政府在養老基金監管中的作用論文

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[內容摘要]社會養老保險基金“養命錢”具有重要性與特殊性，政府是基金監管的主體，但受自身局限性影響，政府監管有必要保持適度性，必須引入其他的監管主體才能有效實現監管目標。我國現行的養老基金監管體制必須進行改革，構建多層次制衡式基金監管模式將是一種可行的選擇。

[關鍵詞]養老保險基金；政府監管；適度性；多層制衡模式

近年來，我國社會保障基金規模逐步擴大，截至2006年底，我國養老、醫療、失業、工傷和生育保險等五項基金累計結余達到8006億元，其中養老基金結余達5268億元，占基金結余總量的65.8％。與此同時，發生在社保基金管理領域的違規和犯罪也逐年增加。根據勞動和社會保障部的消息，全國已發現違規使用社保基金約71億元，涉及上海、寧夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多個省份，違規主體包括地方政府有關部門及社會保險經辦機構，2006年上海市的社保基金案更是引起了舉國震驚，由此引發了人們對于社保基金監管問題的思考，而養老保險基金以占社保基金結余總量65.8％的比重，更成為監管的主要對象。

一、養老保險基金監管概述

養老保險基金監管既是對養老保險基金運營與管理的一種過程控制，也是對養老保險基金管理的一種結果控制。從養老保險基金監管的內容可以看出，主要涉及了基金發展模式的選擇、基金的繳費模式、運營規范、監管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規定等。

之所以要對養老保險基金加以監管，動因在于社會養老保險基金的重要性與特殊性，對于退休者的“養命錢”要采取審慎與科學管理的態度，對于托管方和運營方要進行嚴格的篩選，對于投資方式的組合要加以全面地分析，保證基金管理和運營的規范性、安全性、收益性、可持續性與協調性，注意對風險的防范和分化。

二、政府在養老基金監管中的定位

養老基金本身的重要性與特殊性，要求公共組織實施監管。政府作為公共組織的主體，必然要承擔起基金監管職能。

長期以來，“公共利益論”為政府監管提供了理論支撐。該理論認為監管是對公眾要求糾正某些社會個體和社會組織的不公正、不公平和無效率或低效率做法的一種回應。監管被看成是政府用來改善資源配置和收入分配的手段，如果不實施監管，市場機制本身的作用可能導致社會資源的無效率或低效率以及收入分配的不公平甚至經濟不穩定。在這種理論背景下，政府作為公共利益的代言人，出面對市場進行監管是有其合理性依據的。但是，我們也必須看到“公共利益論”中，政府監管行為的一個隱含前提條件是：政府監管是完全有效的。然而，公共選擇學派的理論就對這一假設給予了有力駁斥。它認為，政府是由一個個政府官員組成的集合，組織有自己的目標和利益追求，同時作為個體的政府官員又具備理性經濟人的特征，在行動中追求自身利益最大化，在組織目標和官員的個體目標與基金監管的現實需求之間發生沖突時，他們可能不依據委托人利益最大化的目標實施監管，而是按照自身利益最大化目標行事，甚至可能出現“尋租”行為。“政府管制俘虜論”對上述分析提供了理論上的依據，認為具有影響力的利益集團，為了自身利益，針對管制者的自利動機，進行“尋租”活動，將管制者俘虜，雙方共同分享租金。在這里，個人由于前述的分散性特征，無法形成合力，相反人作為組織嚴密的團體，會對管制者形成有效的游說，使得政府出于自利動機，放棄對人的有效監管，產生“合謀”行為，此時出現了“政府監管失靈”，委托人的利益無法得到維護。

另外，我國學者李紹光根據阿瑟的“自增強理論”對政府監管失靈進行了較為系統的論述。他認為：政府作為一個理性經濟人，如果出于某種內部的目的而決定對養老基金實施某一監管的時候，其結果往往可能是報酬遞增的。例如，管理成本的存在，可能會使政府并不采取成本最小化的方式，而是繼續加強管制，以寄希望于能夠從中獲取更多的收益，彌補管制成本。此時，會出現一種自增強機制，使得管制范圍不斷擴大。其結果就是政府監管無限擴大，甚至侵犯到市場機制有效發揮作用的領域，造成非市場的無效率。這樣就存在一對矛盾：政府監管不能缺失，但是政府監管又可能存在不足。所以，養老金的政府監管必須注意適度性問題。

三、我國養老基金的監管現狀與問題

(一)我國養老基金的監管現狀

對我國現階段養老基金監管現狀的把握，可以主要從法律制度建設和組織建設兩方面進行分析。

1、法律制度建設。養老保險基金監管涉及各方利益，為了保障基金監管有章可循，國家高度重視相關法律法規的建設，取得了很大成績，基本建立了涵蓋各方面的法律法規體系，主要有《保險法》、《信托法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《商業銀行法》、《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》、《社會保險基金行政監督辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業年金試行辦法》和《勞動和社會保障部、財政部、信息產業部、中國人民銀行、審計署、國家稅務總局、國家郵政局關于加強社會保障基金監督管理工作的通知》等。所有這些法律法規的頒布實施都為社會保障基金監管部門有效履行權力提供了法律上的保障。

