農地發展權保障法律機制分析

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摘要：農地發展權是農村土地基于增值發展的需要而進行集約化利用或改變土地性質為建設用地的權利。設置農地發展權，有助于農民融入新型城鎮化進程，有利促進農民主體性發展，有利于推動農村市場經濟發展。保障農地發展權，不僅應制定《農地發展權法》，加強立法保障；而且優化村民自治，為農地發展權實現提供基層制度支撐；更要規范農地發展權流轉，強化執法監督。

關鍵詞：農地發展權；新型城鎮化；法治

一、農地發展權的內涵闡釋

農地發展權是農村土地基于增值發展的需要而進行集約化利用或改變土地性質為建設用地的權利。農地發展權源于土地發展權的引申，而土地發展權是從土地所有權中分離的一種財產權利。我國的土地所有制分為國家所有制和集體所有制，故土地發展權可分為國有土地發展權和農地發展權。農地是農村集體所有的土地，農地發展權是從屬于農村集體土地所有權的從權利。在新型城鎮化進程中，農地發展權實現的路徑主要有：其一是農地被國家征收改變為國家建設用地；其二農地性質改變為農村建設用地；其三為集約化用途對閑置的農地出賣給他人。在城鎮化進程中，農地的財產功能日益凸顯，農民融入城鎮化化進程，需要一定的資金或資本支持，農地是農民賴以生存和發展的基本資源。農地發展權的基本特征，主要在于：第一，農地發展權是一項與農地所有權緊密的用益物權。第二，農地發展權是一種區別于農村土地所有權的獨立土地財產權。雖然農地發展權是從農村土地所有權派生出來的權利，卻是分離出來相對獨立的財產權。在農地所有權轉讓和不轉讓情形下，農地發展權權益都能實現。如在不轉讓所有權或使用權的情形下，權利主體可以通過利于農地發展增值的方式再轉讓土地使用權。如，農民將自己的閑置的農地在一定期限轉讓使用權給他人。第三，農地發展權設立目標在于權利主體為了獲取農地發展利益。農村土地作為不能再生的稀缺資源，是廣大農民生存和發展之本。農地本身是靜止的權利客體，不會主動追求發展，然而作為理性的權利主體農民總是追求利益最大化。基于此，農地發展權有一種追求農村土地利益發展的趨向。

二、新型城鎮化進程中農地發展權設置必要性分析

（一）設置農地發展權，有助于農民融入新型城鎮化進程?！叭r”問題一直是我國經濟社會發展的重大“瓶頸”，也是制約我國城鄉一體化發展的重大障礙。2014年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了走中國特色新型城鎮化道路，社會主義新型城鎮化是推進我國解決城鄉發展一體化的關鍵舉措。新型城鎮化將農民聚集在城鎮居住，而城鎮生活成本比農村明顯要高的多。沒有一定的資金積累的農民在城鎮生活普遍缺乏資金支持。大多農民在農村生活的基本資本主要是土地。盡管“土地是財富之母”，但國家禁止農地向農村內部集體組織之外流轉，實踐中絕大部分農地價值遠未實現。如果我國立法上設置農地發展權，并將農地發展權權屬主體配置給農民的話，農民基于農地發展需要而集約化利用或改變農地用途進行流轉。通過農地流轉而獲得一定的相應資金，必將夯實其融入城鎮生活和發展的資本，從而有效地推動我國新型城鎮化的進程。（二）設置農地發展權，有利促進農民主體性發展。發展權是一種主體性權利，最終追求的是主體的自由而全面的發展，“發展權以人的全面發展和價值實現為終極理想?！盵1]（P60）主體的發展必須依靠相應的客體才能實現。一般而言，農民作為發展主體，與農民擁有的權利和財富與呈現正相關關系。農民擁有的權利和財富越多，農民越能擺脫客觀必然性的制約，獲得更多的自由和尊嚴，自我幸福感就越強，農民主體性就能得到更好的發育。農民作為社會主體在獲得溫飽之后必將追求發展。而自古以來“官出于民，民出于土”，農地是農民賴以生存根本，發展的基點。在新型城鎮化進程中，很多土地的價值是巨大的，只是受制度的限制，農地價值沒有得到有效實現。設置農地發展權，能將農村土地作為財富客體的價值有效實現，大大提高農民的財富收入。農民財富收入的提高，必將激活農民的自我發展熱情，不斷提升農民的幸福指數。因此，農地發展權制度設置和有效配置，是農民主體性發展的經濟制度安排。（三）設置農地發展權，有利于推動農村市場經濟發展。市場經濟是以資源配置最優化為經濟發展的基本要求。不同主體占用的不同資源之間以效益最大化為原則進行資源流動，從而現市場主體之間的利益訴求。農民作為社會主義市場經濟的利益主體，有著憑借自己資源實現自己利益最大化的利益需求。自古“官出于民，民出于土”，土地是農民安身立命、養家糊口的最基本的資源，農地是農民的命根子。農民擁有的社會資源本身就很少。農民參與市場經濟交換的主要是農產品，而農產品都產自于農地?？梢娹r地是參與社會主義市場經濟原點或出發點。設置農民發展權，一方面讓農民通過經濟效益最優化利用土地從而實現利益最大化；另一方面，農民在自己缺乏提高農地利用效能的前提下，通過農地發展權轉讓獲得較大一筆資金、增強農民作為社會主義市場經濟主體的經濟實力，從而在市場經濟中謀求更大的發展。以保障農民作為社會主義市場經濟主體利益最大化需求的科學合理農地發展權配置，將直接影響農村市場經濟發展水平。

