濕地保護與可持續開發的法制透析

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濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態系統，因其涵養水源、凈化水質、蓄洪防旱、調節氣候、保護動植物、維護生物多樣性的獨特功能，被稱為“地球之腎”、“城市之肺”“生物超市”和“物種基因庫”。

健康的濕地生態系統，是國家生態安全體系的重要組成部分和經濟社會可持續發展的重要基礎。如河南黃河濕地國家級自然保護區，屬濕地生態類型自然保護區，劃分為核心區、緩沖區和實驗區。濕地植物有623種，約占該省植物總種數的15.7％。濕地動物940種，占該省已知動物總種數的26.9％。其中鳥類175種，獸類22種，昆蟲437種，魚類63種，爬行類17種，兩棲類10種，其它動物（軟體動物、節肢動物等）143種[1]。該保護區對于周邊地區的生態環境、經濟發展、國家的科學研究工作等方面做出了巨大貢獻，但其旅游價值的開發還處于初始的粗放、單一、膚淺的階段。

對待黃河濕地，與對待任何自然資源一樣，開發是為了利用，保護是為了可持續利用，開發和保護在本質上是一致的，兩者雙贏既是理想狀態、發展方向，也具備現實可能性，但是其實現卻會經歷艱難曲折并需假以時日，特別是需要具有特殊針對性的系統全面的法制規范和全體參與者目標明確的不懈努力。

一、黃河濕地保護與開發雙贏是時代的必然

著名地質學家劉東生院士指出，自18世紀晚期開始，地球已進入最新地質時代——“人類世”時期。人類棲居的現實的地球，已經不是原來的純粹自然的地球，而是由人類活動改變了的“人類學的地球”，或“社會的地球”。我們不能脫離社會來看待自然事件，人類文化發展不斷加速地球從自然性向社會性轉變，這是客觀的歷史進程。完全反對人類干預自然的觀點是不正確的，保護應該是積極的，而不是消極的。保護不等于不介入，純粹自然的缺陷需要搶救和彌補，保護性介入的目的是增值，是不改變原有性狀的增值。前沿科技背景下的人化自然是智慧的選擇，人類改變自然，不一定要破壞自然，運用自己的智慧，按照生態規律，可以建設比自然生態系統有更高生產力的人工生態系統，產出更大的生態效益、社會效益和經濟效益，既對人有利，又對自然有利，達到保護與開發的雙贏。

如果濕地只為單純的保護，濕地將不能充分發揮其應有的價值和作用。濕地保護是為濕地更好的發揮作用從而為社會服務，濕地的合理開發利用也將更好地促進濕地系統保護。自然生態應該在保護中開發，在開發中保護。發揮人類的高度智慧，可以達到在開發利用自然資源的同時保護自然生命。保護必須從實際出發，規范好“怎么做”。資源經濟學的“選擇需求”理論認為，自然事物有無限多的屬性，從而為人類提供無限多的利用的可能性，人們可以從不同的方面評價和開發它的價值。當選擇某一項需求時，意味著對它的其他需求的喪失或者限制。也就是說，資源具有選擇價值。選擇價值又與機會成本相聯系。機會成本是指所投入的資金以最有利的方式投資所能帶來的收益。“機會成本”用于資源價值評價，它表示一種重要的但數量有限的資源，它的價值不能同時滿足社會的不同需求，只能在多種可能的用途中選擇其中一項。因此，我們對重要的、特別是數量有限的資源的開發要非常慎重，以保證未來的選擇需求。例如對于濕地及其野生動植物資源，我們的首要選擇是其生態價值，那么對于生態破壞性較小的科研、教育、旅游觀賞等社會價值利用就要加以限制，對于生態破壞性較大的經濟價值利用就要嚴格限制或者禁止。在合理開發利用過程中注重保護優先原則、依法開發原則、有限開發原則和分類開發原則。如劃分重點保護區域，重點保護動植物等，在不影響濕地功能的條件下實行差異性開發利用。

