政策性財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險論文

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一、我國政策性農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼的現(xiàn)狀剖析

（一）中央和地方財政補(bǔ)貼聯(lián)動，財政補(bǔ)貼規(guī)模日益增進(jìn)

地方省級和市縣財政也根據(jù)實際情況按照不同比例落實配套資金。截止2011年底，地方各級財政累計撥付農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼達(dá)到200億元。

（二）中央和地方補(bǔ)貼相輔相成，財政補(bǔ)貼險種各有側(cè)重

我國農(nóng)業(yè)保險承保品種近百個，除中央財政選擇的15個補(bǔ)貼險種外，地方財政還選擇地方特色險種進(jìn)行補(bǔ)貼。中央財政補(bǔ)貼險種一般是關(guān)乎國計民生、保障人民生活、影響農(nóng)民收入、對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用的主要種養(yǎng)殖業(yè)品種等。2007年中央財政選擇玉米、水稻、小麥等5個種植業(yè)保險險種和能繁母豬作為保費補(bǔ)貼的試點，在此基礎(chǔ)上，逐年在不同省區(qū)增加新的補(bǔ)貼險種。2013年補(bǔ)貼險種達(dá)到了15個，包括糖料、馬鈴薯、青稞、森林和天然橡膠、育肥豬、牦牛等險種。中央財政的保費補(bǔ)貼惠及了除北京、上海之外的大部分地區(qū)的主要農(nóng)牧產(chǎn)品。地方財政在享受中央財政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的財政實力、農(nóng)業(yè)政策，選擇具有地方特色、高效的經(jīng)濟(jì)作物等給予保費補(bǔ)貼，開展特色農(nóng)業(yè)保險。例如山東省除納入中央財政補(bǔ)貼的小麥、玉米、棉花3個險種外，還對蘋果、蔬菜大棚、蜜桃、西瓜、奶牛、黃牛、養(yǎng)鴨、能繁母豬等8個品種給予地方財政補(bǔ)貼；上海市對食用菌、羊、淡水養(yǎng)殖、鮮食玉米等21個品種給予地方財政補(bǔ)貼。

（三）中央和地方財政因地制宜，財政補(bǔ)貼區(qū)域和比例逐步增加

我國各級財政保費補(bǔ)貼比例迅速增加，平均比例達(dá)到75%～80%的較高水平。2007年對于中央確定的補(bǔ)貼險種，在試點省份省級財政部門承擔(dān)25％的保費后，財政部再承擔(dān)25％的保費。2010年是我國農(nóng)業(yè)保險財政保費補(bǔ)貼發(fā)展階段性的一年，補(bǔ)貼品種大幅增加；補(bǔ)貼比例增加力度較大，基本確定了中央和地方財政的補(bǔ)貼比例，體現(xiàn)了中央向中西部傾斜的方向；補(bǔ)貼金額增加到新的高度；補(bǔ)貼的地區(qū)由試點省區(qū)推向中西部省區(qū)和部分東部地區(qū)。2012年中央財政對種植業(yè)保險補(bǔ)貼區(qū)域擴(kuò)展至全國，2013年中央財政對種植業(yè)的補(bǔ)貼比例為：在省級財政承擔(dān)25%的保費補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，對中西部的補(bǔ)貼比例為40%，東部地區(qū)35%；對新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中墾、中儲、中農(nóng)承擔(dān)65%的保費補(bǔ)貼。對能繁母豬、奶牛、育肥豬保險的保費補(bǔ)貼為：在地方財政承擔(dān)30%的基礎(chǔ)上，對中西部的補(bǔ)貼比例為50%，東部地區(qū)40%，對中央單位的補(bǔ)貼比例為80%。森林保險的補(bǔ)貼區(qū)域有江西、福建、湖南3個試點省區(qū)增至、浙江、遼寧、云南、廣東、四川省和廣西壯族自治區(qū)、大興安嶺等，除大興安嶺林業(yè)集團(tuán)外，中央財政對公益林的補(bǔ)貼為：在地方財政至少補(bǔ)貼40%的基礎(chǔ)上補(bǔ)貼50%；對商品林的補(bǔ)貼為：在省級財政至少補(bǔ)貼25%的基礎(chǔ)上補(bǔ)貼30%。中央財政對藏區(qū)品種的補(bǔ)貼比例為：在省級財政至少補(bǔ)貼25%的基礎(chǔ)上補(bǔ)貼40%；中央財政對海南天然橡膠的補(bǔ)貼比例為在地方財政補(bǔ)貼25%的基礎(chǔ)上補(bǔ)貼40%，對廣東農(nóng)墾的補(bǔ)貼則為65%①。

