基層社會誠信缺失的原因探索

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本文作者：李華工作單位：長安大學政治與行政學院

2011年2月11日至2月14日，《瞭望》新聞周刊聯合國內專業調查研究機構在北京、上海、廣州、杭州、成都5個大中城市展開了民意調查。調查數據顯示，被訪者對當前中國社會誠信狀況總體評價較低，僅有4.8%的被訪者評價“好”，48.7%評價“一般”，接近半數（46.6%）被訪者認為社會誠信狀況“差”，甚至“很差”[1]。日常生活中各類失信現象充分說明了民眾為何對社會誠信現狀不滿意：三聚氰胺毒奶粉、蘇丹紅雞蛋、頻繁使用催熟劑或保鮮劑的各類蔬果、及至最近的某知名品牌牛奶被檢測出含強致癌物質黃曲霉毒素M1，諸如此類的食品安全不合格事件層出不窮；中小學高昂的課外補習費、蔚然成風的各類考試作弊現象以及高校中不時傳出的教授剽竊他人論文、在國家級課題中造假等新聞，使得教育界也不再是誠信為本的凈土；在“數字出官”的政績考核方式下，部分官員片面強調經濟增長速度，甚至人為編造數字，炮制數字，導致民眾輕易不相信官方言論。社會誠信現狀如此糟糕，應歸因于信仰、道德觀念、法律制度等眾多方面。自晚清以來，中國正遭遇三千年未有之大變局。在這一變動中，傳統的信仰、價值觀、道德準則遭遇了重大沖擊，在我們尚未來得及對傳統觀念進行系統的優劣甄別反思工作時，中國社會就迅速進入了以經濟發展為重心的改革開放時期。迄今為止，舊的信仰、價值觀在很大程度上被破壞或棄置，而新的尚未建成，使當下的我們處于一個信仰缺失、傳統道德觀念被破壞的時代。中國傳統的誠信意識是建立在道德自律基礎上的，皮之不存，毛將焉附？誠信缺失也就不足為奇了。以市場經濟為主的現代社會中，誠信更需要在法治的土壤中培養累積，而誠信的這一他律保障在目前尚有許多不足。在對誠信造成重大影響的這些因素中，一方面道德信仰的重建非短期可以完成，需經歷長時段的努力方見成效；另一方面，如果說在兩千多年的小農社會中，信任和承諾更多地取決于私交的話，那么在今天，誠信更多地是建立在契約、法律或其他法律性文件的基礎上。正如弗里曼所言：“現代社會是多元的，權威趨于減弱并越來越分散，當習慣的力量減弱，當權威受到質疑的時候，對法律的需要就應運而生了。”[2]所以剖析法律制度的完善與否對社會誠信造成的影響顯得更為迫切，已有研究成果都注意到了這一問題，但往往將法律因素與經濟發展、道德破壞等置于一文中，這就對法律問題的分析未能全面深入。本文擬在前人研究的基礎上，著重在法律制度層面思考社會誠信缺失的原因，從立法、普法、執法、司法等角度對這一問題進行探討，不當之處，敬請指正。

