《檔案館設置原則和布局方案》都是2000年前頒布的，《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》是2011年頒布的，《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》則是2014年頒布的。隨著經濟和社會的發展，國家檔案局可能對檔案館有新分類的打算，但由于沒有以更高層級的法律法規進行明確，但不符合法制的統一性原則。雖然《立法法》有“新法優于舊法”[3]原則，但由于制定主體不一樣，本文情況不適用該原則。3.3檔案館工作面臨的新形勢和新要求。近年來，我國檔案館事業發展迅速，新挑戰、新問題也接踵而至。以信息化為基礎的科技創新正在深刻影響著各個行業的發展，如具有接收立檔單位電子檔案、覆蓋館藏重要檔案數字復制件等功能完善的數字檔案館在加快建設；新的專業檔案不斷形成和建立，專業檔案和所屬機構檔案成為檔案館檔案資源的重要組成部分。2016年9月，國家檔案局局長李明華在全國檔案館工作會上指出，檔案館作為檔案工作服務經濟社會發展的主要載體，目前提供的服務對社會需求而言，僅能維持較低水平的供需平衡，與新時期經濟社會發展對檔案和檔案館工作的要求不相適應。造成這種情況的主要原因在于檔案館工作的供給側，即檔案在收、管、用中存在不平衡、不協調、不匹配的結構性問題，如電子檔案管理上的“真空期”，館藏檔案的“休眠期”。要將創新、協調、綠色、開放、共享作為“十三五”時期檔案館事業的發展思路和發展方向。

4我國檔案館專門立法的可行性

2014年10月23日黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發展規律、有利于激發文化創造活力、保障人民基本文化權益的文化法律制度。因此，加快我國檔案館專門立法順應時代的要求。4.1我國檔案館立法積累了許多寶貴經驗。從前面論述可以看到，新中國成立以來，關于檔案館法律法規數量不算不少，而且大部分檔案館法律法規是在實踐推動中不斷修改的（沒有修改過的只有《全國檔案館設置原則和布局方案》和《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》2件），因此，開展檔案館專門立法，現在條件比較成熟，關鍵在于如何在現有內容的基礎上進行科學的設計。將多年來不同立法主體制定的檔案館法律法規統一起來，形成一部定位準確、權責統一、內容完整、適應時代要求的檔案館專門法律或行政法規已經水到渠成。4.2地方檔案館專門立法的借鑒。近年來，為滿足經濟社會發展和人民群眾對檔案館的要求，部分省、直轄市積極進行了檔案館專門立法的探索和實踐，逐步建立健全本地區檔案館依法管理的體制機制。如上海市、浙江、四川、福建和云南等省。上述5個地方檔案館立法有幾個共同特點：一是全部都是以政府規章的形式的。二是調整范圍主要以地方各級國家檔案館（綜合檔案館和專業檔案館）為主（上海除外）。4.3其他國家、地區檔案館立法的借鑒。2017年，國家檔案局政策法規司選編出版了《境外國家和地區檔案法律法規選編》，書中介紹了18個國家和我國澳門特別行政區、臺灣地區的檔案法律法規。其中，11個國家的檔案法律法規名稱上使用了“檔案館法”或類似表述，如法國、丹麥、芬蘭的《檔案館法》、冰島的《國家檔案館法》、日本的《公文書館法》和《國立公文書館法》（日本的公文書館即檔案館）、澳大利亞的《1983年檔案館法》、愛爾蘭的《1986年國家檔案館法》、南非的《國家檔案館法和檔案法》、美國的《國家檔案館與檔案管理局法》、加拿大的《圖書館與檔案館法》[4]。當然，一方面，雖然各國名稱上用了“檔案館法”一詞，但內容上除了檔案館以外，還有關于檔案管理的各項制度；另一方面，各國檔案管理體制的不同，直接反映出檔案館立法的特點。