人類與自然的關系經歷了屈服與順從、征服與虐待、和諧可持續三個階段，黃河濕地保護性旅游開發是時代的必然選擇和歷史的發展趨勢。以自然生態倫理學為理論基礎和行動指導,理性地、科學地從事旅游資源開發活動,才能確保旅游業的可持續發展,實現生態、經濟和社會效益的共贏。在保護性介入的前提下適當地開發利用，是保護與開發雙贏的基礎，矛盾的焦點在于次序的排列與程度的把握，只要牢記保護優先和開發適度，就可以出現雙贏的局面。如為生物多樣性保護帶來收益的旅游是存在于一定條件之下的，或者說是受到諸多限制的。它既保護自然生態系統和自然地貌的原始狀態，同時又為人們提供了解和欣賞大自然神奇景觀、增加自然科學知識的場所。濕地生態旅游是一種解決濕地保護與開發之間矛盾的良好途徑，它能為濕地的生態恢復提供動力，能很好的體現濕地的環境、經濟、社會多重價值。如三門峽對濕地中白天鵝的保護竭盡全力，白天鵝也給當地帶來了不菲的回饋，觀賞白天鵝使得三門峽的冬天成為旅游旺季。2005年末，三門峽全年接待外國及港澳臺旅游者17982人次，旅游外匯收入227.8萬美元，接待國內旅游者337.84萬人次，實現國內旅游收入5.64億元[2]。但其濕地旅游還只限于初級的觀賞游，有待進一步開發科普游和參與式生態游。

二、黃河濕地開發中保護不力的主要原因是法制缺失

濕地是一種公共資源，是一旦破壞就永難再生的珍稀資源。但令人痛心的現實是，濕地正大片走向消亡，質地變壞，功能喪失，動植物數量急劇減少，地下水位下降，風蝕加劇，土壤沙化，生態平衡失調。近年來，灘區人為活動頻繁，各地的破壞行為時有發生，除了種植、放牧、工業污染、別墅群建設對濕地的損害之外，沒有經過環評且管理粗放的旅游項目也成為侵占濕地、破壞濕地環境的重要原因。然而，由于我國尚未建立濕地保護專門法和環境公益訴訟法，一些破壞生態的商業開發一直在“合法”進行著。承包者為了不讓牧草籽被濕地鳥類吃掉，在草籽里摻上毒藥，致使大批野生動物被毒死。實踐中的教訓表明，保護與開發在應然層面上的相輔相成的關系在現實中往往演變成你死我活的敵對關系，保護性開發的理性預設一落地就變成了破壞性開發的感性瘋狂，根本的原因就在于缺失他律性、強制性的法制規范。

法制缺失主要表現在以下幾個方面：

（一）國家濕地法制體系不完善

1992年中國加入《濕地公約》之后，濕地概念才開始零星出現于個別法律中，濕地整體作為一種特定資源才真正被納入我國法律的調整范圍，如《自然保護區條例》第10條第3款的規定以及《海洋自然保護區管理辦法》第2條的規定。目前我國沒有專門的濕地保護法律法規來規范開發活動和行為，僅有關于國家級濕地保護區的部門。濕地的保護與合理利用涉及管理部門多，內容繁雜，缺乏有效的綜合調整機制和可供共同遵循的戰略規劃與行為準則，不能充分滿足濕地保護的要求。沒有專門的濕地保護法規導致許多對濕地的破壞和利用行為無法可依。由于沒有鼓勵合理利用的激勵制度，濕地合理利用工作進展緩慢。

濕地保護亟待專門立法。法制保障是濕地保護順利有效進行的前提。目前的相關法制資源突出存在兩個問題：第一、濕地測評無統一標準和指標；第二、濕地管理無權威協調機構。目前國家對于濕地保護、開發利用管理體系復雜，林業、農業、漁政、海洋、環保、水利、建設、國土資源、交通、衛生等部門，對濕地均有行政管理職能，但缺少協調機制，導致各行其事，保護區管理局作用有限。如2006年鄭州萬畝濕地自然保護區因相關管理部門和當地政府在濕地流域的管轄權問題上發生爭執，使得濕地管理失控，周邊群眾非法圈占濕地開墾種植、建設魚塘、非法采沙現象屢禁不止。

（二）缺乏資金投入和工作條件保障規范

國家和地區對于濕地保護專項資金投入缺乏，使得研究人員數量、層次和深度有限，技術設備和水平落后，嚴重影響濕地資源、結構、演替等研究和日常保護工作的開展。一些地方省級濕地保護區只有3名工作人員，連工資都無法按時發放，更遑論主動開展保護工作。如省級黃河濕地保護區，保護經費按屬地原則由當地政府撥付，而一些政府無力或者不愿支付這筆開支，導致保護站沒有經費。

