民工醫保論文范文

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關鍵詞：城鄉統籌；農民工；醫療保障制度

目前，我國城鄉醫療保障體系主要有三種形式，一是城鎮職工基本醫療保險，主要覆蓋城鎮各類用人單位；二是城鎮居民基本養老保險，制度覆蓋具有本市城鎮戶籍的各類城鎮居民。三是新型農村合作醫療，簡稱“新農合”，主要覆蓋對象是農民。

一、現存三種模式差異比較

1.1面對人群不同城鎮職工醫療保險主要面向城鎮各類企業。城鎮居民醫保主要面向城鎮職工基本醫療保險覆蓋范圍以外的本縣城鎮戶籍居民，包括未滿十八周歲的居民（未成年人），中小學生、未享受公費醫療的大中專及技工、職業學校全日制在校學生等。“新農合”是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度，主要面向的是農民。

1.2繳費來源不同城鎮職工醫保由用人單位和職工個人共同繳納，不享受政府補貼。城鎮居民醫保繳費標準總體上低于職工醫保，在個人繳費基礎上政府給予適當補貼；新農合基金統籌方式為：參合農民個人繳費，省、市、縣三級財政補助，中央財政補助。

1.3醫療保險待遇不同城鎮居民醫保由于籌資水平較低，醫療待遇標準總體上略低于職工醫保。新農合的醫療待遇最低，報銷的范圍也最小。

1.4繳費要求不同城鎮職工醫療保險設立最低繳費年限，達到繳費年限(男25年、女20年)的，退休后不再繳費即可享受基本醫療保險待遇；城鎮居民醫療保險不設立最低繳費年限，必須每年繳費，不繳費不享受待遇。農村合作醫療保險是當年購買，次年生效享受報銷待遇，其最低檔費用為20元/年/人。

二、現階段農民工醫療保障實施狀況

2.1農民工是我國二元結構的夾縫中產生的一種特殊階層農民工生活在城市中，但其戶口卻是農村的。他們在城市中屬于被邊緣化的一類群體，享受不到城鎮企業職工的醫療待遇。很多農民工外出打工以后“新農合”又不能為其提供有效率的醫療保障。在他們受到病痛侵擾時，多是拖延病情而不及時就醫,所以“新農合”對他們來說名存實亡。

2.2現階段所能覆蓋到農民工的各項醫療保障政策太少，滿意度太低一些農民工不參加“新農合”主要是基于“新農合”的保障水平低，更重要的是農民工在城市工作，而且一般都為青壯年得病率低，所以不愿意投保，即使愿意投保，得了病還得回農村報銷，參加和理賠程序太繁瑣等。

三、農民工投保意愿調查

調查發現，由于城鎮職工醫療保險和“新農合”在執行上是相互獨立的，很多農民工外出打工以后無法享受原籍地的合作醫療，所以合作醫療對他們來說名存實亡，而城鎮居民基本養老保險又覆蓋不到他們。所以52.8%農民工希望一種確實可以保障他們利益的醫療保障模式，這種模式應該是統籌城鄉發展的，適合農民工特點的醫療保險模式。另外，現有的保障范圍太小，并不能切實保障農民工的利益，大多數農民工希望保障范圍擴大，調查顯示，49.10%的單位認為對農民工應該大小病都保，所以在制度建設上，可以考慮擴大農民工的醫療保障覆蓋范圍，提高保障水平，保證農民工對基本醫療的可及性。

四、基于城鄉統籌下的模式選擇

根據以上的分析，我們可以得出四種模式供農民工這個群體參加醫療保險。

第一種模式是單獨為農民工設立一種醫療保險模式，設立單獨的賬戶，由專門的組織負責管理，單獨保障農民工的切實利益。由我國發展目標是和諧發展城鄉，可知這種單獨為農民工設立的模式是與現實目標相違背的，所以不能采取。

第二種模式是讓農民工參加城鎮職工基本醫療保險，把農民工的醫療保險問題與城鎮職工的醫療保險問題一視同仁。但是農民工的特征是流動性大,流動于不同城市間,在不同地區參保只能保證當期，所以只保住院的醫療保障制度對大多數青壯年農民工來說，醫療保險沒有吸引力。

第三種模式是讓農民工參加城鎮居民基本醫療保險，把農民工的醫療保險加入到城鎮居民的醫療保險范圍內，保障農民工的利益。根據農民工的流動性大的特征，可以得出這種模式也是不適合農民工的。

第四種模式是，建立一種全面統籌的，把現有的三種醫療保險模式相結合的一種醫療保險模式，實現城鄉醫療保險模式的有機統籌發展，保障農民工的切身利益。

統籌城鄉發展，為從根本上解決“三農”問題、改變二元經濟結構指明了方向。城鄉統籌促進和諧發展，統籌城鄉發展是縮小城鄉差距，促進城鄉經濟社會共同發展，促進公共資源在城鄉之間均衡配置。在城鄉統籌背景下，我國應該選擇能加強農民工權益保護，使農民工與城鎮居民享有同等待遇，統籌城鄉勞動就業，加快建立城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業的模式。這種模式在新農合、城鎮居民醫保的銜接以及城鄉居民合作醫保、城鎮職工醫保的轉化中實現三大系統間關系互動和演化均衡。根據分析得出，這種模式應該是第四種模式，即把現有的三種醫療保障模式相結合的一種模式，這是最適合我國現階段發展需要的，它保證了政策的連續性和穩定性。

參考文獻：

[1]侯文若.社會保險[M].中國勞動社會保障出版社，2006版.

