公共行政學(xué)范文10篇

〔摘要〕我國公共行政學(xué)經(jīng)過近30年的發(fā)展，取得了十分可喜的成就，與此同時(shí)，也產(chǎn)生了許多需要重視和解決的問題，如公共行政學(xué)研究本土化問題。推進(jìn)公共行政學(xué)本土化進(jìn)程，一要轉(zhuǎn)變公共行政學(xué)研究者的觀念，這包括強(qiáng)化其反省-批判意識(shí)、責(zé)任意識(shí)及發(fā)展意識(shí)；二要推進(jìn)公共行政學(xué)研究的理論創(chuàng)新，這包括在深入調(diào)查中催生公共行政學(xué)理論創(chuàng)新，在面向世界、博采眾長中實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新；三要強(qiáng)化公共行政學(xué)理論對公共行政實(shí)踐的指導(dǎo)性作用，這包括發(fā)揮公共行政理論對行政實(shí)踐的描述與解釋性功能、批判與創(chuàng)新性功能及規(guī)范與引導(dǎo)性功能。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政學(xué)，本土化，觀念，理論創(chuàng)新，作用

改革開放以來，我國公共行政學(xué)研究得到了迅速發(fā)展，社會(huì)影響日益擴(kuò)大。隨著研究內(nèi)容的不斷深入和研究隊(duì)伍的不斷壯大，公共行政學(xué)作為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，在我國公共行政學(xué)的發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，如一些人盲目崇拜西方公共行政學(xué)，對我國傳統(tǒng)公共行政學(xué)思想缺乏研究興趣，對我國公共行政改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題缺少關(guān)注等。這些問題直接導(dǎo)致了我國公共行政學(xué)的研究很難植根于現(xiàn)實(shí)土壤，其理論研究的廣泛性和深刻性明顯不夠，行政科學(xué)的理論研究與現(xiàn)實(shí)中的行政改革和發(fā)展存在著較大差距等。我們應(yīng)該建立一個(gè)什么樣的公共行政學(xué)?應(yīng)該如何借鑒西方的公共行政學(xué)理論和方法?應(yīng)該怎樣對待我國公共行政學(xué)的遺產(chǎn)?應(yīng)該怎樣處理公共行政學(xué)研究中理論與實(shí)踐的關(guān)系?這些問題歸納起來，可以總括為公共行政學(xué)本土化問題。筆者認(rèn)為，公共行政學(xué)本土化就是，在立足本國公共行政現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，借鑒國外的公共行政理論、方法，汲取本國的傳統(tǒng)、文化和價(jià)值觀念的公共行政理論并使其有效地服務(wù)本國社會(huì)。公共行政學(xué)本土化問題的解決，關(guān)系到我國公共行政學(xué)發(fā)展的前途與命運(yùn)。因此，開展公共行政學(xué)的本土化研究在當(dāng)前是非常必要的。公共行政學(xué)本土化將是一個(gè)長期的過程，推進(jìn)這一進(jìn)程需要做很多工作。我們認(rèn)為，當(dāng)前需要解決這樣三個(gè)問題:轉(zhuǎn)變公共行政學(xué)研究者的觀念，推進(jìn)公共行政學(xué)研究的理論創(chuàng)新，強(qiáng)化公共行政學(xué)理論對行政實(shí)踐的指導(dǎo)作用。

一、轉(zhuǎn)變公共行政學(xué)研究者的觀念

推進(jìn)公共行政學(xué)本土化進(jìn)程，首先必須轉(zhuǎn)變公共行政學(xué)研究者的觀念，強(qiáng)化其反省-批判意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和競爭-發(fā)展意識(shí)〔1〕(P237)。如果公共行政學(xué)者的觀念與認(rèn)識(shí)沒有一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，公共行政學(xué)本土化就難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

(一)強(qiáng)化公共行政學(xué)研究者的反省-批判意識(shí)。研究者要通過對西方外來公共行政學(xué)知識(shí)的反省，批評那種對西方公共行政學(xué)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，揭示機(jī)械照搬西方公共行政學(xué)知識(shí)的危害性，堅(jiān)信我國公共行政學(xué)研究本土化的必要性和重要性。西方公共行政學(xué)知識(shí)主要是在我國以外的社會(huì)研究中形成的，它既包含著普遍性成分，又包括著大量的特殊性與個(gè)別性成分。片面地吸收、引用西方行政學(xué)知識(shí)，不僅無法解釋清楚我國公共行政實(shí)踐中的問題，而且將導(dǎo)致對西方公共行政學(xué)的畸形依賴，最終使公共行政學(xué)無法在我國社會(huì)中生根和成長。實(shí)際上，目前國外的公共行政學(xué)研究仍然沒有發(fā)展出一個(gè)具有普遍意義的公共行政學(xué)理論。正如美國公共行政學(xué)家法默爾指出的，美國的公共行政學(xué)也只是一種“特殊主義”的知識(shí)體系?！?〕(P123)

·經(jīng)典管理模式。當(dāng)行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來，并且行政被等同于企業(yè)管理，行政學(xué)的主流觀念就開始追求象機(jī)器一樣的效率：即用最少的能源耗費(fèi)完成工作。重心從公共行政在社會(huì)中的地位這樣一個(gè)政治問題轉(zhuǎn)移到微觀的問題——即如何有效地管理組織的問題。這種導(dǎo)向源于科學(xué)管理學(xué)派并在較為復(fù)雜的行政決策制定分析中達(dá)到頂峰。通過對企業(yè)組織的研究得出一系列被認(rèn)為在管理中廣為適用的原理與原則，而運(yùn)用這些原理與原則可以取得最佳的效率。將這些發(fā)現(xiàn)運(yùn)用于公共部門組織的管理被認(rèn)為是順理成章。

·政治與政策制定。當(dāng)行政學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科建立起來，而且新興的福利國家開始廣泛發(fā)展福利項(xiàng)目時(shí)，政治與行政的二分法就不再現(xiàn)實(shí)。羅斯福新政時(shí)期政府對社會(huì)事物的干預(yù)就是明顯的例證。如此，公共機(jī)構(gòu)為了獲得不同選區(qū)居民的支持，便調(diào)整策略去影響選區(qū)并滿足選民的需求。這樣，公共行政的一個(gè)主要趨勢便是遠(yuǎn)離“中立”而靠向“政治”。盡管早期支持行政中立的學(xué)者主張行政官員僅僅是公共政策的執(zhí)行者，這種假設(shè)現(xiàn)在被認(rèn)為是幼稚的。人們認(rèn)識(shí)到價(jià)值觀不僅從多重外部因素侵入行政，價(jià)值觀同樣存在于如政策執(zhí)行這樣被號(hào)稱為是“中立”的內(nèi)部決策中，象其它政策參與者一樣，政府官員應(yīng)當(dāng)參與政策制定。

