養老險基金監管體制完備論述

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2009年9月國務院了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。隨著試點工作的展開，參保人數逐步提高，覆蓋范圍逐漸擴大，基金積累也達到一定規模，據統計，截至2010年末全國參加新農保人數10277萬人，領取待遇人數2863萬人。全年新農保基金收入453億元，其中個人繳費225億元，基金支出200億元，基金累計結存423億元。隨著試點范圍的擴大，基金的結余將繼續增加，對這部分累積基金的監管成為試點工作進一步深化，新農保制度可持續發展的關鍵。目前，新農保的基金監管體制仍不完善，漏洞很多，這無疑會影響基金的長期健康運營。構建合理的基金監管體制迫在眉睫。鑒于新農保基金與其他社保基金的共同性及特殊性，在監管體制的構建中，本著將基金“取之于農民，用之于農民”的原則，從我國農村的實際情況出發，全面實現新農保基金的保值增值。

一、新型農村社會養老保險基金監管現狀及特殊性分析

（一）新型農村社會養老保險基金的監管現狀

根據《指導意見》以及2011年實行的《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》，新農保基金實行內部監督和外部監督相結合的辦法：國家行政方面監督—人力資源社會保障機構以及財政、監察、審計等相關部門的監督；經辦機構內部監督；社會監督—群眾自覺監督。

（二）新型農村社會養老保險基金監管的特殊性分析

首先，新農保基金來源于農村，資金短缺又是農村發展面臨的問題之一。新農保實行的是三方供款，即個人繳費、集體補助和政府補貼。可以看出，新農保基金主要來自于農村，基金的累積額與當地的發展水平有著密切的關系。資金短缺是農村建設中面臨的嚴重現實問題，故在新農保基金投資營運的過程中，可以考慮將這部分基金投入到農村，如投資農村基礎設施建設等，真正做到基金的“取之于農民，用之于農民”。既實現了保值增值，又解決了農村發展對資金的需求。投資渠道的擴展與變化，必然引起監管體制的變化。根據不同的投資方式，設立相應的監管模式。用于購買國債或存入銀行的那部分資金，安全性較有保障，主要是確保其符合國家規定；投入農村資本市場部分，鑒于農村資本市場本身較弱，發展很不成熟，應實施比較嚴格的監控。其次，目前大部分試點地區實行的是縣級管理，管理層級較低。基層政府的管理能力較弱，對于新農保基金的管理，尤其是保值增值方面，受于人才、信息及投資能力的限制，效果不甚樂觀，監管尤為重要。同時，基金監管的統籌層級也較低，不利于政策的統一規劃，監管工作過于分散也會損失效率。在逐步提高管理統籌層次的同時，構建適合管理層級較低的監管模式是新農保基金監管特殊性的又一表現。

二、新型農村社會養老保險基金監管體制的構建

（一）新型農村社會養老保險基金監管模式的選擇

社會保險基金的監管模式一般可分為審慎性模式和嚴格限量模式。審慎性模式適用于經濟發展成熟，金融體制完善，基金管理機構發展程度較高的國家；嚴格限量模式適用于經濟體制不夠完善、管理制度初步建立、市場中介機構不發達、法制不健全的國家。目前，我國農村面臨的仍是發育程度較低的金融市場、發展滯后的中介機構以及嚴重缺失的法律體系，所以嚴格限量的監管模式仍是新農保基金監管的首選。

（二）新型農村社會養老保險基金監管體制構建的具體建議

1．基金監管的目標

新農保基金監管的首要目標是保證基金的安全性和完整性，實現保值增值，提高抵御風險的能力，維護參保人的切身利益，實現新農保制度的可持續發展，促進農村社會的穩定。

2．基金監管的原則

(1)法制性原則。法制性原則是指基金監管的各項工作要納入法制化的軌道，在有關法律法規的指導下，對社保經辦機構以及基金管理機構的業務進行監控，實現有法可依和有法必依。

（2）公平公正原則。公平公正原則是指基金監管主體對于各經辦機構和基金管理服務機構要本著一視同仁的態度，以客觀事實為依據，按照統一的標準，公平的對待各被監管對象。其中重要的一點是要保證監管主體的獨立性，負有監管職責的機構要獨立行使監督控制權，不受其他行政機關或司法機關的干預，公平客觀的開展工作，保證監管的有效性和權威性。

（3）嚴格謹慎原則。新農保基金的安全完整是制度可持續發展的前提保證，關系到參保人的切身利益。在管理過程中，既要不斷拓展投資渠道，尋求多樣的投資方式，又要建立嚴格的審查制度，最大限度的控制風險的發生，保證基金運營的安全平穩。

（4）公開透明原則。公開透明原則是指新農保的經辦機構和村民委員會、人力資源社會保障部以及財政、審計等相關職能部門，包括建立的獨立的基金監管部門都應建立信息披露制度，向社會公示新農保基金的收支和結余情況，保證信息的公開、透明，為社會和個人的監督提供信息渠道。

（5）集中管理與分層管理相結合原則。集中管理是指基金的監管要由中央政府或省級政府制定統一的規范，使監管工作在統一的框架下進行。集中管理有利于提高效率，保證政策落實的統一性、連續性及暢通性。分層管理是指不同層級的管理機構都要建立起與之相對的監管機構，實現縱向的分層管理，保障基金運行自上而下的安全性、可靠性。除此，還要針對不同的投資運營模式，制定具體的監管政策，根據不同投資方式的特點，運用多種監管手段，實現橫向的分類管理，做到寬嚴相濟，彈性靈活。