一、完善的法律體系是營造和保護社會誠信環境的重要前提

經過三十余年的努力，我國現有的部門法種類較為齊全，法律規范從數量上來說也非常可觀，具有中國特色的社會主義法律體系已經基本建成。但是法律自身具有滯后性，總是落后于社會的發展。隨著社會新事物的出現，相關法規不能及時出臺，或者舊法規沒有得到相應的修訂，導致一些人為獲取高額利潤而采取各種不誠信行為，而相關部門在進行管理處分時卻發現“無法可依”。如虛假電視購物廣告屢禁不止，根源就在于國家相關法規缺失。媒體購物屬于新生產業，當務之急是國家相關部門在培育發展核心企業的同時，應支持出臺媒體購物行業標準，并應盡快出臺媒體購物法規。中國藝術品交易市場規模不斷拓展，社會影響力也越來越大，但是其中也存在著許多問題，如假文物充斥市場、虛假鑒定、高估藏品等。《北京商報》報道指出，目前國內文物造假已經形成了一條完整的產業鏈，這條產業鏈擁有超過30萬從業人口，每年收入超百億元。至于目前文物收藏市場造假泛濫的原因，可歸結為“造假無罪”。目前我們雖然有文物保護法，但是與現實相比是滯后的。該法沒有把制造、買賣假文物認為是違法行為，這就使得在打擊文物造假、售假行為層面，缺乏相關的法律依據，造成“買賣真文物違法，買賣假文物不違法”的怪象。有鑒于此，各級立法工作者要及時制訂新領域需要的法律，也要著手對已落后于社會發展的舊法進行修訂，以杜絕投機者鉆法律空子，堂而皇之地實施各類不誠信行為。目前，保障信用機制的相關立法較為薄弱。失信現象如此普遍的一個重要原因是主體對其失信行為所要承擔的代價太小，即失信成本過低。從管理學上來講，當失信成本小于失信收益，失信行為有利可圖時，市場行為主體有可能選擇甚至主動選擇失信行為，失信現象就會大量發生；而當失信成本大于失信收益，失信行為無利可圖，并可能給行為者帶來損失和制裁時，市場行為主體就會根據趨利避害的原則，盡量避免失信行為，從而促進信用環境的好轉。因此，加強誠信建設其中重要一環就是要大大提高市場行為主體的失信成本。提高失信成本的主要措施是要建立完善的信用機制，包括信用征信機制、信用評估、信用交易及信用管理機制。在這個機制中，個人、企業及政府的信用信息都會長久保存，并且所有人可以共享信息。針對失信者，形成社會聯防，讓所有的企業、商店、事業單位、金融機構和私人業主不與有嚴重失信記錄的企業、自然人進行信用交易，讓重要行業的雇主不聘用有失信記錄的人，造成失信的企事業單位事業上難以發展，失信個人在生活上會遭遇一系列不便的嚴重后果。當那些失信者因其失信行為付出難以承受的道德成本、經濟成本和法律成本時，市場行為主體才會自動地約束其行為，達到有效地構建社會誠信體系的目的。由此可見，誠信記錄在現實生活中非常重要。但是，一份科學合理的誠信記錄需要先解決這些問題：征信機構該如何設立，征信業務應遵守哪些規則、怎樣做信用評級、如何保護信息主體的權益、對于征信機構如何進行監督管理等等，這些都需要有法律作出明確規定。雖然國務院于2009年10月和2011年7月兩次了《征信管理條例》意見稿，征求社會意見，但迄今為止該法規沒有正式頒布施行。此外需要盡快出臺的法律法規還包括《信用信息公開法》、《信用中介機構管理條例》及《個人信用管理條例》等，只有健全誠信法律法規體系，實行依法治信，才可能建立起包括信用登記、查詢、評估以及風險預警、管理及轉嫁制度在內的完備的信用制度，才能抵制失信行為，增強社會誠信觀念。