·人類行為。經(jīng)典管理學(xué)派植根于泰勒的科學(xué)管理學(xué)派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗費(fèi)完成工作。盡管從私營部門中得出的管理理論有助于我們理解組織的骨架，但事實(shí)證明用這些理論來解釋無論是公共部門還是私立部門中的人類行為都是不恰當(dāng)?shù)?。尤其是它們不能解釋人性的?fù)雜性、不確定因素或變化環(huán)境的影響。二十世紀(jì)二十年代末及三十年代霍桑實(shí)驗(yàn)與對組織的社會(huì)學(xué)研究形成了新的管理學(xué)派思想。行為學(xué)派強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系與個(gè)人目標(biāo)的重要性。即強(qiáng)調(diào)組織中個(gè)人與集體的多層面、網(wǎng)絡(luò)狀、非正式組織的重要性。

·項(xiàng)目的有效性。二十世紀(jì)以來，伴隨著技術(shù)的日益進(jìn)步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府項(xiàng)目增多。同時(shí)，公共財(cái)政資源逐漸萎縮。如此，公共機(jī)構(gòu)生產(chǎn)力的有效性成為美國公眾關(guān)心的首要問題。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。這不僅適宜于實(shí)用工具與技術(shù)，而且有助于我們對行政學(xué)學(xué)科的理論構(gòu)思。公共行政學(xué)開始將自身看作是一門綜合學(xué)科，通常是有價(jià)值觀念沖突且價(jià)值觀相互競爭的學(xué)科，而這門學(xué)科還在不斷地適應(yīng)與改善之中以追求優(yōu)異的業(yè)績。

第二部分：美國公共行政實(shí)踐的三種模型

尤格斯與凱勒(Uveges&Keller,1998)提出了美國公共行政實(shí)踐的三種模型，而這三種模型又基于三個(gè)假設(shè)或前提。應(yīng)該說，三種行政管理模型反映了美國政府管理的演變。每一種模型都試圖從不同的層面解釋政府是如何控制互為沖突的利益以及如何管理社會(huì)的。通過分析這些前提和假設(shè)，就能夠評估公共行政的范圍和屬性。

在二十世紀(jì)九十年代，新的管理見解對組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何被管理、下屬應(yīng)當(dāng)如何被指導(dǎo)、政府項(xiàng)目的消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)如何被對待等問題有重大影響。1992年，巴澤勒(MichaelBarzelay)與阿摩亞尼(BabakArmajani)發(fā)表《突破官僚制：政府管理的新視野》。該書基于在明尼蘇達(dá)州的革新實(shí)驗(yàn)，即通過強(qiáng)調(diào)顧客服務(wù)、給雇員授權(quán)、有選擇性的競爭和減少行政規(guī)章制度而改變公共項(xiàng)目。兩位作者認(rèn)為，政府不應(yīng)當(dāng)是官僚型、規(guī)章制度約束、強(qiáng)調(diào)控制和沒有靈活性，他們向韋伯型的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)理提出了挑戰(zhàn)。

如果說巴澤勒與阿摩亞尼對傳統(tǒng)管理的批評代表著對管理體制改革的呼吁，那么，質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)則提供了內(nèi)在改革的動(dòng)力。最初的全方位質(zhì)量管理(TotalQualityManagement-TQM)源于私有企業(yè)部門，但《公共生產(chǎn)力與管理評論》(PublicProductivityandManagementReview-PPMR)在過去二十多年的努力也使我們認(rèn)識(shí)到TQM對于公共部門機(jī)構(gòu)業(yè)績與質(zhì)量改善的重要性。PPMR提供了豐富的案例以及公共機(jī)構(gòu)如何改善、引入、調(diào)整并保持連續(xù)的質(zhì)量改進(jìn)的理論性評論。PPMR雜志的資深主編霍哲(MarcHolzer)教授在生產(chǎn)力與質(zhì)量管理(ProductivityandQualityManagement)(1995)一文中評論了質(zhì)量管理以及質(zhì)量管理對于公共部門管理的啟迪。很明顯，九十年代的TQM已經(jīng)成為公共管理的基本方法。TQM的核心特征是統(tǒng)計(jì)評估、顧客信息反饋、雇員參與質(zhì)量改善、供應(yīng)商合作。這些TQM的手段和方法已經(jīng)成為當(dāng)今多數(shù)經(jīng)理的“管理常識(shí)”。不少人認(rèn)為，質(zhì)量管理不僅適用于制造業(yè)，而且更適合服務(wù)部門。質(zhì)量管理已成為公共管理的部分基礎(chǔ)。

公共政策與分析的迅猛發(fā)展

首先，許多公共事務(wù)學(xué)院在加州大學(xué)伯克利分校的帶領(lǐng)下紛紛部分或全部轉(zhuǎn)向公共政策，盡管錫拉丘茲大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院及南加州大學(xué)仍然高舉公共行政大旗，亦增添了政策研究方向。最初的政策研究包括政策形成理論、政策分析技術(shù)、政策執(zhí)行、政策計(jì)劃和政策評估等，重心開始轉(zhuǎn)向政策形成（政策制定）和政策內(nèi)容（政策分析）。其次，一批新成立的雜志為政策研究增添了活力。如政策分析和管理雜志(JournalofPolicyAnalysisandManagement)、政策研究雜志(PolicyStudiesJournal)、政策研究評論(PolicyStudiesReview)以及政策科學(xué)(PolicySciences)等。最后，進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代，政策科學(xué)已經(jīng)成為一門獨(dú)立的研究領(lǐng)域，大有與公共行政學(xué)分庭抗禮之勢。政策分析融入經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共財(cái)政、系統(tǒng)理論以及其它社會(huì)科學(xué)學(xué)科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府項(xiàng)目。

結(jié)束語：政府改革——永恒的主題

歸納起來，萊特(PaulC.Light)在《改革的浪潮：改善政府工作，1945-1995》(1997)一書中，總結(jié)了改革的四大浪潮：1.科學(xué)管理，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的等級(jí)制、分工、清楚的命令鏈；2.向浪費(fèi)宣戰(zhàn)，重點(diǎn)是監(jiān)督員、審計(jì)員、核對員、評審員；3.警惕的眼睛，倡導(dǎo)陽光、公開性、透明度；4.解放管理，呼吁讓管理者去管理。