（四）保費補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、再保險，多種財政補(bǔ)貼方式助力農(nóng)業(yè)保險發(fā)展

保費補(bǔ)貼是我國農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼的主要手段，但并不是唯一手段。早在2006年，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中就提出對保險公司經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險適當(dāng)給予經(jīng)營管理費補(bǔ)貼，目前北京和江蘇等少數(shù)省市實施了經(jīng)營費用補(bǔ)貼。在稅收方面我國現(xiàn)行法律對農(nóng)業(yè)保險提供的稅收優(yōu)惠有限,力度不大,只是免征營業(yè)稅、印花稅，對農(nóng)牧保險以及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)免征營業(yè)稅。種植業(yè)保險25％的巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金可稅前列支，農(nóng)業(yè)保險所得稅納稅基數(shù)按90％計算。2007~2013年的“中央一號文件”分別提出探索、建立健全中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系和探索逐步建立健全財政支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。目前，再保險采用的方式一是政府提供的賠付率超賠再保險。例如北京政府提供綜合賠付率在160%～300%之間的超賠再保險，浙江省政府為提供綜合賠付率在200%～500%之間的損失巨災(zāi)再保險。二是由國、內(nèi)外的（再）保險公司（集團(tuán)）提供的類型多樣的再保險。例如中國再保險集團(tuán)為上海市提供種養(yǎng)業(yè)5%的成數(shù)保險，美國怡安再保險顧問有限公司為其提供種植業(yè)的賠付率超賠再保險。在直接保險的基礎(chǔ)上，再保險是應(yīng)對農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險的第一層制度安排，第二層制度安排是由中央和省級、市縣財政支持的、農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)按照保費收入和超額承保利潤一定比例計提的大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金。2013年12月28日財政部頒布了《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理辦法》，要求保險機(jī)構(gòu)結(jié)合農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險水平、風(fēng)險損失數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營狀況等因素合理確定風(fēng)險準(zhǔn)備金的計提比例，資金獨立運作、分級管理、在本機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)保險各險種之間、相關(guān)省級分支機(jī)構(gòu)之間統(tǒng)籌使用，專門用于彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險損失。第三層制度安排是其他風(fēng)險融資方式，例如風(fēng)險證券化等。

（五）財政補(bǔ)貼效率凸顯，成為我國農(nóng)業(yè)保險的重要助推器

農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼調(diào)動和激發(fā)農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險的積極性，充分發(fā)揮其“四兩撥千斤”的資金杠桿效應(yīng)，日益成為農(nóng)業(yè)保險的重要助推器。2013年，我國農(nóng)業(yè)保險承保主要農(nóng)作物突破11億畝，占全國主要農(nóng)作物播種面積的45%，水稻、玉米、小麥三大口糧作物的保險覆蓋率分別達(dá)64.9%、67.3%和61.8%；畜牧業(yè)保險也已覆蓋全國所有省份，成為全球最大的畜牧業(yè)保險市場。2007~2013年的保費收入為51.8億元、110.7億元、133.9億元、135.7億元、173.3億元、240.3億元、360.7億元，分別是2006年未實施財政補(bǔ)貼的8.5億元的6.13倍、13.09倍，15.83倍、16.04倍、20.48倍、28.3倍和42.4倍。同時，中國農(nóng)業(yè)保險賠款及給付也呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，2013年我國農(nóng)業(yè)保險金額突破1萬億元、參保農(nóng)戶突破2億戶次、保險賠款突破200億元。2007～2013年，我國農(nóng)業(yè)保險累計提供風(fēng)險保障4.07萬億元，向1.47億戶次的受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款744億元。

二、我國政策性農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼機(jī)制的問題透視

我國政策性農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼機(jī)制確立了中央和地方財政協(xié)同推進(jìn)的“三級聯(lián)動倒補(bǔ)貼”機(jī)制，呈現(xiàn)迅速發(fā)展的態(tài)勢，補(bǔ)貼金額迅速增加、品種和區(qū)域不斷拓寬、方式逐漸多樣化、效率明顯提高，成為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要推動器。在取得巨大成就的同時，也顯現(xiàn)出了不容忽視、亟待解決的問題。

（一）財政補(bǔ)貼規(guī)模小，與發(fā)達(dá)國家和理想規(guī)模都差距甚遠(yuǎn)

