養老保險基金投資運營模式探討

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摘要：在經濟下滑和金融債務危機沖擊下，一些國家養老金缺口越來越大，面對人口老齡化帶來的挑戰，西方國家積極改革養老金制度，為我們提供了寶貴的經驗。從上世紀80年代開始，很多國家都掀起了養老金制度改革，其中，增強財務可持續性、擴大籌資渠道、增加資金來源等成為各國養老金改革的重要內容。采取的主要措施包括：通過市場化投資運營實現養老基金的保值增值、建立養老儲備金作為應對老齡化風險的舉措、發展商業養老保險以及延長退休年齡等。其中開展養老保險基金投資運營，促進基金保值增值是西方國家最普遍的做法，也是當前我國亟需探索和實施的重要領域。

關鍵詞：養老保險基金；投資運營；投資收益；模式

1通過投資運營實現養老基金增值

1.1國外基本養老保險基金投資運營模式。歸納起來，國外基本養老保險基金投資運營主要有以下三種模式：第一種模式是政府部門投資運營模式。一些現收現付制養老保險制度比較成熟的發達國家更傾向于使用這類模式，這些國家在養老保險發展的歷史上已經積累起了規模相當可觀的收支結余。比較有代表性的有美國的“聯邦社會保障信托基金”、西班牙的“社會保障儲備基金”、英國的“國家保險基金”以及愛爾蘭的“社會保險基金”等。這一模式的基本養老保險基金的投資以國債尤其是中央政府債券為主，主要由政府部門或下設機構進行運營管理，因此受到政府的干預較多，投資方式比較保守。第二種模式是專門機構投資運營模式。這一模式大多數分布在北歐和東亞一些國家，各基金的管理機構基本上都從政府部門獨立出來，具有明顯的商業機構特征，建立了良好的公司治理結構，以最大化提高投資運營效率為根本宗旨，同時也與政府保持了相對距離，有效地防止了政府的過度干預［1］。有代表性的如瑞典的“國民養老基金”、加拿大的“養老金計劃基金”、芬蘭的“國家養老基金”、丹麥的“勞動力市場補充養老金”和韓國的“國民年金基金”等屬于這一模式。第三種模式是市場機構投資運營模式。這一模式的市場化投資程度最高，與政府之間的距離最遠，例如智利、秘魯、墨西哥、烏拉圭、哥倫比亞、羅馬尼亞和保加利亞等拉美地區和東歐地區國家的基本養老保險基金屬于這一投資運營模式。［1］1.2進行專業化、市場化投資運營。絕大多數國家的養老基金經過改革后，基本上采用市場化投資運營方式。例如，在瑞典，歷史上先后成立的四家國民養老基金都要分別成立董事會，對機構組織運作和基金投資管理負有責任，董事會有權指定資產管理專業人士負責日常管理工作。每家國民養老基金都要制定投資運營計劃和風險管理計劃，并且引入競爭機制，投資活動只受法律約束，政府有監督責任但不能對基金日常管理的投資運作下達指令。靈活的投資政策使得各家養老基金在市場化投資中不斷增值，到2012年國民養老基金總額已經增長到9480億瑞典克朗，比上一年增長8.65%，自2001年成立并開始投資運作以來，年均復合增長率達5.16%［1］。瑞典養老基金投資組合有幾個方面的特點值得我們借鑒，一是股票投資比重在50%-60%，債券投資比重為30%-40%；二是國外發行股票的比例是國內的2倍；三是在債券等固定資產收益類方面，國內外的配置一致。高效的管理運營和科學合理的投資組合為瑞典養老保險基金投資運營帶來了巨大的收益。此外，日本在2006年成立了一家行政機構專門負責公共養老基金的投資運營，將存入大藏省信托局的公共養老基金進行專業化管理，在執行投資政策的過程中，盡量減少政府非市場化運營干預。