一、新公共行政與主要理論觀點(diǎn)

公共行政簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。所謂“新公共行政學(xué)”是相對于“傳統(tǒng)行政學(xué)”而言的。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以公共行政的“公共”部分作為研究重心。新公共行政學(xué)一掃傳統(tǒng)行政學(xué)只注重追求效率、經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)的行政管理理論，認(rèn)為公共行政不僅以有效的方式為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且更應(yīng)強(qiáng)調(diào)把社會(huì)公平作為公共行政所追求的目標(biāo)。換句話說，當(dāng)衡量公共行政提供的服務(wù)質(zhì)量時(shí)，必須同時(shí)從效率、經(jīng)濟(jì)、公平三個(gè)角度考慮才有實(shí)際意義。正如弗雷德里克森所言:“新公共行政學(xué)把社會(huì)公平加人到傳統(tǒng)的目標(biāo)和基本原理中。實(shí)用的或傳統(tǒng)的公共行政試圖找出下列兩個(gè)問題中任何一個(gè)問題的答案:(l)我們怎樣才能夠利用可以利用的資源提供更多的或更好的服務(wù)(效率)?(2)我們怎樣才能夠花費(fèi)更少的資金來保持我們的服務(wù)(經(jīng)濟(jì))?而新公共行政學(xué)則增加這樣一個(gè)問題:這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平?”{2](巧6)這實(shí)際上就是說行政管理人員不能奉行價(jià)值中立的原則，他們應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起對社會(huì)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)把出色的行政管理與社會(huì)公平結(jié)合起來，并作為一種新的公共行政的基本原理，以及應(yīng)履行的必要職責(zé)和應(yīng)遵循的社會(huì)準(zhǔn)則。新公共行政學(xué)說的主要觀點(diǎn)具體包括以下3個(gè)方面:

(一)反對“技術(shù)效率至上”原則，倡導(dǎo)社會(huì)性效率。以社會(huì)價(jià)值觀念為目標(biāo)是新公共行政學(xué)派的重要出發(fā)點(diǎn)，概括地講，效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值規(guī)范結(jié)合起來規(guī)范地予以衡量才有意義。傳統(tǒng)行政學(xué)強(qiáng)調(diào)的是“技術(shù)效率”價(jià)值觀，這必然導(dǎo)致人最終成為工具，新公共行政學(xué)派拒絕傳統(tǒng)行政學(xué)“技術(shù)效率至上”原則，并將引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共行政的民主政治責(zé)任與義務(wù)。也就是說，與傳統(tǒng)公共行政不同，新公共行政強(qiáng)調(diào)建立規(guī)范價(jià)值，關(guān)注人民需要，提高社會(huì)性效率，以改變?nèi)说纳嬉饬x，其目的在于促進(jìn)人類幸福。

(二)“社會(huì)公平”是公共行政的基本價(jià)值觀。在新公共行政學(xué)者看來，社會(huì)公平具有極其豐富的內(nèi)涵，他們直接從美國當(dāng)代著名政治哲學(xué)家和倫理學(xué)家約翰•羅爾斯的“作為公平的正義”思想體系中獲取堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。1971年，羅爾斯出版了《正義論》一書，很快贏得了理論界的高度評價(jià)。認(rèn)為該書是將道德哲學(xué)與政治、倫理理論與實(shí)踐結(jié)合起來的嘗試，是“在正義與西方文明的當(dāng)代現(xiàn)實(shí)之間的一座橋梁。”!’](”，21)羅爾斯的正義理論受到思想界的廣泛重視，弗雷德里克森等新公共行政學(xué)者完全贊同羅爾斯關(guān)于公平的基本觀點(diǎn)，即公平的自由處于高于一切的地位，理想的“正義”社會(huì)應(yīng)擁有最大的公平自由。新公共行政學(xué)派把羅爾斯的“正義的公平”觀念作為公共行政管理的核心價(jià)值，因?yàn)檫@種公平觀念恰好適應(yīng)了新公共行政學(xué)派改造傳統(tǒng)公共行政理論體系、推動(dòng)政府變革的需要。并且成為否定傳統(tǒng)行政理論片面追求效率而忽視公平這一首要價(jià)值的理論武器。而新公共行政學(xué)派所強(qiáng)調(diào)的核心價(jià)值—社會(huì)公平包含著組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇。總之，倡導(dǎo)社會(huì)公平是要推動(dòng)政治權(quán)力，以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢境地的人們。

(三)對傳統(tǒng)行政學(xué)“價(jià)值中立”判斷及“實(shí)證主義”觀點(diǎn)的突破。威爾遜、古德諾的政治與行政二分法的觀點(diǎn)成為傳統(tǒng)行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，行政學(xué)研究強(qiáng)調(diào)價(jià)值與事實(shí)的分離，他們相信公共行政是一種“非人格化”的特質(zhì)學(xué)科，新公共行政學(xué)派指出，由于傳統(tǒng)行政學(xué)的政治—行政二分法觀念，把研究取向放在行政預(yù)算、人事管理、組織結(jié)構(gòu)等一類所謂“中性”問題上，避免對所研究的問題作出具有偏好的價(jià)值表達(dá)，它普遍使用了“邏輯實(shí)證主義”的研究方法。這種邏輯體系是以接受現(xiàn)存制度與現(xiàn)存價(jià)值為前提的，以表現(xiàn)其客觀性。新公共行政學(xué)派指出，把價(jià)值因素排除在學(xué)科研究的范圍之外，實(shí)際上是做不到的，因?yàn)閮r(jià)值觀從多重外部因素侵人行政，也同樣存在于政策執(zhí)行中。

(四)主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。他們認(rèn)為，需要從一種完全不同的角度對行政現(xiàn)象進(jìn)行分解，通過重新定義分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會(huì)情感過程，構(gòu)建新型的公共組織，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。新公共行政否定了傳統(tǒng)公共行政中片面追求效率、經(jīng)濟(jì)，忽視公平的價(jià)值理論，將“為全社會(huì)、尤其是為社會(huì)的最少受惠者提供公平的公共服務(wù)?！贝?階)這個(gè)具有倫理性質(zhì)的“社會(huì)公平”價(jià)值全面運(yùn)用到當(dāng)代公共行政的理論與實(shí)踐中，拓展了公共行政價(jià)值體系的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)情感高于理性，感覺高于理智本能、創(chuàng)造以及自我實(shí)現(xiàn)高于慣性和規(guī)則的作用。由此可見，新公共行政學(xué)不僅對“社會(huì)公平”作出了更為具體的獨(dú)特的理解，還將其視作公共行政的“公共目的”，賦予它作為核心價(jià)值的意義。新公共行政學(xué)無論是在研究方法上，還是在理論上都與傳統(tǒng)行政學(xué)不同，提出了一系列的新范式，新公共行政學(xué)不僅期待著政府能夠以民主行政理論的新觀念與行政行為的轉(zhuǎn)換解決社會(huì)存在的尖銳矛盾，更期待著公共行政進(jìn)人到一個(gè)全新的領(lǐng)域，關(guān)注社會(huì)一文化環(huán)境的建設(shè)，重視人性與倫理的研究，實(shí)現(xiàn)民主行政和社會(huì)公平。