世界銀行2007年65個國家和地區(qū)的政府支持農(nóng)業(yè)保險的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼金額約為660億美元，占農(nóng)業(yè)保險保費收入的44%。其中種植業(yè)保險的政府補(bǔ)貼金額約為580億美元，約530億美元（占全球補(bǔ)貼金額的91%）集中在14個高收入國家和地區(qū)，僅美國和加拿大就占據(jù)了440億美元；10個中等偏上和14個中等偏下收入國家的補(bǔ)貼金額約為51億美元（占種植業(yè)補(bǔ)貼總額的8.8%）；而最低收入的兩個國家補(bǔ)貼金額非常少，接近于零。養(yǎng)殖業(yè)保險的政府補(bǔ)貼金額約為79億美元，其中約56億美元（占養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼總額的74%）集中在9個高收入國家和地區(qū)，約21億美元集中在2個中等偏下收入國家，亞洲國家和地區(qū)的養(yǎng)殖業(yè)保險補(bǔ)貼分量最為重要（如表1所示）。相比之下，我國的農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼的規(guī)模相形見絀（如表2所示）。可以看到，2010年是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展關(guān)鍵性的一年，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的品種、區(qū)域和補(bǔ)貼程度都有實質(zhì)性的增加，2010年的保費補(bǔ)貼比例也是最高的。此后，保費補(bǔ)貼的基數(shù)增長較快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過補(bǔ)貼金額的增長速度，保費補(bǔ)貼比例顯現(xiàn)出下降的趨勢。這表明，我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼規(guī)模的增速落后于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的速度，制約了農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展，所以大幅度增加補(bǔ)貼規(guī)模迫在眉睫。