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(一)參保對象。目前，陜西、湖南、寧夏、山西等全國大部分省份的農民工醫療保險參保對象皆實行“全省所有城鎮用人單位，包括各類企業、機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位和個體經營組織等(以下簡稱用人單位)，都應按規定為與其形成勞動關系的農民工辦理醫療保險”的政策規定。農民工無論就業于何種性質單位，都能享受醫療保險。遼寧省沈陽市鑒于大部分農民工已在所在單位參加城鎮基本醫療保險，因此將參保對象界定為“僅限于在外地注冊在我市從事建筑施工的單位、在本市已參加養老保險而未參加醫療保險且招用農民工占本單位用工人數70％以上的個體餐飲和娛樂等服務性行業及其與之形成勞動關系的農民工”。廣東省深圳市的醫保方案名為《深圳市勞務工醫療保險暫行辦法》，參保對象專指“所有企業及與其建立勞動關系的勞務工”。鑒于其地域的特殊性，將參保對象擴大到包括牧民在內的“農牧民工”。

(二)繳費辦法。天津、陜西等全國大部分地區對住院醫療保險或大病醫療保險采取用人單位繳納的辦法。僅寧夏回族自治區要求用工期限3個月以上的大病住院保險費用“用人單位承擔90％，個人承擔10％”，對選擇參加統賬結合基本醫療保險，保費由用人單位和農民工個人共同繳納，只有以個人名義參保的才要求個人承擔全部費用。遼寧省大連市保費均由用人單位承擔，農民工只享受相關待遇。天津、大連繳費基數為“全市上年度在崗職工月平均工資的60％”，繳費比例分別為3.5％和2％。重慶市要求參保單位按繳費基數的1.4％繳納醫療保險統籌基金，按0.1％繳納大額醫療費互助保險資金，農民工個人每月繳納5元作為大額醫療互助保險費。山西省的做法是按3％的費率繳費，要求2.5％左右劃入基本醫療保險統籌基金，0.5％左右劃入大額醫療費用補助資金。深圳市規定“每人每月12元，其中用人單位繳8元，勞務工個人繳4元，6元作為門診基金，用于支付門診醫療費用，5元作為住院統籌基金，用于支付住院醫療費用，1元用于調劑”。南京市除參加“大病醫療保險”外，要求同時參加“農民工大病醫療互助保險”，按4元／人的月標準繳納，用于建立大病醫療互助基金，此費用由農民工個人承擔?！坝萌藛挝灰陨夏甓犬數卦趰徛毠て骄べY為基數，繳費率控制在1％－3％以內”辦法最為普遍，湖南、陜西、安徽、寧夏回族自治區等全國大部分地區均采取此辦法。

(三)醫保待遇。目前，農民工大病住院醫療保險保障范圍基本為“住院和門診特殊病”，起付標準、個人自付比例大多按照當地城鎮職工基本醫療保險規定執行。建有大額醫療費補助基金的，住院最高支付限額以上部分可通過大病醫療補助解決。重慶、南京及北京都設置了農民工大病醫療保險“統籌基金賬戶”及“大額醫療費互助保險資金”專戶，為農民工大病醫療提供可靠的基金保障。依照南京市的規定，對起付標準以上、最高支付限額(暫定為6萬元)以下的門診大病和住院醫療費用，根據費用分段由大病醫療保險基金按50％～80％比例支付，最高支付限額以上、符合規定支付范圍的門診大病和住院醫療費用，由農民工大病醫療互助基金按規定給予定額補助。北京市規定統籌基金年度支付最高數額為5萬元，超過此限額時，大額醫療費用互助資金支付70％，年度累計不得超過10萬元，其余30％由個人承擔。重慶市統籌基金支付限額3萬元，大額醫療費互助保險資金支付限額20萬元。寧夏回族自治區農民工醫療保險統籌基金支付范圍較為狹窄，僅限于住院治療的醫療費用及急診搶救留觀并收轉住院前7日內的醫療費用，不包括門診特殊病和大額醫療費救助。在醫保待遇執行上，除深圳市使用專用《深圳市勞務工醫療保險藥品目錄》、待遇與連續參加勞務工醫療保險時間掛鉤外，其它省份均依照統籌地區基本醫療保險的藥品目錄、診療項目及醫療服務設施范圍和支付標準執行，繳費當期享受相關待遇，期間發生費用由社會統籌支付。

(四)基金管理。農民工大病住院醫療保險基金由用人單位繳納保費和統籌基金利息構成，根據“以收定支、收支平衡”原則支付。在基金結算上，南京、深圳市實行當年核算，基金結余部分結轉下年度繼續使用，不足支付時，在下一年度調整繳費標準并予以補足。寧夏回族自治區統籌基金支付標準按保費有效期和醫療費用分段累加計算等辦法確定，每年公布一次。針對基金安全問題，各地多采用“單獨建賬，?？顚Ｓ?，收支兩條線，納入財政專戶”辦法。深圳市將用人單位繳納的醫療保險費列入成本，而南京市則規定“市、區兩級經辦機構的事業經費不得從基金中提取，其經費列入市、區兩級財政預算”。