摘要:根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，省屬本科院校的人才培養(yǎng)目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向應(yīng)用型。為此，省屬本科院校的文科課程面臨著教學(xué)方法與教學(xué)手段改革的挑戰(zhàn)。公共行政學(xué)課程組嘗試以話劇為載體，授課班級(jí)全員參與，以行政學(xué)家的核心思想為元點(diǎn)，探討憲政中的某一政府行為。通過時(shí)空穿梭與行政學(xué)家對話的方式，以“會(huì)聚行政理論，演繹政府行為”為主題，創(chuàng)新公共行政學(xué)說史實(shí)踐教學(xué)方法的研究，收到了良好的教學(xué)效果。

關(guān)鍵詞:文科課程;教學(xué)方法改革;公共行政學(xué)說史;實(shí)踐教學(xué)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，對人才的需求也提出了具體要求，明晰了高校的人才培養(yǎng)目標(biāo)。地方高校的人才培養(yǎng)目標(biāo)漸趨向應(yīng)用型轉(zhuǎn)向，這就要求地方高校中的文科課程審視教學(xué)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，使其教學(xué)教育過程達(dá)到最優(yōu)化。為此，公共行政學(xué)課程組以公共行政學(xué)說史的教學(xué)目標(biāo)為主軸，按照學(xué)生的認(rèn)識(shí)規(guī)律形成教學(xué)層次，通過師生間、學(xué)生間共同探討交流話劇———“會(huì)聚行政理論，演繹政府行為”為網(wǎng)絡(luò)，以不斷激發(fā)學(xué)生的求知欲，使不同類型的學(xué)生都能產(chǎn)生學(xué)習(xí)公共行政學(xué)說史的興趣。話劇是由授課班級(jí)學(xué)生自編自導(dǎo)自演且全員參與，互動(dòng)教學(xué)在話劇中得到了完美展現(xiàn)，同時(shí)也標(biāo)志著文科理論課程教學(xué)方法創(chuàng)新探索達(dá)到了一個(gè)全新的高度。

1創(chuàng)新公共行政學(xué)說史課程實(shí)踐教學(xué)方法研究的由來

公共行政學(xué)說史是政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)的專業(yè)課程，與公共行政學(xué)、公共管理案例分析是一個(gè)課程群［1］。根據(jù)市場對地方高校人才實(shí)踐能力需求的提高，學(xué)校進(jìn)行了新一輪培養(yǎng)方案和教學(xué)大綱的修訂。由此，公共行政學(xué)課程組成員在討論本門課程的教學(xué)大綱時(shí)，對該門課程的教學(xué)方法與手段進(jìn)行了深入的研究與探討。公共行政學(xué)課程組成員均知曉學(xué)生掌握此門課程內(nèi)容的必要性，但更深知該門課程內(nèi)容的枯燥性和抽象性。如果僅靠傳統(tǒng)的教學(xué)方法，很難激發(fā)全部學(xué)生學(xué)習(xí)的主動(dòng)性和達(dá)到理想的教學(xué)效果。因此，圍繞以什么樣的教學(xué)方法與手段，能讓學(xué)生處于最佳的學(xué)習(xí)環(huán)境，使他們接受知識(shí)更容易，內(nèi)容掌握更扎實(shí)，且能用行政學(xué)家的思想與理論解釋當(dāng)下的政府行為，引起了熱議。課程組成員有的建議，以任課教師講授為主，課前10分鐘留給學(xué)生圍繞某一行政學(xué)家的某一思想展開小議為輔;有的建議，以學(xué)生閱讀行政學(xué)家的著作或論文后，談著作或論文的核心觀點(diǎn)為主，教師點(diǎn)評為輔……公共行政學(xué)課程組經(jīng)過5次教學(xué)研討會(huì)，最后決定進(jìn)行此門課程的教學(xué)方法改革，嘗試以話劇為載體:通過時(shí)空穿梭，與行政學(xué)家之間的對話來詮釋政府行為［2］。目的是讓學(xué)生有節(jié)奏地動(dòng)起來，這樣可以使枯燥的理論變得生動(dòng)有趣。公共行政學(xué)說史的開課學(xué)期是大二秋季學(xué)期，所以課程組成員對大學(xué)二年級(jí)學(xué)生的學(xué)科基礎(chǔ)課程的知識(shí)掌握程度憂心忡忡，如果前序的課程掌握得不理想，會(huì)直接影響到這門課程理論與實(shí)踐接軌的準(zhǔn)確度。他們能否把理論與憲政緊密相聯(lián)，沒有輔助的專業(yè)課知識(shí)點(diǎn)支撐，他們能否深刻地理解理論，能否準(zhǔn)確地運(yùn)用相應(yīng)的理論和思想去解釋現(xiàn)今政府行為［3］。雖然上述的問題一直困擾著課程組成員，但同時(shí)，課程組成員又深知:大二秋季學(xué)期是學(xué)生汲取填充知識(shí)的最佳時(shí)期，也是培養(yǎng)研讀書籍意識(shí)和習(xí)慣的關(guān)鍵點(diǎn)。所以，課程組決定先確定創(chuàng)新公共行政學(xué)說史課程的教學(xué)方法———選用話劇為載體，責(zé)成承擔(dān)課程的教師邊論證邊嘗試調(diào)整授課方案，此門課程的教學(xué)日歷可以在教學(xué)進(jìn)程中調(diào)整。開學(xué)初，授課教師帶著漸進(jìn)完成教學(xué)方法改革任務(wù)走上了講堂。她在講授第一堂課時(shí)，以導(dǎo)出本門課程的內(nèi)容，接先導(dǎo)課程政治學(xué)原理和公共行政學(xué)的知識(shí)點(diǎn)，有目的性地提出了5個(gè)問題，授課班級(jí)同學(xué)的踴躍回答以及回答內(nèi)容的開放性令授課教師眼前一亮，更加堅(jiān)定了改革此門課程教學(xué)方法的決心。因?yàn)?，以話劇的形式把公共行政學(xué)說史的各位學(xué)者的思想與理論串起來，找民生熱點(diǎn)問題為切入點(diǎn)，設(shè)計(jì)與政府相關(guān)的幾個(gè)維度，通過行政學(xué)家的思想和理論來詮釋政府行為，這既是實(shí)踐教學(xué)方法上的嘗試，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐點(diǎn)。