（二）財政補(bǔ)貼效率低，補(bǔ)貼品種有限、保障水平和覆蓋率較低

首先，農(nóng)業(yè)保險中央財政補(bǔ)貼品種范圍狹窄，且未建立中央財政支持的地方特色險種補(bǔ)貼體系。2013年我國開展農(nóng)作物制種、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)房保險和重點國有林區(qū)森林保險保費補(bǔ)貼試點，但補(bǔ)貼范圍狹窄且集中于小麥、玉米等主要的糧食作物和能繁母豬、奶牛等主要養(yǎng)殖品種，未能實現(xiàn)農(nóng)作物品種的全覆蓋。對于地方特色險種，如藥材、煙葉、苗圃等高效經(jīng)濟(jì)作物也未建立中央財政補(bǔ)貼體系，只有地方財政單獨支持。難以滿足各地區(qū)和農(nóng)戶的差異化需求，與保險政策導(dǎo)向以及地方政府的訴求產(chǎn)生沖突，削弱了農(nóng)業(yè)保險的效果。同發(fā)達(dá)國家的品種數(shù)量相比還有很大差距。例如美國為150多種農(nóng)作物提供保費補(bǔ)貼，基本上達(dá)到了“能補(bǔ)則補(bǔ)”的水平，具體包括：玉米、大豆、小麥、棉花、水稻、大麥、小米、高粱、燕麥、花生、土豆、干豆、洋蔥、西紅柿、辣椒、葡萄、蘋果、甜菜、向日葵、核桃等，其中玉米、大豆、小麥和棉花等重要農(nóng)作物獲得的保費補(bǔ)貼數(shù)額位居前四名。其次，農(nóng)業(yè)保險的保障水平低，難以勝任農(nóng)業(yè)保險使命。中央財政補(bǔ)貼險種以“低保障、廣覆蓋”為原則確定保障水平，保險金額低，原則上僅為農(nóng)作物生長期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本。僅能部分補(bǔ)償農(nóng)戶生產(chǎn)成本的損失，對于農(nóng)戶預(yù)期收入的損失則無法補(bǔ)償，對農(nóng)戶因產(chǎn)量風(fēng)險、市場價格風(fēng)險造成的損失更是力有不逮。如2013年山東省小麥每畝保險金額為300元，能繁母豬每頭1000元，保障作用有限。而美國農(nóng)險的收入保障保險既保產(chǎn)量又保收入、既保自然風(fēng)險又保價格風(fēng)險，為保戶提供了較為全面和較高水平的保障。我國部分省市雖然也實施了一些價格指數(shù)保險和收入保障保險的試點，但由于缺乏政府財政補(bǔ)貼支持，實施狀況并不樂觀。如2011年上海安信實踐了“冬淡”青菜成本價格保險，2012年中華保險在甘肅推廣馬鈴薯產(chǎn)值保險，2013年安華農(nóng)業(yè)保險在北京試水生豬價格指數(shù)保險。但除了實力雄厚并且“菜籃子”工程受到政府高度重視的“京滬”地區(qū)發(fā)展勢頭較好外，其他發(fā)展?fàn)顩r不是太如人意。一是全國農(nóng)業(yè)保險平均覆蓋率較低，離“廣覆蓋”的目標(biāo)仍有差距。2010年全國主要糧油棉作物保險覆蓋率僅35%，水稻保險的平均覆蓋率為49%；2011年全國主要糧油棉作物保險覆蓋率為33%，2012年覆蓋率增至39.14%；2013年全國主要糧油棉作物保險覆蓋率為45%，水稻、小麥、玉米的保險覆蓋率雖然超過60%。但與美國85%的農(nóng)業(yè)保險覆蓋率差距甚遠(yuǎn)。二是各地區(qū)農(nóng)業(yè)保險覆蓋率不均衡，差別懸殊。一般而言，糧食主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)業(yè)大省的糧油棉等主要種植業(yè)品種的覆蓋率較高，而非糧食主產(chǎn)區(qū)的保險覆蓋率較低。例如2012年黑龍江省主要糧食作物保險覆蓋率為35.49%，墾區(qū)種植業(yè)保險業(yè)務(wù)覆蓋率為91.56%，基本上實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，遠(yuǎn)高于非墾區(qū)種植業(yè)保險業(yè)務(wù)覆蓋的24.12%。而最低的重慶覆蓋率僅僅為0.04%。同時保險覆蓋率還受到種植面積、農(nóng)民收入等的影響，例如種植面積較少的海南、上海覆蓋率都在99%以上，而農(nóng)業(yè)大省安徽和河南的覆蓋率分別是77.61%和31.6%。三是高效農(nóng)業(yè)的保險覆蓋率較低。對于除水稻、小麥、能繁母豬等基本政策性農(nóng)業(yè)保險外，涉及蔬菜大棚、經(jīng)濟(jì)林木等的高效農(nóng)業(yè)保險覆蓋率比較低。例如2011年江蘇省高效農(nóng)業(yè)保險平均覆蓋率僅在30%左右，南京市高效農(nóng)業(yè)保險覆蓋面實現(xiàn)程度僅為3.87%。農(nóng)產(chǎn)品保險覆蓋率偏低，使農(nóng)業(yè)保險保障能力發(fā)揮有限，難以在大災(zāi)之年更有效地降低農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。其次，按照現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策規(guī)定，市縣財政必須進(jìn)行配套補(bǔ)貼。但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣一般都是財力困難縣，農(nóng)業(yè)保險承保得越多，意味著其需要負(fù)擔(dān)的配套資金越大，造成一些市縣政府對開展農(nóng)業(yè)保險的積極性不高。

（三）財政補(bǔ)貼比例低且缺乏差異化，激勵效應(yīng)有限

首先，農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼比例比較低。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2007年中國種植業(yè)保險的保費補(bǔ)貼比例為31%，較世界前十位國家的平均水平47%低了16個百分點；養(yǎng)殖業(yè)保險的保費補(bǔ)貼比例為58%，較世界前十位國家的平均水平50%高了8個百分點；農(nóng)業(yè)保險種養(yǎng)兩險的保費補(bǔ)貼比例與世界前十位國家的平均水平低了7個百分點，與補(bǔ)貼比例最高的意大利相比，低了32個百分點；與65個被調(diào)查國家的平均水平相比，低了3個百分點（如表3所示）。近年來，農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼比例在中央、省級和市縣三級財政支持下我國農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼比例達(dá)到了50%~80%的水平，表面上，超過了美國等許多農(nóng)業(yè)保險發(fā)達(dá)國家的水平，但實際上差距甚遠(yuǎn)。因為美國保費補(bǔ)貼的基礎(chǔ)是以產(chǎn)量和收確定的保險金額，而我國是以物化成本確定的保險金額。同時，美國巨災(zāi)風(fēng)險的補(bǔ)貼比例達(dá)100%，美國政府還通過保費打折變相進(jìn)行保費補(bǔ)貼。其次，中央財政保費補(bǔ)貼比例缺乏差異化，僅僅是依據(jù)險種和地區(qū)不同而略有差異。例如2013年種植業(yè)的保費補(bǔ)貼比例中西部為65%、東部地區(qū)為60%；養(yǎng)殖業(yè)中西部80%、東部地區(qū)70%。我國中、東、西部在政府財政實力和財政支持力度、農(nóng)民收入水平、農(nóng)業(yè)播種面積、地區(qū)風(fēng)險分布狀況、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重等方面存在著巨大差異，要求我國保費補(bǔ)貼比例要因地制宜，不能“一刀切”。再次，保費補(bǔ)貼對農(nóng)民參保的激勵作用有限。保費補(bǔ)貼實際上是農(nóng)業(yè)保險價格補(bǔ)貼的一種方式，但是保費并不是影響保險需求的唯一因素，農(nóng)民的收入水平、風(fēng)險偏好、政府財政支持、農(nóng)業(yè)保險的推廣力度、強(qiáng)制保險的實施、自然風(fēng)險的區(qū)域分布狀況等都會影響農(nóng)民參保率。