加拿大建立了強制性繳費的公共養老金計劃“CPP”，并于1999年啟動市場化投資運營，之后迅速進入資本市場。丹麥成立了一個名為ATP集團的法定養老金計劃，該集團作為一個獨立法人機構，專門負責公共養老金計劃的管理和投資運營，并設立多家子公司，投資范圍非常廣泛，并且這些子公司在集團內部形成了有效的競爭機制，對一些專業性強又不具備優勢的領域，采取委托投資模式進行運營［1］。這些國家通過建立一個專業化的機構進行投資運營，在運作過程中控制風險、科學配置，獲取最大收益回報，在很大程度上增強了基本養老保險制度的財務可持續性，從而緩解人口老齡化帶來的風險和財政壓力。給我們的啟示是：養老保險基金進行投資運營，專業化的投資機構必須獨立于政府和政治團體之外，不受政治干預。此外，還應引入市場競爭機制并在公共部門的監督之下進行。1.3在控制風險的基礎上適當擴大投資范圍。一些國家在養老基金投資范圍和渠道上，采取政府嚴格監管的方式，實行養老金投資產品風險評估制度，投資產品只有經過政府認可的風險評估公司認定后，才能確定為養老基金投資的對象。在控制風險的基礎上適當擴大基金投資范圍，優化基金資產結構，實現投資產品多樣化，以實現更高的投資收益。以智利為例，其養老基金投資去向主要集中在政府部門、企業部門、金融部門、國外部門，具體領域為國家、政府機構及中央銀行發行的固定收益率投資產品，投資比例為9.8%；其次，投資于當地非金融企業發行的固定收益類投資產品占27%；金融機構債券和股抵押支持證券和定期存款占總投資的比例為18.5%；投資國外市場的基金比例為43.8%，此外，智利政府還啟動了以風險為基礎的審慎監管模式。為了應對未來的老齡化危機，加拿大成立了一個專門組織即“加拿大養老金計劃投資委員會”負責養老金計劃的投資運營，該機構在運行過程中，不僅規避了政府的不當干預，而且取得了良好的投資收益。在市場化投資運營過程中，不斷加大在公開市場的股權投資，拓展投資渠道，投資范圍擴大到私募股權、基礎設施、不動產等領域，而且2005年取消了海外投資的最高限制規則。各國受資本市場發展的影響，其投資結構存在差異，但相似之處在于投資范圍在不斷拓展，例如，墨西哥2002年改革了投資規則，允許投資海外證券市場；澳大利亞股票和債券比重分別是54.4%和12.8%，而美國、芬蘭、智利、澳大利亞等養老基金資產中占有較高比重的資產為股權，均達到了40%。即便對于以發展中國家為主的拉美國家，其養老基金投資領域也不僅僅限于定期存款和國家債券，而是廣泛涉及到政府證券、金融債、企業債券、股權、投資基金以及外國債券等。1.4鼓勵投資于綠色基礎設施領域，實現養老基金與經濟增長互惠。一些國家在擴大養老基金投資范圍的過程中，不只關注當前的投資收益，他們把眼光放在未來，重點關注對未來有增長潛力和投資價值的基礎設施領域。OECD（經濟合作與發展組織，簡稱經合組織）報告建議，各國政府應該鼓勵養老基金投資于綠色基礎設施領域，如清潔能源、電信、物流、交通等，這些領域從長遠看能夠實現基金增值與經濟增長之間的互動，在實踐中，投資于綠色基礎設施領域，可以成為新的經濟增長點，具有較好的投資發展空間。例如，加拿大安大略省退休基金、巴西通體基金、愛爾蘭國家養老儲備基金、澳大利亞退休基金等幾個養老基金的基礎設施投資比重均超過10%。愛爾蘭國家養老儲備基金專門委托愛爾蘭基礎設施基金投資，其中，戰略投資基金囊括了許多對國計民生具有戰略意義的行業基金，包括基礎設施基金、中小企業融資及風險投資基金等。澳大利亞自2007年2月開始，政府共將價值92.1億美元的澳洲電訊公司股份轉移給未來基金理事會，為投資基礎設施基金做好了準備。