2創(chuàng)新公共行政學(xué)說史課程實(shí)踐教學(xué)方法研究的成果

摘要：隨著網(wǎng)絡(luò)新媒體的發(fā)展，電子政務(wù)將逐步取代傳統(tǒng)的政務(wù)管理方式，電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)課已成為高校公共行政教學(xué)體系中極其重要的一部分，本文以內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)為例，就電子政務(wù)、電子政務(wù)的教學(xué)概況以及電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)課的作用展開論述，以期為提升教學(xué)效果和教學(xué)質(zhì)量提供一些參考。

關(guān)鍵詞：公共行政學(xué)；電子政務(wù)；實(shí)驗(yàn)課；作用

2016年兩會(huì)，總理的《政府工作報(bào)告》中提到：“深入推進(jìn)政務(wù)公開，充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體、新興媒體作用，利用好網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，使群眾了解政府做什么、怎么做?！眻?bào)告中的“利用好網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，使群眾了解政府做什么、怎么做”就是要各級(jí)政府大力建設(shè)和完善電子政務(wù)，希望能夠通過這條樞紐更好地鏈接政府和群眾，使群眾了解政府做了些什么，是怎么做的。在國家重視電子政務(wù)的同時(shí)，高等學(xué)校培養(yǎng)新型、高效的行政人才，是刻不容緩的。

一、電子政務(wù)

（一）電子政務(wù)概況

電子政務(wù)是公共部門在管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和自身事務(wù)時(shí)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，以及計(jì)算機(jī)的普及，在互聯(lián)網(wǎng)的依托下，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，更加高效、便捷、透明地處理以上事務(wù)時(shí)的辦公和管理的方法。在我國，電子政務(wù)的發(fā)展一方面需要網(wǎng)絡(luò)和信息化建設(shè)的輔助，另一方面還需要將便民、高效的理念融入電子政務(wù)平臺(tái)。由此可見，電子政務(wù)的發(fā)展需要更多的人才，因此，高校為即將求職于公共部門的大學(xué)生設(shè)立電子政務(wù)這門實(shí)驗(yàn)課具有深遠(yuǎn)的意義。

一、電大公共行政學(xué)的內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）內(nèi)容

公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個(gè)部分的研究都會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時(shí)理論的得出也是在廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過程，也是在行政管理過程中必須經(jīng)過的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財(cái)務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個(gè)內(nèi)容是緊密相連的，每一個(gè)部分都是這一整體中的一個(gè)，只有各部分有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最好的效果。

（二）特點(diǎn)

公共行政學(xué)在教學(xué)過程中要求政治性與社會(huì)性相統(tǒng)一，行政性和社會(huì)性在公共行政學(xué)中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會(huì)公共管理事務(wù)中的一般規(guī)律。一方面這一學(xué)科是為上層建筑服務(wù)的，另一方面其成果又能被其他的管理學(xué)科所接受和共享。另外，公共行政學(xué)是理論性和實(shí)用性的統(tǒng)一，公共行政管理最終的目的是指導(dǎo)行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學(xué)是綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一，多種學(xué)科的綜合是公共行政學(xué)在內(nèi)容上的特點(diǎn)，它的理論廣泛地應(yīng)用在多種學(xué)科中，起到理論指導(dǎo)的作用，但就其自身的研究特點(diǎn)來說，它又是獨(dú)特的。最后，這一學(xué)科在一定階段是規(guī)范的，但也會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展的變化而變化。

二、電大公共行政學(xué)教學(xué)方法

編者按：本文主要從價(jià)值中立與效率崇拜：傳統(tǒng)公共行政的二元悖論；價(jià)值中立和價(jià)值祛除的荒謬進(jìn)行論述。其中，主要包括：主張?jiān)诠残姓W(xué)的研究中借鑒企業(yè)管理的理論和方法、價(jià)值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石、效率也是管理者追求的最理想的目標(biāo)、公共行政學(xué)被當(dāng)作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科、傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價(jià)值中立和價(jià)值祛除、公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科、公共行政的政治性和公共性、對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價(jià)、新公共服務(wù)是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動(dòng)等，具體請?jiān)斠姟?/p>

[摘要]傳統(tǒng)公共行政理論是建立在韋伯的官僚制理論和威爾遜的政治——行政兩分法基礎(chǔ)上的，這種行政理論既主張價(jià)值祛除又迷信效率。但公共行政學(xué)作為一門以人的行為為研究對象的社會(huì)科學(xué)，不可能規(guī)避人的偏好和價(jià)值的影響。對這種悖論的突破與求解，就在于提倡在公共行政領(lǐng)域引入價(jià)值的維度。為此，新公共行政學(xué)和新公共服務(wù)理論都作了不同的嘗試和努力。

[關(guān)健詞]效率價(jià)值中立新公共行政新公共服務(wù)

一、價(jià)值中立與效率崇拜：傳統(tǒng)公共行政的二元悖論

我們知道公共行政學(xué)誕生的標(biāo)志是威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《公共行政研究》一文。在這篇公認(rèn)的行政學(xué)開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強(qiáng)調(diào)事實(shí)和價(jià)值的分離，主張?jiān)诠残姓W(xué)的研究中借鑒企業(yè)管理的理論和方法，試圖建立一種價(jià)值中立的科學(xué)。這種行政理論關(guān)注“工具理性”和“技術(shù)理性”，對人及其價(jià)值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨(dú)立于政治和社會(huì)之外的一種純粹的技術(shù)領(lǐng)域和管理過程。

可以說，價(jià)值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

本文作者：蘭華工作單位：山東大學(xué)