（四）風(fēng)險分散缺乏財政支持，農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼體系不夠健全

國際上財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險的方式一般有資本金支持、保險費補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼、再保險支持、稅收優(yōu)惠、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金、損失評估補(bǔ)貼以及研發(fā)和培訓(xùn)等方式。我國目前農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼的方式以保費補(bǔ)貼為主，尚未建立多種形式并行的財政補(bǔ)貼體系。保費補(bǔ)貼在中央和地方各級財政支持下，補(bǔ)貼力度較高，政策實施效果明顯；管理費用補(bǔ)貼目前只有北京市按照市級政策性農(nóng)業(yè)保險保費總收入10%的標(biāo)準(zhǔn)和江蘇省的部分地區(qū)實施；稅收補(bǔ)貼方面，政府僅對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅和印花稅，對政策性農(nóng)業(yè)保險公司和商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠比較低，僅僅是所得稅納稅基數(shù)按90％計算，對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金的稅收沒有優(yōu)惠，無疑增加了保險公司持有保險準(zhǔn)備金的負(fù)擔(dān)；資本金和損失評估補(bǔ)貼以及研發(fā)和培訓(xùn)等方式的補(bǔ)貼則完全沒有實施；在再保險補(bǔ)貼方面，尚未建立中央財政支持下的農(nóng)業(yè)再保險制度，只有在浙江、上海和北京等地，政府動用財政資金購買再保險，以降低農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險；在巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移方面，我國雖然建立了巨災(zāi)風(fēng)險管理基金，但是還沒有完善的巨災(zāi)風(fēng)險管理制度，也沒有巨災(zāi)風(fēng)險證券化等經(jīng)營風(fēng)險分散機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險的賠付率較高，業(yè)務(wù)經(jīng)營具有非營利性的特點，同時農(nóng)業(yè)保險又是具有極大的社會經(jīng)濟(jì)效益,是具有正外部效益的準(zhǔn)公共品，農(nóng)業(yè)保險供給存在很大缺口。單靠保費補(bǔ)貼這一單一的補(bǔ)貼方式對保險公司的激勵作用有限，多形式的農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼體系的缺位，難以有效刺激保險供給，難以完備農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散體系，也不利于風(fēng)險在再保險市場的進(jìn)一步分散。

（五）財政補(bǔ)貼層次多，地方財政負(fù)擔(dān)過重

我國農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼采取自下而上的三級聯(lián)動倒補(bǔ)貼機(jī)制，農(nóng)戶保費到位后，省市財政補(bǔ)貼才能下?lián)埽∈胸斦Y金到位后，中央財政的補(bǔ)貼資金才能下?lián)堋＿@種機(jī)制的后果，一是資金在層層下?lián)苤须y免造成損耗，滋生各種截留、腐敗問題。國際上財政補(bǔ)貼層次大都是兩層，超過兩層的較為稀少。二是造成地方財政“難以承受之重”。地方財政承擔(dān)的保費補(bǔ)貼比例在40%~45%之間，地方財政對中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼的配套能力往往取決于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政實力。一些財政能力較差的貧困地區(qū)，難以組織補(bǔ)貼資金，不能及時、足額撥付，造成“多有多補(bǔ)、少有少補(bǔ)、沒有不補(bǔ)”的現(xiàn)象，甚至有的地區(qū)為了減輕財政壓力阻止農(nóng)民投保，阻礙農(nóng)業(yè)保險推廣。而農(nóng)業(yè)大縣基本上都是財政窮縣,即使能組織補(bǔ)貼資金，一般也在富裕縣市之后，形成“富者先補(bǔ)、多補(bǔ)，貧者后補(bǔ)、少補(bǔ)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致中央財政相應(yīng)的保費補(bǔ)貼資金撥付滯后，進(jìn)而影響整個農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼資金的到位。