二、行政執法是否公正規范直接影響社會誠信

我們看到，行政執法領域存在的許多問題，使得執法主體不僅沒有為民眾樹立誠信的榜樣，而且進一步加劇了社會誠信的危機。行政執法是指國家行政機關和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施國家立法機關所制定的法律的活動。既然享有如此強大的權力，執法者的誠信對社會誠信環境的營造起著直接的示范引導效應，所謂“其身正，不令而行，其身不正，雖令不行”。所以政府多次強調執法者應該文明執法、依法執法，做誠信的表率。但是現實并非如此。由于傳統的官本位意識仍有廣泛影響，再加上執法經濟利益的驅動以及行政程序法的缺失，執法者誠信缺失的行為頻頻見諸報端，政府公信力一再遭遇挑戰。我們從影響度非常廣的兩個例子來進一步分析這一問題。第一個例子是釣魚式執法，即當事人原本沒有違法意圖，在執法人員的引誘下，從事了違法活動。這種執法方式實際上由來已久，而且在某些行業已是公開的秘密。2009年，上海張暉駕駛中捎載了一位自稱胃痛的“路人”，結果被上海市閔行區城市交通行政執法大隊認定為“無運營證擅自從事出租汽車經營”，并被處以罰款1萬元的行政處罰。張暉不服，認為該執法大隊故意設計陷阱，雇傭不良社會人員，利用原告同情心，采取非法手段對其進行處罰，因此提起行政訴訟，要求法院撤銷該處罰。自此，釣魚式執法被推向風口浪尖，受到社會的普遍質疑、譴責和義憤。釣魚式執法是在罰款經濟刺激下催生的，執法者為獲得高額罰金，不顧行政執法程序的相關規定，公然采取引誘、脅迫、欺詐、倒鉤、栽贓等違法方式以獲取證據。這些行為沉重打擊了社會的公序良俗。網上“最牛車貼”———“本車拒絕一切搭載求助，臨盆產婦、車禍、中風、觸電、溺水都不關我事，尤其是胃疼的”———是對這一后果最形象的說明。人們已經在嘆息如今世風日下，世態炎涼。如果再遭遇執法者以如此卑劣、齷齪的手段設置“執法”陷阱的話，受到重創的是人們的同情心、惻隱之心、善心愛心。如果不積極地制止這類行為，其后果就是社會信任危機加劇，互助友愛土壤板結，人們良知泯滅，社會道德沉淪，使本來十分脆弱的社會道德生態受到毀滅性的打擊。第二個例子是2011年中國紅十字會面臨嚴重信用危機。中國紅十字會創建之初是非政府組織，但建國后基本行政化了：其總會是國務院直屬的副部級單位，從中央到縣鄉一級，層層與政府體系接駁，各級名譽會長是當地政府一把手，各級紅會負責人由政府任免，按政府機關行政序列定級，其正式聘任的工作人員屬于“參照公務員”編制。作為中國最大的慈善組織，紅十字會工作內容之一是接受國內外組織和個人的捐贈，向突發群眾和受難者提供急需的人道主義援助。善款的使用情況就成為紅十字會能否贏得民眾信任的關鍵。近幾年來，從萬元帳篷、高額餐費到郭美美炫富事件，再到審計署在審計過程中發現紅十字總會在預算執行和其他財政收支中存在的各類問題，使得民眾一再質問善款的去向，直接后果是2011年各地紅十字會收到的個人捐款銳減，各地義務獻血的人數也減少了，更深遠的影響是整個中國慈善公益組織的公信力遭到質疑。各國慈善組織在活動中出現一些問題都是在所難免的，上述幾件事情之所以引起民眾如此強烈的質疑和不滿，深層次原因是長期以來，中國公益慈善組織的善款流向及慈善機構本身行政支出不透明，捐贈人的知情權、監督權被剝奪，大部分捐贈人無從知曉善款的使用情況。這種情況使得紅十字會的公信力本身就比較脆弱，一有突發事件，其信譽更是雪上加霜。透明公開是現代慈善的靈魂，或者說要想激發蘊藏于社會的慈善力量，形成更具活力的慈善市場，慈善組織必須首先讓民眾看到他們誠實守信的態度與決心。所以，中國的慈善組織必須改變現有的工作方式，進一步建立健全財務管理和信息披露的規章制度，加強對行政事業性經費和社會捐贈資金的規范管理和使用，要嚴格遵守財務紀律，尤其是要和捐贈者維持良好關系，積極向捐贈者介紹機構的近期動向，使捐贈者知道捐款用到了何處，只有這樣，才能讓更多的人投身慈善事業，不讓捐款減少，不讓血庫告急，不讓需要幫助的人在等待中失去希望。不僅僅是在行政執法領域，在政府的諸多活動中都有不誠信現象存在。政府公信力的強弱和民眾的誠信度密切相關。所以改善社會誠信缺失的現狀，不容忽視的一點是努力提高政府公信力。各級政府要恪守透明、盡責及誠信原則，公開政務，滿足民眾知情權，接受民眾監督、媒體監督和司法監督。同時要依法行政，文明行政，做到言而有信，有諾必踐。這樣，才能為社會大眾樹立好的形象，起到榜樣的作用。