(五)政策執行方面?！秶鴦赵宏P于解決農民工問題的若干意見》中指出，“有條件的地方，可直接將穩定就業農民工納入城鎮職工基本醫療保險”。從全國二十幾個省份方案執行情況看，城鎮職工醫療保險大多采取直接擴面形式，一定時限能穩定就業的農民工便可直接進入該體系。對于大病住院醫療保險，要求建立農民工醫療保險基金預算和決算制度、財務會計制度以及內部審計等制度，實行統一政策，屬地管理，分級執行。具體而言，由統籌地區勞動保障行政部門負責組織實施，醫療保險經辦機構負責參保、繳費、待遇支付，醫療服務則由定點醫療機構根據國家醫療保險藥品目錄、診療項目、醫療服務設施標準提供。上海、成都實行的農民工綜合保險較之有較大差異，特別是在醫保運行模式上不再采取政府經辦的傳統做法，而是由商業保險公司委托，這是一種農民工、企業、政府多方受益的醫保運作模式，在減輕政府負擔的同時，強化了農民工權益保障的社會責任。

二、農民工醫療保險方案存在的問題

(一)醫療保障項目與農民工實際需求脫節?；谵r民工流動頻繁、帳戶接續不便的特點，目前各地試行農民工醫療保險方案基本遵循“不建個人賬戶、只建統籌基金”原則，保障項目僅限于住院及特殊門診。從推行效果看，農民工醫療保障現狀與政策目標存在一定差距，主要原因是保障項目與實際需求不匹配。依照目前相關規定，門診費用由個人帳戶開支，必須與個人繳費基數掛鉤，即農民工必須個人承擔保費，或部分承擔、或全額承擔，現行方案大多采用“現收現付、以收定支、收支平衡、略有結余”進行管理，基金積累難以成為個人帳戶資金劃撥來源。若沒有其它資金來源渠道，全部由農民工個人承擔，這種個人賬戶等同于個人存款，以大數法則分攤風險的保險意義將不復存在。即使個人帳戶采用社會共濟原則籌資，在目前工資水平普遍低下的狀況下，無論全額或部分承擔保費都很難調動農民工的參保熱情?；诖祟惗喾N原因，目前各地多實行“建社會統籌、用人單位繳費、保當期大病”辦法，基金支付范圍只涵蓋大病醫療和特殊門診。有調查數據表明，目前進城農民工平均年齡為28.6歲，從生命周期規律來看，這類青壯年農民工人群的大病住院概率相當低，而常規疾病則不可避免。因此，農民工迫切需要的不是大病住院保障而是常見門診醫療保障。另外，在農民工頻繁流動的環境下，用人單位繳費且只保當期大病，意味著農民工任何工作異動都可能導致醫療保險待遇的終止，隨時都可能重新被排除社會保障網之外。

(二)城鎮醫療服務供給與農民工實際需求不匹配。長期以來，我國醫療衛生資源一直采取以城市居民醫療需求為中心的戶籍人口管理模式。在跨區域流動農民工已超過1.2億的今天，這種模式表現出明顯的缺陷。正規醫療機構的高額醫療費用與農民工低收入間的矛盾比較突出。2004年衛生部調研結果顯示，農民工患病后25.4％的人選擇城鎮醫療機構就診，73.2％的人采取從藥店買藥或服用自帶存藥的方式。這種事實證明農民工沒有真正享受城鎮醫療服務。

(三)農民工老年醫療保障存在政策缺失。根據國務院研究室課題組調查結果顯示，目前1.2億城市農民工的平均年齡為28.6歲，且流動性頻繁、勞動關系極不穩定。所以目前我國農民工醫療保險方案很少涉及農民工老年醫保的相關問題。大連、天津、沈陽等很多地區規定：“農民工達到法定退休年齡時，用人單位不再為其繳納醫療保險費，農民工本人也不再享受醫療保險待遇”。這意味著當農民工年老后，醫療保險將隨用人單位繳費停止而終止，如果沒有其他相關政策規定來延緩其醫保關系，農民工將重新游離于社會保障網之外。農民工長年從事苦、累、臟、險工作，慢性病或其它高危重病的困擾較城鎮職工更為嚴重，更需要老年醫療保障，尤其在當前農民工逐漸成為城市產業工人主體的形勢下，如不能在農民工年老后享有與城鎮職工同等醫療保險待遇，不僅是政府職能的缺失，同時也分裂了勞動者醫療保險制度的統一性。