三、保障農地發展權的法律機制

（一）制定《農地發展權法》，加強立法保障。立法是權利保障的前提，通過為權利主體提供法律規范，為公民權利的實現提供制度保障。科學界定和配置農地發展權，實現農地發展權法治化，是保障農地發展權實現農民土地利益的基本路徑，“消除阻礙國內發展權成長的法律因素，關鍵要做到立法必須在民主化科學化的基礎上以發展權為依歸?！盵2]為了保障農地發展權的實現，在立法上確立農地發展權相關法律法規勢在必行。具體而言：首先，修改憲法，增加發展權保障條款。憲法是國家的根本法。憲法宣示是對權利最高的保護，憲法的保護是終極意義的人權保障?！稇椃ā返谌龡l第三款“國家尊重和保障基本人權”之后，增加一款作為第四款，即“國家全面、平等地保障公民發展的權利。國家將采取一切積極措施促進公民發展。”發展權的入憲，為公民發展權的保障提供了憲法依據，也為農地發展權的保護提供了憲法基礎。其次，制定《農地產權法》，為農地發展權保障奠定基本法律規范。我國土地實行的是社會主義公有制，分為國有制和農村集體所有制。由于國有制和農村集體所有制在土地性質、使用用途、權利歸屬等方面存在很大差異，建議對農地產權保護實行單行法保護更有助于農地地產權保護。為了更有效地保護農民土地產權，建議國家制定《中華人民共和國農地產權法》。由于農地發展權是農民土地產權的子權利，故而農地發展權保障在該法中應作為重要章節加以規定。農地發展權如下幾方面必須在該法中予以重點規定，其一明確農地發展權的性質，明確農地發展權和農地所有權的關系，前者是后者的子權利；其二農地發展權歸屬應歸屬于農民集體和農戶個體共有，但農戶個體應占80%~90%；其三國家對農地產權主體利益分享規定，在利益歸屬于農地產權主體基礎上，國家為了公共利益和公共事業興辦可以通過稅收征收一定的農地發展權實現利益。最后，廢除或修改與憲法和農地發展權基本法相悖的其他涉農法律規范。為了保證涉農法律的統一性，應該對涉農法律進行清理，修改涉農法律中所有與《農地產權法》精神和規定相違背的法律法規規章等所有相關的法律條款。（二）優化村民自治，為農地發展權實現提供基層制度支撐。制度創新不僅是農地發展權實現的基本要求，也是農民土地權益保障的基本驅動力?！按迕褡灾问寝r民政治發展權的權利起點”及其“實現的基礎性制度安排?！盵3]然而村民自治由于制度設計的不完善，運行中常常出現種種問題。目前農地發展權保護尚未納入村民自治相關法律，嚴重影響了農地發展權的權益保護。因此，優化村民自治，修改《村民委員會組織法》勢在必行。第一，修改《村民自治法》，將農地發展權實現納入村民會議議決事項。農地發展權是在新形勢下農民的一項基本權利，目前尚未作為一項權利在我國有關涉農法律中得到保障。農地發展權不僅是一項個體權利，也是一項集體權利。農地發展權實施不僅關涉農民個體利益，也與相應的農民集體的利益息息相關。因此，應修改《村民自治法》第24條，將農地發展權的實施納入到村民會議議決的范疇。可以規定，村民為了“在不違背國家農地整體規劃的基礎上，根據土地發展的需要，將土地出讓或出租本村以外主體使用事項。”不違背國家農地整體規劃，主要是指不得擅自將耕地改變用途。第二，修改《村民自治法》第30條，將農地發展權行使納入村務公開事項。公開，才能透明；公開才能公正。農地發展權行使事關全村土地利益的大事，不僅應納入村務會議予以議決，而且必須加強村務監督。故而必須將該條納入村務公開的范疇。村內應對行使農地發展權的土地范圍、面積、是否符合國家土地規定以及土地款項分配等事項進行進行公布，讓農地發展權的實現程序完全運行在“陽光”之下。第三，賦予村民小組土地所有權，為農地發展權實現奠定組織基礎。我國農村集體土地所有權存在“事實上的體制和法定的體制”不一致現象，[4]（P104）行政村掌握了法定的農村集體經濟所有權，而農村集體土地所有權的實際權力卻掌握在村民小組。