（三）保護優先的原則無落實機制

一些作為濕地管理者的當地政府受短期經濟利益驅使，行政與經營管理不分，對破壞性開發聽之任之，其他管理部門又強龍難壓地頭蛇，無可奈何。比如，根據建設部《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》第16條規定，“禁止任何單位和個人在國家城市濕地公園內從事挖湖采沙、圍湖造田、開荒取土等改變地貌和破壞環境、景觀的活動”，另外，濕地開發過程中所發生的非法獵捕國家重點保護的珍貴野生動物、非法采伐和毀壞珍貴樹木和國家重點保護植物的行為，觸犯了《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國環境保護法》的相關規定。但對執法和司法中的失職與瀆職卻沒有有效的監督與追究機制，導致法律規定成為紙上空談。再比如生態旅游區旅游服務設施的景觀相容性問題，包括建筑物的材料、形態、線條、色彩和質感，其中材料要求實質性相容，其他要求形式上相容，但材料的相容往往被忽視而無人追究。

據一項對全國100個省級以上自然保護區的調查，有22%的自然保護區由于開展生態旅游而使保護對象受到損害，11%出現旅游資源退化，一些地區還大興土木，大造人文景觀，破壞了自然美和生態環境。僅有16%定期進行環境監測工作，有的保護區連一臺必需的測量儀器也沒有，根據科學監測對游客數量進行控制的保護區僅占20%。目前開發的很多生態旅游產品，著重強調了生態旅游“認識自然、走進自然”的一面，而忽略了生態旅游“保護自然”的目標。因此，在實踐中產生了生態旅游標簽被亂貼、當成招牌的做法，甚至是以生態的名義破壞生態。

（四）政府各部門積極協作的義務沒有具體規范

依照《中華人民共和國土地法》，荒山、灘涂應該歸縣級以上人民政府管轄。而根據其他法律法規，濕地屬于河流流域范圍，河道的主管部門有權管轄，到底該歸誰管沒有權威的說法。濕地上的植被屬于林業部門管，濕地里的水體歸水利部門管，而濕地植物狀況是否有礙河道屬于河務部門認定。因為沒有權威的制度規范協調這些相關單位，出現了部分單位越權行事，有了利益都想拿，而出了問題，都相互推卸責任。

目前來看，國家級保護區由于有規章制約，機構、人員、投入、措施等都比較得力，管理相對較好；省級保護區由于沒有明確的法制規范，雖然也成立有專門的管理機構，卻不能很好地發揮作用。如河南黃河濕地國家級自然保護區管理局，下設三門峽、洛陽、焦作、濟源4個管理分局，各分局下設有保護站和保護點，管理比較到位；而一些省級黃河濕地自然保護區卻不能很好地發揮作用，對于那些沒有被劃為保護區的黃河濕地，人們更缺少保護意識。

（五）對周邊居民的生產生活補償性安置規范欠缺

國家尚未建立居民生態保護補償機制，造成保護區周邊居民生產生活的實際困難，他們沒有感覺到保護區的好處，卻遭受到現實的損失，不僅有樹不能砍、有山不能動、有水不能用、有藥不能采、有魚不能捕,還被保護區的動物和鳥禽破壞了自己的生產，義務多權利少，且保護義務往往超出了自身的承受能力，從而導致破壞的情緒與行為。長期以來,濕地保護在解決與周邊村民矛盾時主要依靠拘束性行政命令和義務性法律法規,忽視當地居民生存發展需要,使當地居民與管理部門、被保護動物矛盾激化。

（六）開發利用過程中的具體保護制度不完善

商戰中講究贏在細節，認為細節是魔鬼，濕地的保護性開發也不例外。如對各相關主體的規范、對各相關行為的規范、對各相關事項的規范，鼓勵什么、限制什么、禁止什么，如何監督、如何處罰，等等，都需要明晰具體。

（七）監督與懲治規范不力導致法制執行疲軟

如早在2004年9月，河南省政府辦公廳就下發了《關于加強濕地保護管理的通知》，要求對濕地進行搶救性保護。而2007年，對濕地的大規模破壞行為仍然在明目張膽地進行，職能部門在為監管權爭吵，公眾在為不可恢復的生態心疼，媒體在為生態公益吶喊，卻聽不到權威的聲音出現，看不到權威人士的介入。實踐證明，沒有環境公益訴訟制度做最終保障，就無法對人為破壞和行政不作為有效制約。