三、完善農民工醫療保險方案的建議

(一)建立農民工彈性醫保制度。農民工是個復雜而龐大的群體，城市移民型、回鄉型及城鄉兼業型等類別人群特征各異，同一種醫保制度安排很難滿足所有需求，有必要根據其就業特征及醫療特點制定彈性醫保制度。對城市穩定就業且具有相對固定勞動關系的農民工，可將其直接納入城鎮職工基本醫療保險體系；流動頻繁、收入低下的農民工，基于其經濟能力和其它條件的限制，可按照“低費率、保當期、保大病、不建個人賬戶”原則開展大病醫療保險，重點保當期住院醫療，有條件的地方可同時參加大額醫療救助；對回鄉務農的農民工，應督促其參加原籍農村新型合作醫療；個體經營等靈活就業農民工，則可按照目前靈活就業人員醫保辦法，以個人名義參加統籌地區基本醫療保險。農民身份的轉變使現行農民工醫保暫行辦法向城鎮醫保制度轉換成為必然，不同醫保制度間的銜接與醫保關系接續需要彈性運作。在制度轉換方面，由現行大病住院醫療保險轉入城鎮職工基本醫療保險體系的，可將先前醫保模式連續參保時間折算為城鎮醫保繳費年限，達到最低繳費年限即按城鎮醫保規定執行相關待遇，也可對此期間醫保保費進行補繳，基數設定為當地上年度城鎮單位在崗職工平均工資，補繳比例稍低于基本醫療保險標準，補繳后可累計繳費年限，但不能補記補繳期間個人賬戶；在運作模式方面，鑒于農民工流動頻繁的特點，可建立相應的賬戶中斷與復效制度，對因失業、短期回鄉或工作變換出現保費中斷未繳的農民工，可保留其醫療關系，經補繳后，保費辦理接續或轉移。這種彈性運作模式可促進當前“保當期、不建個人帳戶”的農民工醫保暫行辦法向全民統一基本醫保制度轉變。

(二)健全農民工醫療服務體系。農民工要獲得公平的醫療社會保障，城鎮醫療機構必須要有針對性地進行合理布局。要建立農民工醫療服務雙層結構系統。所謂醫療服務雙層結構系統是一種以社區衛生服務為基礎、大中型綜合醫院為中心的互補型格局，在保障農民工醫療服務的同時將費用減至最低。針對基層醫院和衛生院等一級定點醫療機構設置特點，可主要進行常見病、多發病診療，同時承擔流動預防保健工作，以低廉價格為農民工提供常規醫療服務；大型綜合醫院主要接診農民工重癥病患，以優質醫療技術保障農民工重大疾病的治療。針對農民工收入普遍低下特點，應盡可能使用低價藥品，在堅持“因病施治、合理檢查、合理用藥、合理治療”的原則上執行農民工指定藥品目錄、診療項目及醫療服務設施標準。

(三)設置農民工退休醫保延續的最低繳費年限。從社會保險運行規律看，繳費期限將影響醫?；鸫媪?，農民工必須連續繳費20～30年后，基金才可應對其退休后的醫療保障問題。因此，從社會公平與福利兼顧出發，農民工退休醫療保障有必要與繳費年限掛鉤，實行權利與義務對等。鑒于目前各地農民工醫療保險制度各異的情況，繳費年限應針對不同醫保模式分類執行。對由大病住院醫療保險轉入城鎮職工醫療保險的農民工，繳費期可折算為城鎮醫保繳費時間，不足年限的可一次性補繳，但補繳期間不補記個人賬戶，退休后醫保待遇與城鎮職工等同；對已參加統賬結合基本醫療保險的農民工，退休解除勞動合同后可根據本人意愿選擇醫保模式。選擇回鄉養老的，醫療保險經辦機構應將其個人賬戶轉移到原籍農村，或將個人賬戶余額一次性支付本人；對選擇城市永久定居農民工，可延續其醫保關系，在達到最低繳費年限后與城鎮職工享受同等退休醫保待遇。此外，從基金積累的穩定角度出發，在繳費年限上，針對農民工繳費基數普遍偏低的情況，應考慮在城鎮職工醫療保險15年期限的基礎上適當延長。

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該問題涉及到城鎮職工基本醫療保險與農民工大病醫療保險的銜接問題，對此，各地的政策也不盡相同。如，上海市外來從業人員綜合保險政策實施后，要求此前參加城鎮職工基本醫療保險的外來從業人員必須一律參加綜合保險，而不再參加城鎮職工基本醫療保險。天津、濟南、合肥等地則規定已參加城鎮職工基本醫療保險的農民工，應按照原有的方式繼續參加醫療保險，不得由城鎮職工基本醫療保險轉為農民工大病醫療保險。而重慶、成都、廣州等更多的地方則是將選擇權交給企業。如《重慶市農民工大病醫療保險市級統籌暫行辦法》第17條規定：“用人單位按照《重慶市城鎮職工基本醫療保險市級統籌辦法》為農民工辦理了基本醫療保險的，繼續按原辦法執行，也可改按本辦法參加農民工大病醫療保險。”對用人單位而言，城鎮職工基本醫療保險與農民工大病醫療保險的繳費水平不同，為降低用人成本，很多用人單位乘機將以前參加城鎮職工基本醫療保險的農民工轉為參加農民工大病醫療保險，其結果不僅使已參加城鎮職工基本醫療保險的農民工喪失了個人帳戶，而且以前的繳費年限也不再計算，這雖然有可能在一定程度上減輕農民工本人的經濟負擔，但事實上卻降低了農民工的醫療保障水平。為維護農民工的既得利益，維護醫療保險關系的穩定性，勞動與社會保障部應出臺相關的政策，明確禁止用人單位未經職工同意不得將已經參加城鎮職工基本醫療保險的農民工轉為參加農民工大病醫療保險。