5我國檔案館專門立法的路徑選擇

既然我國檔案館專門立法宜早不宜遲，應該通過什么方式進行呢？筆者認為可以有如下兩個路徑。5.1在《檔案法》中專設“檔案館”一章。鑒于我國已有《檔案法》，再通過全國人大常委會制定一部《檔案館法》的可能性不大。而在《檔案法》中設立專章，也不失為一種辦法。現行《檔案法》共有27條，關于檔案館的條款有11條，分別使用了“各級各類檔案館”“國家檔案館”“檔案館”等三種表述方式，設定的權利和義務也不相同。顯然，將分散在各章各條中的有關檔案館的內容和檔案行政法規、部門規章中有關內容進行匯總、優化，專設“檔案館”一章，更有利于突出法律對檔案館的促進和保護，維護檔案館法律法規體系的統一性。5.2以國務院行政法規的形式出臺《檔案館條例》。這是一個比較可行的路徑。如果《檔案法》修改時沒有設“檔案館”專門章節，或者《檔案法》中專設“檔案館”章節過于原則，由國務院制定《檔案館條例》就很有必要了。2015年國務院制定的《博物館條例》以及2017年第十二屆全國人大常委會第三十次會議全國人大通過的《中華人民共和國公共圖書館法》，為加快檔案館專門立法提供了立法借鑒。2011年6月，國家檔案局的《國家檔案法規體系方案》中，也將《檔案館條例》列入新制定的行政法規目錄中，但是進展不明顯。

6我國檔案館專門立法要明確的主要問題

進行檔案館專門立法，重點要加強檔案館的頂層設計和制度建設。筆者認為，我國檔案館專門立法應重點明確以下幾方面問題：6.1構建我國檔案館事業發展的基本制度。這些基本制度包括我國檔案館的性質、任務、分類以及檔案收集、保護、流轉、開放和利用等。比如，近年來，各地正在朝著1（地方國家綜合檔案館）+X（各系統、各部門成立的檔案館）的模式進行檔案館布局和建設，同時，一些個人檔案館[5]也在建立。因此，從構建具有中國特色的檔案館體系來說，檔案館法律法規的調整對象應該既包括利用國有資產設立的檔案館，也包括利用非國有資產設立的其他檔案館，確保各級各類檔案館都能夠在法治的軌道上開展工作。6.2明確信息時代檔案館的地位與作用。信息化時代，檔案館也正從“紙與鐵”的時代加速邁入“數與網”的互聯網時代[6]。2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號）中指出，加強數字圖書館、檔案館、博物館、美術館和文化館等公益設施建設，構建文化傳播大數據綜合服務平臺，傳播中國文化，為社會提供文化服務。這對檔案館來說，是挑戰，但更多的是機遇。有的地方政府成立了“大數據管理局”，建立本地區大數據庫和各類數據平臺，負責轄區數據的管理[7]。顯然，檔案館在大數據管理中的地位和作用，是需要在法律法規中予以明確的。特別是在借助科技力量建設和管理順應時代潮流的數字檔案館或智慧檔案館的過程中，離不開立法的超前預判和保障。6.3促進檔案的開放與利用。檔案的價值在于利用。在《政府信息公開條例》《檔案法實施辦法》和《各級國家檔案館開放檔案辦法》中，都只對國家檔案館開放有明確規定（即便如此，各級國家檔案館在向社會開放利用檔案過程中，依然存在到期檔案開放率不高、檔案價值發揮不夠、公共服務的認知度和用戶滿意度不高等問題），但是對部門檔案館、部分公共事業企業單位檔案館（電力、燃氣、公交）按照現行檔案法律法規沒有對社會公開的義務。而在法治國家、法治政府、法治社會一體建設和“互聯網+政務”建設過程中，國家都要求上述部門履行公開相關檔案信息資源的義務。2016年9月5日，國務院印發了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，要求2018年底前，建成國家政府數據統一開放平臺；2020年底前，逐步實現民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放。這無疑對檔案館今后的開放利用工作有很強的指導意義。

總之，在建設中國特色現代化檔案事業體系的過程中，檔案館工作不可或缺。加快我國檔案館專門立法是解決新時代下檔案館發展難題的重要途徑，是依法治檔的必然要求，是檔案館事業高質量發展的法治保障。

作者:徐廣虎 單位:南京市檔案局