2西方國家養老保險基金投資運營管理模式給我們的啟示和借鑒

養老保險基金是社會養老保險制度有效運營的物質基礎，為養老保險可持續發展提供財力支持，也是積極應對未來人口老齡化和緩解財政壓力的儲備資金，因此，只有經營好這項儲備資金，才能確保養老保險制度的永續發展。據統計，中國城鎮職工基本養老保險累計結余基金，在近二十年中保持了快速的增長，1993年中國城鎮職工基本養老保險基金累計結余只有245億元，到2017年已經迅速增加到了4萬億元，可以支撐16個月的發放，如此龐大的基金儲備如果僅用于購買國債或存放在銀行，無疑將會遭受貶值的風險。目前，全國已有8個省份委托全國社會保障基金進行投資運營，而寧夏還遲遲未起步，究其原因，一方面是基金積累規模小，另一方面受地方政府行為影響尚不能拿出存放在銀行的養老保險基金用于投資運營。但是從養老保險可持續發展的角度來考慮，開展養老基金的投資運營是大勢所趨也是必由之路，歸納起來有三個方面的思路：2.1由專門機構開展養老金投資運營。關于基本養老保險基金投資管理主體的設立，多年來在討論中形成了四種可供參考的模式，第一種是借用省級社保經辦機構為基本養老保險基金的投資主體；第二種是建立省級法人機構為本省基本養老保險基金投資管理主體；第三種為統一由全國社保基金理事會受托管理；第四種是建立國家法人機構為全國基本養老保險基金投資管理主體。綜合分析，第一、第二種方案比較符合地方政府的利益，但是不利于養老金的全國統籌和均衡發展，而且主要對經濟發達、社保基金積累規模較大的省份有利，而寧夏作為欠發達省份本來基金積累規模就小，加之地方政府對基金使用方面的干預和缺乏基金投資運營經驗，采用第一、第二種方案顯然不利于基金的保值增值。考慮到未來的可持續發展和參保人的權益，我個人更傾向于第三、第四種模式，即統一由全國社保基金理事會受托管理或建立國家法人機構為全國基本養老保險基金投資管理主體。首先，全國社保基金理事會成立以來，通過投資運營已經積累起豐富的經驗，并取得了良好的投資收益，因此在實施過程中更容易操作，面臨的阻力也會相對較小。第四種模式：建立國家法人機構為全國基本養老保險基金投資管理主體，作為全國基本養老保險基金的投資管理機構，負責全國基本養老保險基金的投資運營和戰略管理，與全國社會保障基金并駕齊驅，同時形成一定的競爭格局，很大程度上會提高基金運營效率，可作為未來發展的長期戰略來進行考慮［1］。目前，國家改革相關政策已經開始陸續出臺，寧夏應搶抓機遇，主動適應國家人社領域改革政策，國務院《關于養老保險基金投資運營管理辦法》已經對全國印發，2017年全國已有8個省市委托全國社會保險基金理事會投資運營，并取得了良好的收益。寧夏應盡快推進這項改革，今后可以每年從結余基金中拿出一部分委托全國社會保險基金理事會投資運營。2.2制定和完善基本養老保險基金投資策略。一是堅持“穩、慎”的投資策略。2015年8月，國務院印發《基本養老保險基金投資管理辦法》（國發〔2015〕48號文件），進一步規范了基本養老保險投資管理行為，文件明確規定：基本養老保險基金可投資股票、股票基金、混合基金。邁出了基本養老保險基金投資運營體制改革的第一步。然而，由于目前我國資本市場環境還不夠完善，基本養老保險基金入市仍然要遵循穩之又穩、慎之又慎的策略，在制定投資政策時要兼顧基金安全性、收益性和流動性原則。在市場化的運營體制下，要實現基本養老保險基金的保值增值，必須建立公開透明的投資運營體制，進行嚴格的信息披露，通過科學的績效評價和審計制度，接受政府和社會公眾的監督，保障基金安全運行。二是堅持基金投資收益性原則。在保證基金安全運營的前提下，盡最大努力提高基金的收益率是基本養老保險基金進行市場化投資運營的初衷。通過科學合理的投資組合和專業化的投資運營盡最大努力提高投資收益率，實現基金的保值增值，從而抵制通貨膨脹給養老保險基金帶來的貶值風險，最終實現基本養老保險基金的財務可持續性。三是在投資方向上堅持社會性原則。由于目前我國資本市場還不夠健全，基本養老保險基金投資缺乏有效的工具產品和投資渠道，不能保證穩定的收益水平。從社會性原則出發，應投資于盈利前景良好的大型基礎設施建設項目，一方面可以提供較高的投資回報率，另一方面為國家公共投資事業提供了充足的資金，維持了經濟增長速度又促進了勞動力就業，反過來又進一步擴大了社會保險基金的資金來源，從而形成良性發展格局。2.3采取多元化的投資組合和科學化的資產配置。基本養老保險基金投資的多元化是分散風險、獲取高回報的合理選擇。近年來，很多國家在養老保險基金投資戰略中選擇多元化投資模式，這在投資組合中會降低風險，以最佳資產配置實現高回報。根據我國國情和資本市場發育情況，目前可選擇的投資產品有短期流動性資產、固定收益類資產、權益類資產以及具有投資價值的實業投資工具等，隨著資本市場的完善和投資政策的放寬，我國基本養老保險基金投資渠道會逐漸擴大。當前基本養老保險基金投資除繼續保留一定比例的銀行存款和國債外，還應考慮企業債券、投資基金、股票、金融債券以及實業類投資等工具。在這方面，國外發達國家為我們提供了良好的經驗和借鑒，研究表明，實行謹慎投資模式的國家，養老基金投資回報率高，主要原因在于他們在投資組合中股票占有一定比例份額。因此，我國在投資資產配置上也可以借鑒這些經驗，采取多元化配置資產的方式，以一定比例投入國內股票及海外股票，從長期看可提高基金投資收益。將適當比例資金投入股票、事業、信托計劃、基礎設施債權計劃等資產品種上，從而分散單一品種帶來的市場風險，同時使基本養老保險基金促進并分享經濟的發展。

作者:尤靜波 單位:寧夏人力資源社會保障廳