（六）農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制度不健全，委托機(jī)制和道德風(fēng)險問題涌現(xiàn)

首先是政府和保險公司之間的委托———問題顯現(xiàn)。“政府推動”是我國農(nóng)業(yè)保險開展的原則之一，由于保險公司在基層網(wǎng)點、人員、技術(shù)等方面的欠缺，政府在保險承保、理賠過程中發(fā)揮著不可或缺的作用，同時也產(chǎn)生了一些問題。一是政府過度干預(yù)問題，承保時由基層政府按照“村—鎮(zhèn)—縣”自下而上的順序進(jìn)行投保登記，產(chǎn)生了虛報承保面積以套取財政資金、基層政府強(qiáng)制安排保險；理賠時，賠款也由政府，因而出現(xiàn)截留、克扣、均攤理賠款、未發(fā)生賠款要求退還保費等現(xiàn)象；政府在向保險公司劃撥補(bǔ)貼資金時，存在不能及時、足額撥付的問題。二是導(dǎo)致了保險公司的過度依賴，保險公司與基層政府簽訂承包協(xié)議，由政府來收取保費、查勘定損、發(fā)放理賠款,保險公司缺乏開展農(nóng)業(yè)保險的積極性，甚至只是為了拉近與政府關(guān)系或者獲得保費補(bǔ)貼而開展農(nóng)業(yè)保險。忽視了分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險的目的，弱化了農(nóng)業(yè)保險的作用。其次是農(nóng)戶與保險公司之間的逆向選擇和道德風(fēng)險問題影響了農(nóng)業(yè)保險的實施效果。由于農(nóng)業(yè)保險在核查投保數(shù)量、出險數(shù)量、實際損失等方面存在難度，因此易導(dǎo)致農(nóng)戶的逆向選擇和道德風(fēng)險問題。例如農(nóng)戶在投保時傾向于投保高風(fēng)險的標(biāo)的，投保后忽視農(nóng)作物的風(fēng)險管理，消極應(yīng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失，理賠時虛報、夸大損失或者惡意欺詐騙取賠償金等。另一方面，保險公司也存在著或定損過低不予全額賠付,或理賠流程繁瑣或賠款交付期限過長等道德風(fēng)險問題。委托———機(jī)制和道德風(fēng)險的問題導(dǎo)致了政府、保險公司和農(nóng)戶之間矛盾重重，擴(kuò)大實際損失，社會福利受損，更重要的是影響了保險公司的展業(yè)積極性和農(nóng)戶的投保積極性，制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

三、我國農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼機(jī)制的創(chuàng)新

（一）農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼規(guī)模的確定：逐步向理想規(guī)模靠攏

1.理想規(guī)模的確定：美國經(jīng)驗。2010年美國聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼金額占美國農(nóng)業(yè)GDP的比例為2.7%，在同一水平下我國2007~2013年農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的總規(guī)模（如表4所示）。與此測算結(jié)果相比，我國的農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的現(xiàn)實規(guī)模還有很大的增長空間。表4美國經(jīng)驗數(shù)據(jù)下的中國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼測算規(guī)模（單位：億元）數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒。2.理想規(guī)模的確定：由于資料限制，根據(jù)研究需要僅以我國獲得中央財政補(bǔ)貼中的13種農(nóng)業(yè)保險險種：玉米、水稻、棉花、小麥、馬鈴薯、豬、牛、羊為標(biāo)的，根據(jù)2013年的產(chǎn)量和實際價格，測算出在保障水平分別為60%，70%，80%的情況下，在農(nóng)業(yè)保險平均純保險費率為6%的條件下，計算出相應(yīng)的純保費。計算公式為：純保費=保險金額*純保險費率；保險金額=標(biāo)的的市場價值額*不同的保障水平。我國的農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼比例的區(qū)間在約50%~80%，故而分別計算出當(dāng)補(bǔ)貼比例為50%和80%時，不同保障程度對應(yīng)的不同保費補(bǔ)貼規(guī)模。例如在補(bǔ)貼比例為50%，保障水平為60%時，保費補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)為30882.2億元(如表5所示)。保費補(bǔ)貼規(guī)模=純保費*保費補(bǔ)貼比例。