三、黃河濕地可持續開發的法制保障

保護是可持續開發的基礎，法制是保護的基本保障，好的管理模式是法制的落實途徑。沒有強有力的法制，保護必將是不穩定、不牢固的。2006年初，全國濕地保護工程正式啟動實施。由國家林業局、科技部等8個部門共同編制的《全國濕地保護工程實施規劃（2005－2010年）》，將全國濕地保護按地域劃分為8個濕地保護類型區域，國家將投資90億元優先啟動濕地保護、濕地恢復、可持續利用示范工程、濕地資源調查監測和宣教培訓能力建設工程等4項重點建設工程，計劃從現有的473個濕地自然保護區中選擇222個投資建設。該規劃的實施是一項艱巨的任務，全國濕地保護尤其是河南地區濕地保護目前仍處于起步階段，還沒有系統完善的管理法制體系和經驗。

濕地保護是如此地重要，濕地開發又是現實的需求，這就需要相關決策者具有主動性和緊迫感，不依賴不坐等，勇敢地進行立法建制的探索。必須加快立法步伐，盡快建立拘束性、授權性、給付性規范類別齊全，法律、行政法規、地方性法規、部門規章與規范性文件位階完整，生態保護、生態補償、開發限制、責任追究等內容飽滿的法制體系。

濕地保護與開發法制建設的重點是：

（一）建立科學有效的地方性法制體系

鑒于國家層面法制的滯后性與普適性對地方特色濕地保護的不利影響，很有必要重視地方立法先行，以便填補空白并且更加具有針對性。應該注意地方性法規、政策、規章、規定等不同層次規范的協調配合，縝密順暢。

應該定義地方性“濕地”概念和指標體系；嚴格開發利用審批程序，注重過程監管，明確保護的責任主體和監督途徑，規范保護的責任制和責任追究制，建立對真正做到開發與保護雙贏的保護區進行推介和獎勵的制度等。

如陜西省人大常委會2006年4月2日通過了《陜西省濕地保護條例》。《條例》規定，開發利用天然濕地資源應當按照濕地保護規劃進行，不得破壞濕地生態系統的基本功能，不得破壞野生動植物棲息和生長環境。被禁止的行為包括：擅自排放濕地蓄水；破壞魚類等水生生物洄游通道或者野生動物棲息地；擅自砍伐林木、采集野生植物，獵捕野生動物、撿拾鳥卵或者采用滅絕性方式捕撈魚類及其他水生生物；向天然濕地內排放超標污水或者有毒有害氣體，投放可能危害水體、水生生物的化學物品；擅自向天然濕地引入外來物種。還對違反條例應承擔的法律責任做了具體的規定。再如河南黃河濕地保護總體規劃（2004年～2010年）分兩期實施，主要目標為：在保護區內封灘育林、封灘育草，增加野生植被面積和覆蓋率，最大限度地保護濕地生態環境和景觀，吸引更多的水禽落戶；充實科研力量和科研設備，完善濕地生態監測體系，積極開展水禽及候鳥種類、種群數量的變動、遷徙、瀕危狀況等方面的研究。在不破壞濕地自然資源和生態環境的前提下，合理開發生態旅游。為減少人的活動對鳥兒生活的影響，規劃把黃河濕地保護區分為重點保護區和實驗區，重點保護區不開展科普旅游，禁止游人進入。但該規劃執行情況卻不容樂觀，主要原因就是沒有配套的制度跟進。

（二）明確保護性開發的基本原則

無論是科研、教學還是科普、旅游，都必須貫徹保護優先，制定專門的、詳盡的制度規范。

2004年6月,國務院辦公廳印發了《關于加強濕地保護管理的通知》。通知要求，要正確處理好濕地保護與開發利用、近期利益與長遠效益的關系，絕不能以破壞濕地資源，犧牲生態為代價換取短期經濟利益。必須堅持保護優先的原則，對現有自然濕地資源實行普遍保護。要依法做好濕地登記、確權、發證等基礎工作，為濕地保護和管理提供依據。濕地旅游是典型的生態旅游，要嚴格禁止亂掛“生態”標簽，以生態旅游之名,行破壞生態之實。生態旅游,是以自然生態環境為基礎的旅游活動,是一種強調以小規模旅游團隊為主,以生態環境保護教育為特征,以不給自然和社會環境造成負面影響為目的的旅游形式。它是上世紀80年代中后期在國際上產生并迅速發展起來的特種旅游產品,在近20年來的發展中已經成為現代國際旅游發展的主流,并將在21世紀保持持續快速的發展。為了該產業的健康與可持續，必須分層次劃定若干等級的保護區，可設置絕對禁入區、行為限制區、自由活動區和緩沖區等。要因地制宜，采取建立濕地保護小區、各種類型濕地公園、濕地多用途管理區或劃定野生動植物棲息地等多種形式加強保護管理。