二、流動就業的農民工能否同時參加農民工大病醫療保險與新型農村合作醫療保險

這涉及到農民工大病醫療保險與新型農村合作醫療保險的銜接問題，各地出臺的農民工大病醫療保險政策基本上沒有作出規定，做法卻不盡一致。一些地方對外出務工的農民工參加新型合作醫療保險不設任何限制，只要他們愿意加入，新型農村合作醫療保險經辦機構一律予以接收。這是因為，一方面，允許農民工同時參加兩種醫療保險可以提高農民工的醫療保障水平，另一方面，在現有條件下，了解外出務工人員是否參加農民工大病醫療保險十分困難，很不現實。而有些地方則不允許長期在外務工的農民工同時參加農民工大病醫療保險和新型農村合作醫療保險，以防止參保人的逆向選擇，避免因為參保人兩地參保而出現合計報銷的醫療費用超出實際發生的醫療費用的情況。從理論上分析，現階段各地所實施的農民工大病醫療保險制度的一個重要特點就是繳費水平較低，保障水平有限，而籌資能力的限制也決定了現階段的新型農村合作醫療保險的保障水平也不高。所以，即便允許農民工兩地參保，也很難出現兩地報銷的費用總額高于實際發生的醫療費用的情形。此外，農民工大多屬于青壯年群體，相對于老人和兒童而言，發生疾病的概率較低，如果將外出務工的農民工排斥在新型農村合作醫療保險體系之外，必然會影響新型農村合作醫療保險基金的收支平衡，加大新型農村合作醫療保險基金支付的風險。當前的主要問題應是如何切實保障農民工的基本醫療需求，而不是如何防止農民工的過度醫療保障。因此，在現階段，各地應允許農民工同時參加農民工大病醫療保險和新型農村合作醫療保險。這樣，既可提高農民工的醫療保障水平，又可在一定程度上促進新型農村合作醫療的平穩運行。但從長遠來看，隨著國家對新型農村合作醫療保險財政支持力度的不斷加大及農民工大病醫療保險保障水平的不斷提高，應逐步限制外出務工的農民工在輸出地和輸入地兩地同時參保，規定他們只能選擇參加一地的醫療保險，即參加了新型農村合作醫療保險，就不能參加農民工大病醫療保險；反之，參加了農民工大病醫療保險，就不能參加新型農村合作醫療保險。

三、缺乏劃分穩定就業和流動就業農民工的標準

當前，農民工的構成較為復雜，大致可分為三類：第一類是與城鎮用人單位簽訂規范的勞動合同，穩定就業的農民工；第二類是農閑時外出務工，農忙時回鄉耕種的季節性農民工；第三類是在不同的崗位和職業之間、不同的城市之間以及城鄉之間不停轉換的流動性農民工。從理論上講，第一類農民工除不具有城市戶籍以外，與城鎮居民不存在本質區別，應將他們納入城鎮職工基本醫療保險體系；第三類農民工則應通過參加新型農村合作醫療來解決他們的基本醫療保障問題；而所謂的農民工大病醫療保險主要應針對第二類農民工實施。也正因為如此，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》(國發[2006]5號)明確規定：有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本醫療保險。但由于缺乏對農民工進行科學分類的法定標準，特別是由于缺乏穩定就業的農民工與流動性農民工之間的統一的劃分標準，致使各地在農民工大病醫療保險的參保對象問題上出現較大的差異，并呈現出如下三種不同的模式：

(一)完全將農民工排斥在城鎮職工基本醫療保險體系之外，而不管農民工是否與用人單位存在穩定的就業關系。該種模式以上海為代表，2002年上海市人民政府制定的《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》規定，包括農民工在內的外來從業人員一律參加包括工傷(意外傷害)、住院醫療和老年補貼在內的外來從業人員綜合保險，而不能參加上海市城鎮職工基本醫療保險。

(二)將選擇權交給用人單位，由用人單位決定其所使用的農民工是參加城鎮職工基本醫療保險，還是參加農民工大病醫療保險。北京、重慶、深圳、珠海等地均采取此種模式。在這些地方，既建立起了城鎮職工基本醫療保險制度，又建立起了農民工的大病醫療保險制度，農民工參加何種醫療保險主要由用人單位作出選擇。

(三)明確規定“穩定就業”的地方標準，但差異較大。如，《天津市農民工醫療保險辦法》第3條規定：“用人單位與農民工凡是建立一年以下期限勞動關系的，應當參加農民工醫療保險，用人單位與農民工凡是由一年以下期限勞動關系轉為穩定就業勞動關系的，應當隨本單位城鎮職工基本醫療保險的參保方式，參加城鎮職工基本醫療保險或大病統籌基本醫療保險。”從天津市的上述規定可以看出，劃分農民工穩定就業與流動就業的標準以一年的勞動期限為準，具體而言，農民工與用人單位的勞動期限在一年以下的屬于流動就業的農民工，就應該參加農民工醫療保險，農民工與用人單位的勞動期限在一年以上的屬于穩定就業的農民工，就應該參加城鎮職工基本醫療保險。與天津市的規定不同，《合肥市農民工參加醫療保險試行辦法》第3條規定：“用人單位與農民工建立勞動關系或形成事實勞動關系的期限在2年以內的，可按本辦法選擇參加農民工醫療保險，用人單位與農民工建立勞動關系或形成事實勞動關系的期限在2年及2年以上的，應按照《合肥市城鎮職工基本醫療保險暫行規定》參加本市城鎮職工基本醫療保險。”