三、司法公信力與社會誠信度密切關聯

司法公信力是指公眾對司法機關的工作績效、信用及權威的認可程度。作為解決社會沖突、保障民眾各類權益的最廣泛最有效的手段，司法必須做到公平正義，樹立獨一無二的權威。這也是建立法治社會的重要前提和基本保障，是社會公平正義的最后防線。只有司法公正，才能促進民眾信任法律，遵守法律，從而有助于提高整體社會誠信力。然而，中國當下的司法公信力非常薄弱，“打官司難”、“司法腐敗”、“司法不公”、“執行難”、“司法地方保護主義”等案例層出不窮，一次又一次消減民眾對司法的信任，某個個案的揭示就會掀起軒然大波。2006年發生在南京的彭宇案在當時就引發了極大爭議，審理此案的法官在一審判決中對原、被告相撞事實認定的一些推理分析偏離了主流價值觀，引發輿論嘩然和公眾批評，導致社會輿論普遍不認同一審判決結果。雖然在二審中雙方達成協議，和解撤訴，但此案卻被稱為“道德滑坡的標志性事件”，之后其他地方出現老人摔倒無人攙扶、做好事反被誣告等現象，屢被歸咎為“彭宇案”的影響，而且在2011年廣東佛山小悅悅事件發生后再次被推向風口浪尖。18位路人途經被碾壓重傷的兩歲女孩卻視而不見，漠然離去，社會輿論普遍認為人情如此冷漠是當年彭宇案審判結果的負面效應，認為就是從那時候開始，公眾道德迅速滑坡，人們不敢輕易見義勇為，臨危相救，惻隱之心被壓制，從傳統道德宣揚的本能反應轉變成了要先作出“理性思考”：出手相救會不會惹禍上身？緊接著，我們看到了南京市政法委書記在2012年1月出面詳談當年的彭宇案，揭示了所謂的事實真相，認為該案是被誤讀和放大了。可惜這一舉動依然無法使民眾釋疑：為何在當時不公布真相？辦案民警居然會把直接的原始證據弄丟，這讓民眾如何相信司法工作人員的職業素養與能力？民眾能夠相信現在的說法嗎？從客觀上講，我們并不能將小悅悅事件所折射的人情冷漠全部歸因于彭宇案的影響，然而，為何事件一發生，人們馬上會想到時隔五年的彭宇案？這恰恰說明司法公正與否對社會誠信力的建設有著至關重要的作用。因為“在確保遵從規則方面，其他因素如信任、公正、信實性和歸屬感等遠較強制力為重要。正是在受到信任因此而不要求強力制裁的時候，法律才是有效率的”[3]。只有司法公正才能保障較高的司法公信力，使得民眾愿意信任法律，遵守法律。而法律的基本原則之一是誠信，這樣，人們在信任法律的同時，也會在社會生活各方面講誠信。

四、法律普及程度影響社會誠信的實現

這要從兩方面談起。一方面，普及法律知識可以讓民眾逐漸改變誠信是建立在私交、人情上的思維定勢，越來越意識到法律作為保障誠信行為的他律因素的重要性。法律意識薄弱是國人固有一大特征，在天理、人情與法律三者間，我們習慣于為情改法、為情廢法，一輩子不與法律打交道成為許多人的理想生活狀態。這種法律觀念雖遭到當代社會巨變的沖擊，但仍有其市場。所以進一步加強普法活動，讓更多的老百姓了解誠信已經成為眾多法律的基本原則，講誠信并不僅僅是出于道義，而是作為一個合法公民的基本要求。另一方面，有的人在從事某些活動時，不去了解相關法律規定，這就導致了其他人有機可乘，大賺不誠信錢。以中國保險業為例，保險詐騙、被保險人索賠難及中介機構違背職業道德的例子俯拾皆是，這與保險制度倡導的善良心理、善意期待和絕對誠信格格不入。雖然我們總是傾向于將這種現象的原因歸結于保險法規尚不完善，保險監督力度不足，但有一點不容忽視：保險人與投保人對于保險法的相關規定并不是很熟悉，尤其是投保人，往往只根據保險人介紹的某種保險收益的大小決定是否投保，簽訂保險合同時基本是按照保險人的要求填寫，由于對相關法律并沒有太多了解，對于保險人、經紀人及其從業人員是否有任職資格，是否遵守了各項告知義務，是否有法律所禁止的欺騙、隱瞞、阻礙行為及偽造、擅自變更保險合同等行為并不太關注，這就使得保險人獲得更多手續費的利益驅動下，利用投保人對法律法規的不了解，任意夸大保險的保障功能，或者曲解保險條款，對除外責任以及投保人的索賠義務避而不談，甚至誤導投保人，導致保險行業非誠信行為有增無減。基于對法律的不了解而導致的誠信缺失行為的出現并不只存在于保險業，在勞動合同、買賣合同諸領域都存在這類現象。所以加大法律宣傳，進一步增強民眾法治觀念，對于提高社會誠信度有積極意義。綜上所述，在現實生活中社會誠信缺失問題相當突出。引發誠信缺失的原因也是多方面的，而最迫切最不容忽視的是法律因素。筆者從立法、執法、司法及法律普及四個方面對此問題進行了剖析。社會誠信力的重建，必須正視法律制度及法律運行中存在的問題，并積極加以解決。只有這樣，國人共同努力的目標———和諧有序的社會———才可能成為現實。