（二）提高補(bǔ)貼效率：合理確定補(bǔ)貼品種、提高保障水平和覆蓋率

1.保費補(bǔ)貼品種的確定：中央財政保基礎(chǔ)、地方財政保特色。我國在保費補(bǔ)貼品種的確定上，要根據(jù)政府財政實力，把握抓大放小的原則。一是繼續(xù)實施對小麥、玉米、棉花、能繁母豬等主要農(nóng)牧產(chǎn)品的補(bǔ)貼。二是結(jié)合各地農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)、財政能力，適當(dāng)將規(guī)模大、產(chǎn)值高、特色強(qiáng)的高效經(jīng)濟(jì)作物納入保費補(bǔ)貼品種。如云南的高原特色農(nóng)業(yè)、甘肅的枸杞、湖南的油菜等。三是對于單一風(fēng)險、規(guī)模較小、損失程度較輕的風(fēng)險，則可以通過尋求商業(yè)保險或者其他危險處理方式進(jìn)行保障。2.提高保障水平：加大創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼力度。首先，財政要大力支持提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，提高創(chuàng)新型的價格指數(shù)保險和收入保險的財政補(bǔ)貼力度。我國要堅定不移的由“保成本”向“保產(chǎn)量”、“保收入”轉(zhuǎn)變，因為增收是農(nóng)民的第一要務(wù)，如果農(nóng)業(yè)保險不能保障農(nóng)民收入，農(nóng)民寧愿選擇棄農(nóng)打工。因此，要根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政能力、農(nóng)民的繳費能力和保障需求，按步驟、分階段逐步實現(xiàn)向產(chǎn)量保障和收入保障轉(zhuǎn)變。我國的價格保險、產(chǎn)量保險、收入保險等有試點、有實踐經(jīng)驗、有政府政策支持，但是缺乏政府財政支持，政府財政支持缺位是創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的短板。2014年8月13日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出要大力發(fā)展“三農(nóng)”保險，按照中央支持保大宗、保成本，地方支持保特色、保產(chǎn)量，有條件的保價格、保收入的原則，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險、拓展“三農(nóng)”保險廣度和深度。應(yīng)大力貫徹實施這一指導(dǎo)意見，從保成本向保產(chǎn)量、保收入，從保自然風(fēng)險向市場風(fēng)險轉(zhuǎn)變。其次，要建立差額累進(jìn)補(bǔ)償方式。提高保障水平未免容易引發(fā)農(nóng)戶的道德風(fēng)險，因此要建立差額累進(jìn)補(bǔ)償方式，合理確定保險公司和農(nóng)戶的損失承擔(dān)比例，使農(nóng)戶自負(fù)一定的風(fēng)險損失。差額累進(jìn)補(bǔ)償指的是先根據(jù)農(nóng)民歷史收入確定參考收入，按照實際收入占參考收入的不同比例確定不同等級的補(bǔ)償比例。實際收入占參考收入的比例越低，也即是損失越大，保險公司補(bǔ)償?shù)谋壤驮礁撸r(nóng)戶個人承擔(dān)的風(fēng)險損失就越少。然后對實際所得與參考所得不同比例的差額按照不同等級實施累進(jìn)補(bǔ)貼。這樣，既能賠償農(nóng)民較大的收入損失，又能防止道德風(fēng)險，防范農(nóng)民面臨風(fēng)險時的不作為。

（三）保費補(bǔ)貼比例的確定：制定差異化的保費補(bǔ)貼率

首先，只有提高保費補(bǔ)貼比例才能激勵農(nóng)戶參保。王韌（2013）在湖南以水稻種植為例調(diào)查了250個農(nóng)戶在不同補(bǔ)貼水平下，農(nóng)戶增加投保的意愿。結(jié)論是當(dāng)補(bǔ)貼率達(dá)到90%時，農(nóng)民愿意參保的種植面積數(shù)量才發(fā)生顯著的改變，農(nóng)民參與投保意愿才會顯著增加。其次，制定差異化的保費補(bǔ)貼率。我國各地經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特色和農(nóng)業(yè)風(fēng)險情況復(fù)雜，農(nóng)業(yè)保險的費率和保費補(bǔ)貼率也應(yīng)體現(xiàn)出不同，應(yīng)該結(jié)合各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)情況、地方財政能力、農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)域分布狀況、農(nóng)民的收入情況等不同而確定差異化的保費補(bǔ)貼比例。我國目前按中、東、西部來區(qū)分補(bǔ)貼比例，失之于細(xì)。