作為一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)領(lǐng)域，公共行政學(xué)出現(xiàn)的時(shí)間并不很長，但公共行政學(xué)的思想理論卻已是源遠(yuǎn)流長。它早期的思想同政治學(xué)不可分離的交織在一起，他們的思想都有明顯的價(jià)值理性的取向，要求公共行政更多地關(guān)注民權(quán)、正義、自由和責(zé)任等價(jià)值目標(biāo)。早期著名公共行政學(xué)者倫納德•懷特認(rèn)為，公共行政由于與政治過程相聯(lián)系而獨(dú)具特色，公共行政研究需要與涉及正義、自由、服從和國家在人類事務(wù)中的作用等問題的政治學(xué)理論相結(jié)合②?？梢姡诠残姓W(xué)產(chǎn)生之前和產(chǎn)生之初，人們是肯定價(jià)值理性在公共行政學(xué)中的地位與作用的。但在公共行政學(xué)其后的發(fā)展中，價(jià)值理性卻漸漸被忽視和規(guī)避了。19世紀(jì)后期西方資本主義國家經(jīng)過兩次技術(shù)革命的洗禮，生產(chǎn)力水平大大提高，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展要求政府?dāng)U展職能以適應(yīng)這種需求，但是當(dāng)時(shí)的政府存在機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、官員腐敗、效率低下等諸多弊病，不僅不能適應(yīng)這種需求，反而嚴(yán)重阻礙了資本主義的發(fā)展，改革的需要讓理論呼之欲出。1887年，美國學(xué)者威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，主張政治與行政相分離，第一次明確地提出應(yīng)該把行政管理當(dāng)作一門獨(dú)立的學(xué)科來進(jìn)行研究。自此開始到20世紀(jì)的60年代，是傳統(tǒng)公共行政學(xué)形成、發(fā)展的時(shí)期，同時(shí)也是價(jià)值理性逐漸讓位于工具理性、工具理性逐步走上主導(dǎo)地位的時(shí)期。首先，傳統(tǒng)公共行政學(xué)把效率作為公共行政的首要目標(biāo)和指導(dǎo)原則?？梢哉f，行政學(xué)能夠從政治科學(xué)中分離出來的動(dòng)因之一，就是它對于效率的追求。威爾遜認(rèn)為，行政學(xué)研究的目的在于“使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)和減少閑雜事務(wù)，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽(yù)”③。他還認(rèn)為，行政科學(xué)的指導(dǎo)價(jià)值是效率，有效的公共行政要求由單一的領(lǐng)導(dǎo)中心行使政府權(quán)力。古利克也曾說:“在行政科學(xué)中，基本的‘善’就是效率。行政科學(xué)的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗來完成手頭上的工作。因此，效率是行政管理的價(jià)值尺度中的頭號(hào)公理”④。早期公共行政學(xué)者所追求的行政效率科學(xué)，既反映了早期公共行政學(xué)研究的理論成就，又充分體現(xiàn)了它對于工具理性的推崇。其次，馬克斯•韋伯(MaxWeber)的官僚制理論。韋伯將合理性作為一種社會(huì)分析框架和方法論，并從價(jià)值中立的立場出發(fā)，使用這種分析框架對現(xiàn)實(shí)世界作了純粹工具性的客觀分析，在此基礎(chǔ)上提出了他的官僚制理論。官僚制是基于工具合理性而規(guī)避價(jià)值合理性的理論形態(tài)和制度設(shè)計(jì)，它只考慮活動(dòng)的效率和技術(shù)可能性，而盡可能地祛除了價(jià)值理性的影響?！霸诠残姓念I(lǐng)域中，根據(jù)科學(xué)的和技術(shù)的原則建立起來的官僚制體系就如一架龐大的機(jī)器，官僚即行政人員只是官僚制體系運(yùn)作所必要的補(bǔ)充因素，……人必須完全從技術(shù)的視角去看待事物，完全受制于技術(shù)的視野，自覺或不自覺地按照技術(shù)的需要去行動(dòng)……官僚制在整個(gè)公共行政的領(lǐng)域及其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，排除了人的價(jià)值和人的行為主體意義，而且同時(shí)在整個(gè)社會(huì)的范圍內(nèi)進(jìn)一步推動(dòng)道德價(jià)值衰落的運(yùn)動(dòng)”⑤。工具化、技術(shù)化的官僚制體系排斥人類的價(jià)值判斷和道德自覺，因此，在以工具理性原則為核心的官僚制體系中，人的主動(dòng)性完全被壓抑了。最后，19世紀(jì)末20世紀(jì)初工業(yè)領(lǐng)域中的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)對公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展也有很深遠(yuǎn)的影響?？茖W(xué)管理運(yùn)動(dòng)源于資本主義生產(chǎn)者對于效率和效益的追求，并逐漸成為一種占主導(dǎo)地位的學(xué)術(shù)思潮和管理方式，弗雷德里克•W•泰勒和亨利•法約爾等都是這一學(xué)派的代表。早期公共行政學(xué)者從科學(xué)管理的原理、方法和技術(shù)方面受到許多啟發(fā)，并把應(yīng)用于私營部門中的這些方法運(yùn)用于公共部門中，想要找到一種提高行政效率的最好方式。這在一定程度上，也推動(dòng)傳統(tǒng)公共行政學(xué)背離價(jià)值理性，走上了工具理性的道路。對效率的追求、對科學(xué)管理理論及原則的應(yīng)用促使傳統(tǒng)時(shí)期的公共行政學(xué)開始重視工具理性，而官僚制理論與制度更是對工具理性推崇備至。因此在傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期，價(jià)值理性不得已讓位于工具理性，價(jià)值理性的光芒被工具理性的一枝獨(dú)秀掩蓋了。