（三）完善黃河濕地管理協調機制

管理協調機制是避免管理沖突，提高行政執法效率的重要制度安排。必須清晰明確地規定各部門的職能分工與協作義務，定崗定責，作為責任追究的依據，避免不作為和亂作為。以保護區管理機構為依托，逐步完善綜合協調、分部門實施的濕地保護管理體制。

（四）建立地區統一評測體系及標準

為鑒定濕地生態狀況和開發使用過程達標狀況建立標準。按照《中華人民共和國環境影響評價法》等法律法規進行環境影響評價和嚴格審批。

要嚴格遵循環境保護法、野生動植物保護法、濕地保護規章等專門法律制度的規定進行旅游基礎設施建設，并引入旅游環境系統、旅游環境容量、可接受改變極限等前沿理論指導下的相關制度。旅游環境系統不是指一個單純的自然環境,而是指一個包含了社會、經濟、自然環境在內的復雜系統,統稱為旅游環境系統。該系統是圍繞作為環境主體的旅游者而建立起來的,它通過物質循環、能量流動和信息傳遞與主體產生互動。旅游環境容量又稱之為旅游環境承載力,是指一定時期內,某種狀態或某種條件下,不會對旅游目的地的環境、社會、文化、經濟以及旅游者感受質量等方面帶來無法接受的不利影響的旅游業規模最高限度。進入20世紀80年代,首先在美國出現了環境容量的替代方案——可接受改變極限(LimitsofAc-ceptableChange,LAC)。LAC將注意力從單純的游客數量控制轉向對于目標明確、指標多元、監測完備、多方參與的管理過程的強調。

（五）編制濕地保護與開發規劃

要根據濕地恢復與補償的需要，編制和實施濕地保護規劃，把濕地保護的任務落實到各地區、各有關部門和單位，落實到具體濕地。進行資源登記造冊與繁育規劃，調查當地的植被、地貌、土壤、動物等自然條件和旅游資源，借助GIS技術分析，劃分功能區，提出各區域適宜開展的旅游項目和環境保護方案。

（六）建立濕地占用補償制度

黃河濕地面積寬泛，僅靠限制人為的活動來進行保護是不可行的，還應該鼓勵動員周邊村民及社會人員參與到濕地的保護中。濕地占用后濕地所有權人和濕地效能發生改變，占用方應以恰當的方式補償所有權人，使其足以維持不低于先前水平的生存狀態。開發補償要有新政策，補償不應是一次性的和單一方式的，而應是長期的和多樣化的，最好是提供就近就業的機會。

（七）嚴格定位旅游開發的路徑與措施

必須定位為自然博物館以及科研、科普與教學基地基礎上的生態旅游，主要是觀賞游和科普游。只允許搞小型、輕型建設，以不破壞原貌、不污染環境為宗旨，要求材料環保、透視性強、拆除方便。限制游客數量，制定游覽規則，要求專業導游員全程陪同。允許導游陪同下與觀賞對象的近距離接觸和互動，在確保無害的情況下給予人與濕地生物親近交流的機會。規定休整期（可以分區域輪休），敏感區域設置禁游時段等。

（八）完善濕地資金與人才投入機制

特別是省級保護區，要強調資金與人才投入的法制規范，否則很難被重視。要實行投入主體多元化和資金來源多元化，鼓勵社會投入濕地保護，促進與非政府組織、學術團體及科研單位合作交流。目前，許多非政府組織（NGO）已有自己基金資助項目和科研技術能力，如濕地國際（VVI），世界自然基金會（WWF）等，可以與其合作開展科研交流活動和專項資金支持。與銀行、投資單位等合作，鼓勵信譽好、有開發利用經驗、使用過程中保護得力的單位和個人對濕地進行合理有效開發利用。

（九）確定濕地承包管理責任制

濕地承包經營項目應屬環保型、低能耗、低污染，符合生態保護要求。承包方項目經所有權方審批合格后，與所有權方簽訂承包經營過程中的保護責任書，報管理方備案。管理方負責監督和指導其工作開展，并給予技術支持。