由于城鎮職工基本醫療保險與農民工大病醫療保險在籌資模式和保障水平等方面存在較大差異，農民工參加何種醫療保險對農民工本人、用人單位、經辦機構甚至當地政府都有重大的影響，為避免各地在此問題上的差異，有必要由勞動與社會保障部作出明確、統一的規定。

四、將部分農民工以及農民工的家屬排除在外

縱觀各地所建立的農民工醫療保險制度，不難發現，有些地方往往根據職業特點對農民工進行不同的分類，并將從事特定職業的農民工排除在農民工大病醫療保險制度之外。如，《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》第3條規定：“下列外來從業人員不適用本辦法：(一)從事家政服務的人員；(二)從事農業勞動的人員；(三)按照《引進人才實行<上海市居住證>制度暫行規定》引進的人員?！薄冻啥际蟹浅擎倯艏畯臉I人員綜合社會保險暫行辦法》第2條規定：“前款所稱非城鎮戶籍從業人員是指不具有城鎮戶籍，在本市行政區域內被用人單位招用或個人在城鎮從事商品生產、商品流通或服務型活動等勞動者，但從事家政服務和農業勞動的勞動者除外?！憋@然，從事家政服務和農業勞動的農民工與從事其他職業的農民工除職業不同外，不存在其他任何區別，他們在務工期間與其他農民工一樣面臨各種疾病風險。也許將從事農業勞動的農民工排除在外是因為他們可以通過參加務工所在地的新型農村合作醫療保險來獲得必要的醫療保障，將從事家政服務的農民工排除在外是因為家政服務具有臨時性和短期性的特點。但是，如果從事農業勞動的農民工不能或沒有參加當地的新型農村合作醫療保險，而從事家政的農民工將提供家政服務作為他們的長期職業，那么，將上述兩類農民工排除在農民工大病醫療保險之外，就是對他們的一種歧視和不公。

此外，各地在建立農民工大病醫療保險時，基本上都將農民工的家屬排除在外，這一做法也不盡合理。研究表明，新一代農民工存在許多不同于老一代農民工的特點，其中一個重要的特點就是農民工常常攜妻帶子舉家外出，而不再是自己外出務工而讓家屬和孩子留守。然而，跟隨農民工外出的家屬中有相當一部分并不從事任何有報酬的勞動，而主要是為了照顧丈夫和孩子。在現階段，這些人往往享受不到任何醫療保障。這是因為；第一，由于已經舉家外出，這些人一般不愿意參加戶籍所在地的新型農村合作醫療保險；第二，由于她們不具有城市戶籍，因而無法參加城市居民基本醫療保險；第三，由于她們沒有和用人單位形成任何勞動關系，無法參加農民工的大病醫療保險；第四，由于家庭收入水平較低，她們又不可能參加任何商業性的醫療保險。然而，惡劣的居住條件、貧乏的衛生知識、獨特的生理特征，使她們更容易受到各種疾病的侵害，而一旦患病，必將因為缺乏任何醫療保障而使本人和家庭面臨極大的風險。因此，各地在建立農民工大病醫療保險時，應盡可能地擴大保障對象的范圍，將農民工家屬納入進來，以解除她們的后顧之憂。

篇4

關鍵詞：農民工權益保護

一、農民工勞動和社會保險權益的現行法律政策規定

在我國現行的法律制度安排下，對于我國廣大勞動者的勞動和社會保險權益保護，根據《勞動法》規定，凡在中華人民共和國境內的各類企業、個體經濟組織(以下統稱用人單位)和與之形成勞動關系的勞動者，都適用勞動法。而且，國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，也依照勞動法執行。因此，就進城務工或在鄉鎮企業中就業的廣大農民(即稱為“農民工”)而言，只要其與用人單位形成了勞動關系，那么理應與城鎮企業職工一樣，都享有相同的勞動和社會保險權益，在現有的法律規定上，沒有任何障礙。

但同時應當看到，由于我國長期形成的城鄉二元結構，農民工在城鄉之間流動就業，受到一些城市管理和行政管理等因素的制約，在勞動保障領域，主要是在現行的一些社會保險法規政策中，也確有一些針對農民工所作出的與城鎮職工不同的規定。例如：一是在養老保險方面，規定了參加養老保險的農民合同制職工，在與企業終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養老保險關系，保管其個人帳戶并計息，凡重新就業的，應接續或轉移養老保險關系；也可以按照省級政府的規定，根據本人申請，將其個人帳戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養老保險關系；重新就業的，重新參加養老保險。二是在失業保險方面，規定了城鎮企業事業單位招用的農民合同制職工，本人不繳納失業保險費。對農民工在勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。補助的辦法和標準由省、自治區、直轄市人民政府規定。三是在醫療保險方面，一些地方如上海、深圳等地，規定對農民工等外來務工人員采取單獨的醫療保險；也有一些地區沒有對農民工納入醫療保險覆蓋范圍作出規定。四是在生育保險方面，有的地區規定將農民工納入了生育保險覆蓋范圍，有的地區則沒有要求將農民工納入生育保險。應當看到，這些法規政策規定對農民工充分享有勞動和社會保險權益有一定的影響。