以工具理性作為公共行政的主導(dǎo)理性形式，忽視了公共行政所應(yīng)負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病和絕望，導(dǎo)致了各種社會(huì)危機(jī)、對政府的不信任和民權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲。從20世紀(jì)40年代到60年代，可以說是對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批評與反思時(shí)期，傳統(tǒng)公共行政理論所倡導(dǎo)的效率至上原則受到越來越多的質(zhì)疑。對傳統(tǒng)公共行政學(xué)較有影響的批評來自羅伯特•達(dá)爾(RobertA．Dahl)。達(dá)爾指出了傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論所遇到的三大難題:一是公共行政學(xué)與規(guī)范價(jià)值的關(guān)系問題。達(dá)爾認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把價(jià)值因素排除在學(xué)科研究的范圍之外，它所追求的政治與行政二分法以及效率標(biāo)準(zhǔn)是不考慮價(jià)值因素的，而這是做不到的。二是公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題。公共行政學(xué)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)研究人類行為的某些方面的領(lǐng)域，而傳統(tǒng)公共行政學(xué)用形式上和技術(shù)性的術(shù)語來看待行政組織及行政活動(dòng)，并且把作為行政組織構(gòu)成因素的個(gè)人、團(tuán)體或多或少地當(dāng)成一種“物質(zhì)”，這是不合理的。三是公共行政學(xué)與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系問題。傳統(tǒng)公共行政學(xué)的范圍太狹窄、太局部化，缺乏對公共行政管理的社會(huì)背景的了解，忽視了公共行政與它的社會(huì)環(huán)境的關(guān)系⑥。達(dá)爾對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判，可以說擊中了要害，指出了它的三個(gè)最主要的缺陷。類似這樣的批判還有很多。這種批評與轉(zhuǎn)變的結(jié)果是新公共行政學(xué)的出現(xiàn)。1968年，由《公共行政學(xué)評論》的主編沃爾多發(fā)起，一群青年行政學(xué)學(xué)者在錫拉丘茲大學(xué)(SyracuseUniversity)的明諾布魯克(Minnowbrook)會(huì)場舉行研討會(huì)，會(huì)議論文于1971年以《走向一種新公共行政學(xué):明諾布魯克觀點(diǎn)》為書名結(jié)集出版，本書可以說是“新公共行政學(xué)”的宣言，也是它出現(xiàn)的標(biāo)志。新公共行政學(xué)以公平為核心，拋棄了包括政治———行政二分法在內(nèi)的一系列傳統(tǒng)公共行政學(xué)的觀點(diǎn)。行政管理者并不是價(jià)值中立的，他們應(yīng)該對好的管理與社會(huì)公平做出承諾，以此作為價(jià)值取向、奮斗目標(biāo)或理論基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，新公共行政學(xué)的學(xué)者們提出了一系列不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的新觀點(diǎn)，如強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)以公平與民主作為行政學(xué)的目標(biāo)和理論基礎(chǔ);主張政治與行政的關(guān)聯(lián)性;重視人性和行政倫理研究;倡導(dǎo)民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制的研究等⑦。從這里我們可以看出，新公共行政學(xué)已看到了傳統(tǒng)公共行政學(xué)單獨(dú)推崇工具理性的弊端，并希望通過自己的努力，用社會(huì)公平和民主等一系列目標(biāo)的引進(jìn)，在公共行政中促進(jìn)價(jià)值理性的回歸，糾正傳統(tǒng)公共行政學(xué)重視技術(shù)而輕視價(jià)值的錯(cuò)誤。但遺憾的是，新公共行政學(xué)在概念和理論上缺乏連貫性，最終未能生根立足、取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。它很快便被新公共管理運(yùn)動(dòng)的洪流所淹沒。

新公共行政學(xué)未能成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式，其一是因?yàn)樗狈θ娑B貫的理論體系，更重要的原因在于它無法回答和解決20世紀(jì)后期政府機(jī)構(gòu)所面臨的種種管理危機(jī)和信任危機(jī)。進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來，政府面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)的長期“滯漲”、技術(shù)革新和全球化挑戰(zhàn)都呼喚一個(gè)強(qiáng)有力的反應(yīng)迅速的政府，這和政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下恰恰形成鮮明對比，官僚體制模式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的弊端暴露無遺。人們對官僚體制的組織結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、績效考量、內(nèi)部管理及其公共服務(wù)的提供都產(chǎn)生了深刻質(zhì)疑，由此催生了二十世紀(jì)七八十年代西方政府改革的浪潮。在公共部門改革實(shí)踐和社會(huì)科學(xué)理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)80年代中后期美國出現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動(dòng)(NewPublicManagement，NPM)。新公共管理的理論研究中融合了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政策科學(xué)等多學(xué)科的理論和方法，它以工商管理領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)人假說、市場競爭、成本—效益分析、交易成本等理論作為研究工具和方法，提出用“企業(yè)化模式”來重塑政府，在公共部門管理的理論和實(shí)踐中引入了績效管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等管理的理論、方法和技術(shù)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在一份報(bào)告中指出新公共管理作為一種新的管理典范強(qiáng)調(diào):根據(jù)成本—收益分析來確定結(jié)果;運(yùn)用目標(biāo)管理方法實(shí)現(xiàn)任務(wù);運(yùn)用市場及市場機(jī)制;競爭和選擇;通過權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的協(xié)調(diào)一致向工作人員下放權(quán)力。顯然，新公共管理學(xué)極大地張揚(yáng)了工具理性，這與它的理論基礎(chǔ)有很大關(guān)系。它用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法、市場化理念和效率主義將工具理性推上了高峰，工具理性的主要觀念在新公共管理中得到了最充分的體現(xiàn)和發(fā)展。需要明確的指出的是，新公共管理學(xué)與傳統(tǒng)公共行政學(xué)同樣都是工具理性的體現(xiàn)者，但兩者還是有明顯的不同之處:一是理論基礎(chǔ)不同，傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)是政治學(xué)的政治———行政二分理論，傾向于通過體制安排和制度約束來解決問題;新公共管理的理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論，傾向于通過市場來解決問題。二是效率的實(shí)現(xiàn)方式不同，傳統(tǒng)公共行政學(xué)推崇專業(yè)技術(shù)和科學(xué)分工，效率來自于科學(xué)精密的組織結(jié)構(gòu)和完備有序的制度;新公共管理則主張以市場競爭和績效評估來實(shí)現(xiàn)效率。新公共管理學(xué)的出現(xiàn)拓展了公共行政學(xué)研究的領(lǐng)域，反映了20世紀(jì)80年代以后西方在這一領(lǐng)域研究的新成就以及當(dāng)代西方公共行政實(shí)踐發(fā)展的新趨勢，它代表了一種管理方式的改革，同時(shí)也是一種新的政府管理理論和政府管理模式。另一方面，行政的復(fù)雜性和市場的復(fù)雜性完全不同，龐大的政府體系也遠(yuǎn)非企業(yè)組織所能相比，更為關(guān)鍵的是，公私部門的本質(zhì)目標(biāo)是相悖的，新公共管理學(xué)對公私部門本質(zhì)區(qū)別的漠視容易導(dǎo)致對手段的過分強(qiáng)調(diào)以及對管理方法的盲目借鑒，以至價(jià)值理性被掩蓋。