3．基金監督的內容

新農保基金的管理涉及到從征繳到給付多個環節，基金的監管必然滲透到管理的全過程，才能實現全方位、多角度的監管。具體說來，包括以下內容：

（1）基金預、決算的監管。通過對基金的收支計劃及實際運行情況的監控，及時的發現基金是否偏離預定的發展方向，把握整體財務動向，從宏觀上了解制度的發展形勢和趨勢，確保政策目標的實現。

（2）基金征繳的監管。新農保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構成。對于基金征繳的監管，也應從三方面入手，督促參保人及時繳納保費，保證集體補助和政府補貼及時到位，防止資金被侵挪。

（3）基金投資運營的監管。基金保值增值的關鍵在于投資運營，此過程面臨的風險也是最復雜的，對于投資運營的監管是重中之重。新農保基金要根據安全性、流動性和效益性的原則，選擇合理的投資組合方案。相比其他社保基金或企業年金，新農保基金的安全性要求更高，故安全性高、風險小的投資方式是首選，如存入銀行或購買國債等。但低風險意味著低收益率，為了實現增值應從農村的實際出發，拓展多渠道的投資方式。新農保基金的運營過程中，基金被擠占、挪用現象屢見不鮮，一方面反映了監管中的漏洞和制度上的缺失，特別是相應法律政策的不健全；另一方面，也反映出農村建設中的資金短缺現象。新農保基金賬戶中存在大量的結余，基層政府將這部分基金暫時挪用的傾向是比較明顯的，結果必然會導致基金的流失。前面提到，將新農保基金投資到農村的部分建設項目中是一種雙贏的投資渠道，國家應盡快就此制定相應的規范，限制高風險的投資，確保基金的安全性，使操作規范化、合理化、法治化。

（4）基金給付的監管。此環節的監管主要是針對社保經辦機構是否嚴格按照程序和政策規定，對符合條件的參保人，按照既定的標準及時發放養老金待遇，同時確保專款專用。除此，也要關注參保者個人有無騙保行為。

（5）基金結余的監管。為了確保新農保制度的可持續發展，要求新農保基金要有一定結余，防患于未然。對于結余基金，首先要確保其存在于新農保的基金賬戶中，避免被擠占挪用；其次要實現保值增值。

4．基金監管的手段

傳統意義上的基金監管手段分為法律手段、行政手段和經濟手段。法律手段主要表現為立法和司法兩方面，完善的立法是前提，司法方面體現在監督主體要依據基金監管方面的相關法律法規對被監督對象的活動進行監控。行政手段是指履行監管職能的相關國家行政機構運用行政指令、命令、規定等行政措施規范和調控被監督對象。經濟手段是指通過發揮市場機制的調節作用，運用經濟杠桿的作用實現政策目的。通常包括稅收監管、銀行監管、財政監管、審計監管等。

5．基金監管的主體及各自的職責

新農保基金的監管可以借鑒已經建立的基本養老保險基金監管的相關制度，建立起多方主體共同參加的監管體制，即實現政府部門、社會專業機構、參保者個人以及社會輿論相互補充、相互制衡的基金監管體制。同時可以參照企業年金的監管模式，建立獨立的新農保基金監管機構對新農保基金進行全面的監控。新農保基金監管的主體由三部分組成，政府部門、社會專業機構以及參保者和社會輿論。具體安排如下：首先，政府部門的監管包含三個部分：一是經辦機構的內部監督管理，二是各級人力資源社會保障部門以及財政、監察、審計等相關部門的監督管理，三是獨立的基金監管機構。

（1）新農保的經辦機構主要負責基金的日常財務管理和會計核算以及參保人的繳費和待遇領取等，是最基層、最直接的部門。在日常管理工作中做好監督和管理工作，可以從源頭上降低風險，提高運行效率。因此，經辦機構應實現有效的內部監管，規范日常工作流程。

（2）各級政府的相關職能部門要充分履行自己的監管職能，在職責范圍內發揮作用。將人力資源社會保障部門以及財政、監察、審計等各部門都納入監管體系，實現不同角度的監控。

（3）政府可以根據需要在政策允許范圍內建立獨立的基金監管機構。經辦機構在內部監控過程中，兼具經辦者和監督者的雙重角色可能存在各種不便，或“當局者迷”的傾向；對政府職能部門來說，基金的監管是其基本職能之外的工作內容，在重視程度、制度理解、操作規范等方面可能存在問題。因此，在政策指導下建立獨立的監管機構，可以實現全過程的監控。其次，社會專業機構的監管。充分發揮社會組織或市場中介機構的作用。市場中介機構主要包括證券投資咨詢機構、會計師、審計師、精算師等。這些機構的優勢在于具備良好的專業知識，同時獨立于新農保體制之外，公平公正性兼備。再次，積極鼓勵參保者參與監督。參保者是制度的直接受益人，制度的平穩運行關系到其切身利益，有參與監督的動機和傾向。加大宣傳力度，促進政策普及，提高政策目標認知，鼓勵個人自覺監督。同時，重視社會輿論的力量。

總之，以政府為主導的新農保基金監管體制改革勢在必行，這是新農保制度推進過程中各方主體為了實現自身利益最大化，而相互博弈的必然結果。在具體制度的構建中，要結合目前國內的整體情況以及農村經濟社會的特殊性，將監管體制建立在嚴格限量的監管模式下，加快相關立法進程，發揮多方主體的監督控制作用，在逐步提高管理層級的基礎上，制定靈活并富有彈性的分層次、分類別的監管體制。