（四）財政支持風(fēng)險分散：健全農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼體系

MahulandStutley（2010）以65個不同收入水平的國家和地區(qū)為對象，研究其種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼方式的不同。在保費補(bǔ)貼、經(jīng)營費用補(bǔ)貼、損失評估補(bǔ)貼、再保險補(bǔ)貼以及研發(fā)和培訓(xùn)等其他補(bǔ)貼等項目中，各國最普遍采用的是保費補(bǔ)貼，開展保費補(bǔ)貼的國家和地區(qū)比例達(dá)到63%；其次是其他項目補(bǔ)貼，再次是再保險補(bǔ)貼和經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼，比例達(dá)到32%和16%。高收入國家以開展保費補(bǔ)貼和再保險補(bǔ)貼為主，比例達(dá)到67%和52%，普遍開展經(jīng)營管理補(bǔ)貼和損失評估補(bǔ)貼。中等收入國家以開展保費補(bǔ)貼和其他項目補(bǔ)貼為主，比例達(dá)到65%和46%，再保險補(bǔ)貼和經(jīng)營管理補(bǔ)貼開展比例較低，損失評估補(bǔ)貼更為少見。低收入國家就只有保費補(bǔ)貼一種形式。如表6所示。表6不同國家和地區(qū)種植業(yè)保險的補(bǔ)貼方式（單位：個、%）我國是發(fā)展中國家，應(yīng)建立健全農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼體系，發(fā)揮多種補(bǔ)貼方式的推動作用，在繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，拓寬經(jīng)營費用補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、再保險補(bǔ)貼和巨災(zāi)風(fēng)險補(bǔ)貼等多種補(bǔ)貼方式。首先，按照保險公司賠付率確定經(jīng)營費用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營費用補(bǔ)貼是一把雙刃劍，是政府刺激保險公司增加供給的一種手段，同時帶來政府過高的財政負(fù)擔(dān)和保險公司的道德風(fēng)險等問題。因此，政府應(yīng)該區(qū)分危險單位的性質(zhì)，采取賠付率超額累進(jìn)制，不同階段的賠付率對應(yīng)不同的經(jīng)營費用補(bǔ)貼率，賠付率越高，補(bǔ)貼率就越高。其次，提高農(nóng)業(yè)保險稅收優(yōu)惠力度。將農(nóng)業(yè)保險所得稅納入減免范圍，有利于保險公司將盈利年份應(yīng)繳稅額轉(zhuǎn)作彌補(bǔ)虧損年份專項資金，降低稅負(fù)。擴(kuò)大稅收優(yōu)惠面，我國目前只對種、養(yǎng)殖保險采取稅收優(yōu)惠，在此基礎(chǔ)上可以給予其他涉農(nóng)險種相應(yīng)的稅惠政策。再次，建立健全財政支持的再保險體系。政府對再保險公司（集團(tuán)）提供經(jīng)營費用補(bǔ)貼或者保費補(bǔ)貼等，靈活運用比例再保險、險位超賠再保險、賠付率超配再保險等多種形式，恰當(dāng)安排合理的再保險層次，在更大范圍分散風(fēng)險。對于超出再保險承擔(dān)范圍的風(fēng)險，由政府兜底，充當(dāng)最后的支付者，政府利用再保險基金和政府財政進(jìn)行支付或者尋求保險支持。引入再保險市場競爭，由政府成立政策性的再保險公司承保農(nóng)業(yè)保險再保險業(yè)務(wù)，采取政府兜底的財政支持機(jī)制；引入外資再保險或者合資再保險等市場主體，提高再保險效率。

（五）財政補(bǔ)貼撥付流程：建立以中央和省級財政為主的自上而下的二級撥付鏈條

國外農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼一般只有兩層，兩層以上的很少。我國應(yīng)該建立扁平式的二級撥付鏈條，建立以中央和省級財政為主的二級農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼體系。加大中央和省級財政的補(bǔ)貼力度，降低市縣級財政的補(bǔ)貼比例。其次，在補(bǔ)貼資金撥付時應(yīng)自上而下，中央資金先到位，而且每年度初提前撥付，這才有助于提高地方政府開展農(nóng)業(yè)保險的積極性，擴(kuò)大保險覆蓋率，加快我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展速度。

作者:黃穎單位:信陽師范學(xué)院