新公共管理對政府管理理論產(chǎn)生了極大的影響，在實(shí)踐中對改善政府績效也做出了一定貢獻(xiàn)，但同其它理論一樣，世人對它的批評和質(zhì)疑從其產(chǎn)生開始，就沒有停止過。這些學(xué)者們對于新公共管理的批評都隱含著對其工具理性原則的反思與批判，同時(shí)也顯示出了他們對價(jià)值理性原則的呼喚。他們反思著以利己經(jīng)濟(jì)人為基礎(chǔ)的新公共管理和在此基礎(chǔ)上的各項(xiàng)改革，對公共利益、責(zé)任、公平、正義等價(jià)值觀的式微表示擔(dān)憂。在諸多對新公共管理的批判中，以羅伯特•B•丹哈特為代表的新公共服務(wù)理論逐漸興起并引起世人關(guān)注。新公共服務(wù)理論充分肯定了新公共管理對西方國家產(chǎn)生的重大影響，但同時(shí)也注意到，新公共管理通過“一套大部分從私人部門引入的價(jià)值觀來尋求管理變革”，這種把商業(yè)的價(jià)值迅速轉(zhuǎn)移到公共部門的做法給公共行政及其人員帶來了一些棘手的問題⑧。所以，新公共服務(wù)理論從一開始便強(qiáng)調(diào)它是以價(jià)值理性為指導(dǎo)的理論，將公共利益、公民、責(zé)任等觀念置于理論的中心位置。建立在公共利益觀念之上的新公共服務(wù)，與建立在個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上的“新公共管理”是截然不同的。前者對后者的工具理性特征進(jìn)行了針鋒相對的批判，并在價(jià)值理性的指引下對后者進(jìn)行了超越。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:首先，新公共服務(wù)把公共利益放在理論的中心位置，而不是個(gè)人利益。公共利益是政府及其公務(wù)人員所要實(shí)現(xiàn)的核心目標(biāo)，而不是政府在完成績效目標(biāo)、滿足公民個(gè)體短期的私利目標(biāo)后的副產(chǎn)品，政府與公務(wù)人員不僅要關(guān)注市場，還要關(guān)注憲法、法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民權(quán)益。其次，新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)反對新公共管理將公民視為顧客的觀點(diǎn)，認(rèn)為這樣的觀點(diǎn)不符合公共利益與公共行政的公共性，容易導(dǎo)致社會(huì)中的不公正、不公平和公民對政府的不信任。新公共服務(wù)認(rèn)為，政府與公民之間的關(guān)系不同于工商企業(yè)與顧客之間的關(guān)系。公民就是公民，身為公民的人表明他們關(guān)心更廣泛的社會(huì)，而新公共服務(wù)也試圖鼓勵(lì)更多的人履行他們作為公民最應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。最后，新公共服務(wù)要求政府重新界定自己的角色與地位。在新公共服務(wù)看來，政府不是掌舵者，而是服務(wù)人。新公共服務(wù)反對“政府是掌舵者”的說法，認(rèn)為“從劃槳到掌舵的轉(zhuǎn)變不僅僅是讓行政官員掌控船只(即選擇船只的目的地和航向，并確定到達(dá)目的地的路徑)，它也會(huì)賦予行政官員更多的權(quán)力去掌控船只”⑨。也就是說，我們在賦予政府與行政官員管理國家與社會(huì)的權(quán)力時(shí)，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于公民的責(zé)任，政府不僅肩負(fù)著管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和市場的職責(zé)，還肩負(fù)著維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益、保障公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的公共責(zé)任。政府是服務(wù)者，而非掌舵者。總之，“新公共服務(wù)”以公共利益、公民權(quán)利、公民等價(jià)值觀為核心，針對新公共管理存在的缺陷，提出了重要的、切實(shí)可行的替代性選擇方案。在它的理論觀點(diǎn)中，暗含著對價(jià)值理性的呼喚與推崇，其最終的結(jié)論是:“在民主社會(huì)里，當(dāng)我們思考治理制度時(shí)，對民主價(jià)值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的，效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系中”⑩。隨著公共服務(wù)理論與實(shí)踐的深入發(fā)展，價(jià)值理性開始回歸于公共行政學(xué)，并散發(fā)出其應(yīng)有的光輝。我們應(yīng)呼喚這種回歸，贊揚(yáng)這種回歸，并推動(dòng)這種回歸的最終完成。但這也并不是說我們要規(guī)避甚至排斥工具理性，就像哈貝馬斯所強(qiáng)調(diào)的，“我們務(wù)必小心翼翼，切莫將嬰兒連同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主義的天空中”瑏瑡。公共行政的學(xué)科發(fā)展和實(shí)踐必須是建立在工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一之上，并且工具理性應(yīng)從屬于價(jià)值理性，在價(jià)值理性所提供的目標(biāo)和前提下發(fā)揮作用。新公共服務(wù)理論從社會(huì)事務(wù)管理，提供公共服務(wù)的角度，提出了理想的政府模式———服務(wù)型政府，形成了服務(wù)型政府的系列理論。2004年2月21日總理第一次正式提出我國服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。2007年10月，中共中央十七大報(bào)告明確指出我國政府機(jī)構(gòu)改革的總體目標(biāo)是要建設(shè)服務(wù)型政府。從2008年開始我國進(jìn)行第六次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，這次改革正是以建設(shè)服務(wù)型政府為價(jià)值取向的。新公共服務(wù)理論對于我國的服務(wù)型政府建設(shè)的理論與實(shí)踐有著重要的啟示和借鑒作用。

一、價(jià)值中立與效率崇拜：傳統(tǒng)公共行政的二元悖論

我們知道公共行政學(xué)誕生的標(biāo)志是威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表的《公共行政研究》一文。在這篇公認(rèn)的行政學(xué)開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強(qiáng)調(diào)事實(shí)和價(jià)值的分離，主張?jiān)诠残姓W(xué)的研究中借鑒企業(yè)管理的理論和方法，試圖建立一種價(jià)值中立的科學(xué)。這種行政理論關(guān)注“工具理性”和“技術(shù)理性”，對人及其價(jià)值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨(dú)立于政治和社會(huì)之外的一種純粹的技術(shù)領(lǐng)域和管理過程。

可以說，價(jià)值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實(shí)踐中對效率的過度迷信是一種時(shí)尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標(biāo)。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價(jià)值的原點(diǎn)。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為效率作為“良好”行政的重要標(biāo)準(zhǔn)一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題。可見，傳統(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個(gè)行政活動(dòng)成敗的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當(dāng)作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實(shí)證主義的方法來進(jìn)行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價(jià)值視為了“巫魅”，并把重點(diǎn)放到了對技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實(shí)際上，就是這樣一個(gè)所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價(jià)值的糾纏，它在非價(jià)值化的過程中接受的是另一種價(jià)值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價(jià)值中立，但它一直都是在效率價(jià)值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價(jià)值中立、價(jià)值祛除，同時(shí)又把效率和理性當(dāng)作了價(jià)值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在

二、價(jià)值中立和價(jià)值祛除的荒謬