根據2015年初華中師范大學中國農村研究院對548個村的調查，80.47%的村莊以小組為單位分田到戶。[5]2015年中央一號文件指出，“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點。”農地發展權是農地所有權的派生權利，其實現依附于農地所有權。為了實現農地發展權，切實保障農民個體農地發展權實現權益，有必要在立法中直接將農地所有權歸屬進行修改，將現實中歸屬于村民小組的農地直接在法律上確定為所有權主體為村民小組，歸屬于村民小組之外的農地法定為農村“村”集體所有，從而實現“事實上的體制和法定的體制”一致。（三）規范農地發展權流轉，強化執法監督。土地流轉往往是土地資源從低效益主體流向高效益主體，是實現土地資源優化配置的重要途徑。農地發展權的實現關鍵在于土地的流轉，一定范圍的農地所有者或經營者，往往由于所有擁有的技術資源、信息資源以及經營能力有限，只有通過土地流轉，將有關農地流轉到其他主體中，才能最大化實現農地資源的價值。雖然我國沒有在法律層面賦予農地發展權，但農地發展權現實流轉卻在一定范圍內存在。但由于缺乏法律的明確規范，現實中農地發展權流轉存在種種問題。因此，很有必要規范農地發展權流轉，主要應從以下幾個方面著手：第一，建立健全農地發展權流轉的合同管理制度。在農民土地承包環節國家對實行的是合同制管理，筆者以為，把合同制管理應該貫徹到農地發展權流轉中。通過農地發展權合同制管理，不僅能規范農地發展權流轉，更重要的是通過合同簽訂，明確發展權流轉主體雙方的權利和義務，以及違約責任，從而使農地發展權流轉納人到法律保護的范疇。第二，規范了農地發展權流轉的程序，實現有序流轉?！俺绦騽撛炝艘环N根據證據資料進行自由對話的條件和氛圍，這樣可以使各種觀點和方案得到充分考慮，實現優化選擇。”[6]（P28）農地發展權屬于農地所有權的派生的產權。農地發展權流轉關涉一定集體范圍內農民的生存和發展。相關農地發展權的流轉，屬于村集體所有的應召開村民會議或村民代表會議，按照《村民委員會組織法》規定的村民會議召集和議決程序進行辦理。實際上，農村的土地大部分屬于村民小組所有，故而應遵循《村民委員會組織法》第28條，由本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加組成村民小組會議，到會人員的過半數同意可進行農地發展權流轉。第三，控制耕地發展權流轉，嚴守耕地底線。耕地是人類的生存命脈，在農地產權流轉中堅決禁止耕地發展權流轉，政府有關部門必須嚴守耕地管理制度，確保我國18億母耕地紅線。對于因為當地整體發展需要必須實施實行耕地發展權流轉的，必須實行“占一補一”制度。除了在法律層面有力規范農地發展權流轉外，加強執法監督也勢在必行。政府有關土地監察部門應加強執法監督。農地發展權實現的土地監察，關鍵是嚴防政府濫用征地權侵犯農地發展權。為保證土地監察的獨立性，應實行制度創新，改變土地監察部門上下級業務上的指導與被指導關系為垂直領導關系。這樣，土地監察部門勢必擺脫地方本級政府的控制，在土地監察中實現獨立與超然。如此，土地監察部門在對農地發展權實現的監督中更做到依法辦事，保證土地監察的公正性。新成立的國家監察委員會及各級監察委員會應將包括農地發展權在內土地腐敗監察作為重點。

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[5]徐勇.探索村民小組集體所有制形式[EB/OL].（2015-07-27）www.zgxcfx.com/Article/89786.html．

[6]季衛東.法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考[M].北京:中國法制出版社,2004.

作者:丁德昌 單位:湖南文理學院