2、組織機構建設。1998年，我國成立了勞動和社會保障部，作為制定養老保險相關政策和法規與履行行政管理職能的專門機構，從而在組織上結束了長期以來的多頭分散管理的局面。④現行的基本養老保險管理模式是基于垂直分工與水平分工并存的科層制養老保險組織管理模式，這種管理模式實質是由政府行政部門將基金的管理運營權交由各級全民事業單位(如養老保險經辦中心等)，進行集中性管理和投資運營。此外，我國對養老基金投資運營實施監管的主要機構是勞動保障部門的基金監督機構，履行的是行政監督職能，按照政府提出的“建立以行政監督為主導、基金管理機構內控自律為基礎、社會監督為補充的基金監督運行模式”的目標原則開展工作。

(二)我國養老基金監管存在的問題

從政府對養老金監管的適度性角度考察，我國政府養老基金監管存在著要么監管過度，政府包攬一切，既當裁判員，又做運動員；要么監管缺失，法律建設滯后，基金安全缺乏保障。

1、法律制度建設相對滯后。如前所述，我國已經出臺了一系列社會保障相關的法律法規，但是仍然沒有一部關于社會保障的統一法典，或者是針對某一問題較為全面的法律規章。比如針對養老基金投資，雖然頒布了許多相關法規，卻仍沒有一個系統的具有較高法律效力的法律文本。在國外，以美國為例，早在1935年就頒布了《社會保障法》，作為較為完備的社會保障法典。另外，在補充養老保險方面，美國1974年通過的《雇員退休收入保障法》對涉及到的相關問題作了詳盡完備的闡述。可見，我國的法律制度建設相對滯后，不利于社會保障制度的健康發展。

2、職能分工不科學，缺乏監督制衡。目前政府對養老金監管的模式，是由政府行政部門將基金的管理運營權交由具有全民事業單位性質的養老保險經辦中心等進行集中性管理和投資運營。在這種組織管理模式下，基金經辦機構受行政機構的領導和監管，這就存在著“政資不分”、“執監不分”等問題，即社會養老保險行政管理和資金管理職能分配不清；基金投資運營權和運營監管權分工不清，政府行政監管部門既充當“裁判員”，又充當“運動員”。另外，政府職能部門的強制，使得作為初始委托人的參保公眾沒有選擇機制和退出機制，社會共同體規模又大，削弱了公眾行使監督的激勵。可見，現行的組織管理模式存在制度缺陷，不利于對人實施有效監管。此外，政府對養老基金投資運營實施的監管還存在很多不足，最重要的一點是缺少社會監督。各地雖然建立了以行使社會監督職能為目標的社會保障監督委員會，并制定了章程，但其實質仍是政府性質，只是較之于行政監督的成員代表較為廣泛，并且較多的流于形式，并沒有發揮實質作用。

3、養老基金被擠占、挪用問題嚴重。根據國家規定，養老保險基金結余采取財政專戶儲存，由社保經辦機構負責基金的管理和保值增值，結余的養老基金必須購買國債或存入銀行。但是，受我國現行的養老基金管理體制的影響，⑤出現了擠占、挪用養老基金等問題，被擠占挪用的基金大部分用于搞基礎建設項目、參與房地產投資、直接參股或購買股票和債券、直接投資或委托放貸、興辦經濟實體、公款私存及存入非銀行金融機構、主管部門擠占管理費等，另外，有的社會保險機構超標準提取和濫用管理費，更有甚者，少數社會保險機構工作人員由于挪用、貪污基金或管理費而被司法機關逮捕。養老基金的違規違法使用，嚴重危害到基金的安全，侵犯了勞動者的合法權益。

4、養老基金投資出現虧損，無法有效實現基金的保值增值。養老基金屬于長期資金，通過資本化運營，實現基金的保值增值是其應有之意。但是，考慮到我國資本市場不健全，缺少高質量的投資管理人，國家規定養老保險基金只能投資于國債、銀行存款，不得進入資本市場。2001年，《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的頒布為社保基金入市運營提供了法律保證。根據辦法規定，全國社會保障基金可以委托基金管理公司進行投資，也可以直接投資。有關資料顯示，以《辦法》為依據，2002年，社保基金開始涉足中國股票市場，社保理事會以戰略投資者身份投資12.66億元獲得3億股中石化A股。這是社保理事會2002年惟一一次股票投資，但“中石化套牢社保”，當時頗遭市場詬病。除了這部分投資之外，其余1200多億元仍然局限在低風險低收益的國債投資和銀行存款上。2002年年報顯示，社保基金總額為1241億元，其會計收益為21億元，收益率為2.75％。可見，養老基金保值增值面臨很大壓力，投資渠道有待拓寬，改革現有的養老基金監管現狀，尋求政府適度監管的機制，成為關系養老金安全的重大問題。