隨著我國經濟社會的快速發展和戶籍制度改革的推進，從長期看，“農民”將成為單純的職業稱謂而不再是社會階層身份的稱謂，“農民工”這一過渡時期的概念也將被淘汰。盡管“農民工”概念本身沒有歧視性，但也正是因為有了這一稱謂，一些行政的、社會的管理方式就在其上附加了一些帶有歧視性的規定。因此，為了保持法制統一，維護所有勞動者的平等權利，對于農民工而言，將其作為我國產業大軍的一個重要組成部分，更多的不是從法律上另行或者單獨賦予其權利和義務，而應當主要從加強執法的角度對其加以保護，將其與城鎮企業職工一樣應該享有的勞動和社會保險權益落實到位。至于在法律上還有不十分明確的規定，可在建立和完善整個勞動保障法律體系的框架內，通過修訂和補充有關涉及農民工權益保護的內容來加以解決。

二、農民工勞動和社會保險權益的實現情況

從我國現階段的情況看，農民工與城鎮企業職工相比，確實有其特殊性，屬于一個弱勢群體。

農民工的特殊性主要表現在“流動性”。一是其職業身份不停地轉換，一段時間務工，一段時間又務農；二是農民工在不同的城市、行業、企業之間頻繁流動從業。在我國目前2億多農民工中，每年有一部分人在城里有了穩定的職業，逐步變成了城市人；有一部分又回到農村務農不再出來；大多數仍是亦工亦農，在城鄉之間流動就業。據國家統計局調查，有55．14％的農民工設想未來在城市發展、定居。有關資料分析也表明，我國還有1．1億至1．3億的農村富余勞動力需要轉移。如果按最近5年來全國農民工數量每年增加600．800萬人計算，還需20多年的時間才能消化完。因此，大量農民工在城鄉之間亦工亦農，流動就業的現象將長期存在。

農民工被視為一個弱勢群體，其弱勢主要表現在非農業技能弱及綜合素質弱。從整個群體來看，由于農民工受教育程度和享有教育質量不及城鎮職工，主觀上因其家庭經濟條件差，客觀上因國家對其投入不足，造成其與城鎮職工相比有先天不足。許多農民工缺乏求職能力、職業技能和應對城鎮化生活和工業化競爭的能力。加之歷史原因、文化教育背景、傳統世俗觀念的影響，使農民工的社會地位與城鎮職工不平等。當農民進城就業時，其勞動和社會保險權益在實際上仍然更多地遭受侵害。

目前，在具體貫徹執行勞動保障法律法規和政策中，農民工享有權益的實現情況大致有以下幾種情形：

一是在勞動就業權益方面。許多農民工與城鎮職工一樣享有自主擇業、免費得到公共就業服務、依法獲得勞動報酬、休息休假和勞動安全保護的權利。但在招用農民工較多的建筑業、服務業及一些勞動密集型加工企業中，仍有一些企業憑借在勞動力供大于求市場上所處的優勢，用工不與農民工簽訂勞動合同(農民工的合同率為54．60％)、違規壓低工資、無故拖欠或克扣工資、違規要求農民工超時加班加點等，有的地方、行業和企業侵害農民工權益的情況還較為嚴重。在實施勞動保障監察執法檢查時，由于現行勞動保障法律法規中沒有規定足以震懾、嚴厲懲戒違法行為的行政措施，同時也缺乏強有力的處罰規定，致使監察乏力。因此，不僅是農民工還包括其他城鎮企業職工享有依法簽訂和履行勞動合同的權利、享有工資的權利、享受安全生產與勞動保護和休息休假的權利等，都沒有得到充分有效的保護。

二是在享有職業技能培訓的權利方面。近年來，國家已出臺政策，要求各級人民政府出資有計劃的組織農民參加轉移就業培訓，提高勞動技能，增強就業和創業能力。一些農民工免費參加了公辦職業技能培訓機構開辦的短期培訓。但是，農民工若要參加一些專業性較強的技能培訓，需要和城鎮勞動者一樣支付一定的培訓費用，或者因參加培訓可能失去工作機會和經濟收入等原因；對于大多數農民工來說，一是因自身家庭困難，在進城務工前沒有經濟能力參加技能培訓；二是農民工除了以微薄的打工收入來維持個人及家庭的生活開支外，無錢再去參加技能培訓；三是讓農民工失去工作機會參加技能培訓，基本上是不可行的事。因此，大多數農民工在充分享有職業技能培訓的權益方面還很困難。