四、構建多層次制衡式基金監管模式

實踐證明，政府對養老金的監管不能缺位，但是完全依靠政府行使養老基金監管職能同樣無法達到預期目的，必須積極尋求其他的渠道，積極發揮社會力量、社會中介機構和專門機構的監督作用，同時充分利用制度本身的優勢，彌補政府監管的缺陷。根據監管主體和監管職能的不同，將基金監管分為宏觀層監管、中觀層監管和微觀層監管。其中，基金監督委員會為核心處于整個監管體系的最高層，是最高層次的監管者；勞動保障部門的監管處于整個監管的中觀層次，起著承上啟下的協調作用；以投資運營機構為主體的監管處于微觀層次，起著內部監督、制衡的作用。各層次的監管機構各司其職又相互配合，構建起一個完備的基金監管體系。

(一)社會保障基金監督委員會一宏觀層監管

關于基金監督委員會，可以效仿保監會、銀監會、證監會的模式，應直接隸屬于國務院，實行事業單位編制，理事長由總理提名，全國人大任命；其他人員由理事長聘任，并向其負責。監委會人員包括：政府的財政、社保、稅務、證監會、銀行等部門，精通精算、基金投資業務的專業人員，參保人代表等。委員會設理事長一人，另設秘書處、風險評估委員會、投資監管專業委員會、資格審查專業委員會等具體業務部門。理事長負責監督委員會的全面工作，提名各專委會人選，并向全國人大匯報工作，接受人大代表質詢；秘書處負責日常事務處理；風險評估委員會負責資料收集、整理、加工工作，對各投資工具做出風險評估，確定投資組合限制；投資監管委員會負責對基金公司的投資運營過程、結果進行監管；資格審查專門委員會負責基金會、基金托管銀行和私營基金管理公司準入資格的審查。各部門各司其職，實現對個人賬戶基金的有效監督。

基金監督委員會主要職能包括：實施市場準入制度，對基金管理人和基金托管人資格進行審查；加強對投資風險的評估，設立投資組合的投資限制；重視信息披露制度建設，定期向全社會公布養老保險財務狀況表；對基金管理人和基金托管人以及基金會的運營行為實施監管并進行處罰和制裁；設立最低收益率水平限制，清收不良資產。

(二)政府主管部門的行政監督和相關部門的專門監督—中觀層監管

行政主管部門監管為主、行政專項監督為輔的行政監督體系是我國目前社會保險基金行政監督體制的基本框架。

1、政府主管部門的行政監督。勞動保障部門的基金監督機構對基金監督負有法定責任，《社會保險基金行政監督辦法》對其履行職能作了詳細的規定。政府機構的主要監管職能為：貫徹執行社會保險基金管理法律、法規和國家政策，定期或不定期的對養老保險管理運營機構進行監督檢查；根據實際情況，制定、修改相關法律法規，同時處理社會力量對基金運營和其他監管機構的投訴；根據社會保障監督委員會規定的投資方向和審定托管金額，協調各方關系。

2、相關部門的專門監督。社會保障基金的管理運營涉及到許多領域，主要有：財政部門、審計部門、證監會、銀監會等。它們較強的專業性，有效地保證了監督質量。(1)財政監督：通過設立三個賬戶，即養老保險收入賬戶、財政專戶、支出賬戶，來監控基金的流向。(2)審計監督：對養老保險基金內部控制制度進行審計，包括財務管理的規章、制度是否健全；財務和內部審計機構是否健全，能否發揮核算監督和控制作用。對基金經辦機構財務收支狀況進行審計。⑥(3)證監會和銀監會監督：通過對基金管理公司和銀行等基金管理和托管機構的監管，凈化市場，并向社保監督委員會反饋情況，為其選擇合格的基金管理運營機構提供有價值的參考。

3、社會中介機構的監管。社會中介機構一般是某一領域的專家，掌握先進的技術，具有雄厚的人力資源儲備，有能力對管理運營機構的行為實施有效的審查。社會中介機構可以受行政部門或者社會保障監督委員會的委托對運營機構實施監管(如實施現場監督)，還可以接受運營商的委托，對本機構的運行情況進行評估并形成權威報告以向監管機構匯報。公務員之家

(三)運營機構的內部監管-微觀層監管

養老基金管理運營，涉及到養老基金的受托人、管理人和基金托管人。各基金管理機構之間相互制約、相互監督，形成了“三足鼎立”的態勢。

1、基金會的監管職能。基金會作為委托鏈條中的中間環節，在基金運營中起著極為重要的作用。其在監管中的主要職能：根據社會保障監督委員會篩選的結果選擇基金管理人和基金托管人，并對基金管理人日常的投資行為依法實施監督，對其違規違法行為提出警告，并上報監督委員會，并有權取消其管理人資格。

2、基金管理公司的監管職能。基金管理公司是整個基金投資運營的核心，它必須依法履行投資職能，并有權要求基金托管人執行投資指令，對基金會和基金托管人的管理提出異議。

3、基金托管人的監管職能。基金托管人的地位相當于基金所有者的代言人，實施對基金的日常管理職能，依法對基金管理人的投資行為實施監管，保證管理人的投資行為不損害所有人利益。