三是在享受社會保險權益方面。由于各地政府作出了不同的規定，農民工參加社會保險目前主要有三種類型：(1)全國大多數地區是在現行城鎮統一的社會保險制度框架下推進農民工參保。參保農民工和本地城鎮職工基本做到同工同酬同社會保險待遇。一些地區如北京、浙江在城鎮統一社會保險制度框架下，對農民工實行了“低標準進，低待遇出”的做法，其一，降低社會保險繳費基數和繳費率；其二，從工傷、醫療、養老保險等逐項推進農民工參保。(2)少數地區上海市和成都市等地實行單獨的農民工綜合保險，主要解決農民工的工傷、生病住院和養老補貼問題，其綜合保險繳費低于城鎮職工的社會保險繳費。(3)個別地區實行了農村社會養老保險制度。如蘇南地區對在鄉鎮企業中從業的農民工，多數參加了當地的農村養老保險。但近幾年，又出現轉向參加城鎮社會保險的趨勢。

同時，應當看到，一些企業總是在規避法律責任，不為農民工辦理參加社會保險(農民工參保率不到30％)；一些農民工因工資收入低，限于維護眼前生活，不愿扣除自己工資去繳社會保險費；也有一些地方政府，從維護本地方利益的角度出發，沒有將農民工納入任何一種模式的社會保險制度，造成相當多的農民工社會保險權益得不到實現。

四是在權益救濟方面。從總體上看，當農民工的權益受到損害后，向地方勞動爭議仲裁委員會申請勞動爭議處理的權利、向勞動保障行政部門舉報違法行為的利和申請行政復議的權利、向人民法院提訟的權利，都與城鎮企業職工一樣，基本上能夠得到依法維護。但是，許多農民工因經濟原因，支付不起打官司的費用，也耗費不起打官司的時間，當其權益受到損害后，被迫放棄依法救濟的權利。也有一些執法機構不能依法辦事，使得農民工的權益得不到有效保護。

三、關于農民工勞動和社會保險權益保護的建議

針對我國農民工問題的特殊屬性，維護農民工的勞動保障權益，當前重點是加強執法，使法律賦予農民工的權益真正得到落實。同時，也有必要通過完善勞動保障法律法規和制定一些過渡性政策，進一步規定對農民工實行特別保護措施。

在促進就業方面，著點眼是向農民工提供實用性的職業技能培訓幫助。為使農民工真正享受職業技能培訓權益和落實勞動就業權，同時解決企業招工中存在的農民“技工荒”，需要政府督促企業和相關培訓機構認真貫徹落實職業教育法律法規，逐一檢查對農民工參加技能培訓實行免費、補貼和獎勵的情況，并根據市場需求，開展符合企業要求的實用技術培訓，有效解決農民工技能弱及綜合素質弱的問題，促進廣大農民工提高就業能力和職業技能。

篇5

關鍵詞：行政訴訟;原告資格轉移;權益保護

1 根據行政訴訟法及相關解釋，行政訴訟原告分為原始原告和承繼原告

原告制度是行政訴訟中的一項重要制度，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第24條規定"依照本法提訟的公民、法人或者其他組織是原告。有權提訟的公民死亡，其近親屬可以提訟。有權提訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提訟。"以此規范可見，我國行政訴訟原告分為兩類：若是公民、法人或其他組織認為自身合法權益受具體行政行為侵害從而具有原告資格、行使訴權、作為原告、參加訴訟，則這類原告被稱為"原始原告";若作為原始原告的公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵害其合法權益，但是受侵害的公民已死亡、法人或其他組織已終止，無法親自行使訴權、作為原告，這就出現原告資格轉移和繼受的問題，根據法律規定，已死亡的公民的原告資格可轉移給近親屬，已終止的法人或其他組織的原告資格可轉移給承受其權利的法人或其他組織，這就是承繼原告。本文將主要探討的問題限定為公民的原告資格轉移制度，對于法人和其他組織的原告資格轉移問題不作論述，所以下文涉及到的原始原告和承繼原告，都是專指公民。就公民而言，原始原告就是指認為合法權益受具體行政行為侵害的享有原告資格的公民，承繼原告就是指因原始原告死亡從而繼受其訴權的近親屬，《<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的司法解釋》（以下簡稱《解釋》）第11條將承繼原告的范圍限定為原始原告的近親屬。

2 行政訴訟原告資格轉移制度確立的目的

《行政訴訟法》的立法宗旨是：維護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。行政訴訟中各項制度都是圍繞這個宗旨并以實現這個宗旨為目的而構建的，行政訴訟原告制度也不例外。在原始原告親自行使訴權維護自身合法權益的情況下，由于原告資格并未發生轉移、承繼原告不會參與到訴訟中，所以原始原告制度涉及的權利保護對象就是單一的原始原告。但是，在原始原告死亡，原告資格發生轉移的情況下，因為涉及原始原告和承繼原告兩方，所以在原告資格轉移制度權益保護對象的確定這個問題上學界一直有爭議，筆者贊同的是保護綜合權益的觀點，即認為構建行政訴訟原告資格轉移制度是為了保護原始原告和承繼原告雙方的合法權益。

有學者認為，當原告資格發生轉移的情況下，承繼原告繼受原告資格參加行政訴訟并從訴訟結果中獲得實質性的權利，由于原始原告已經死亡、行為能力已經喪失，同時權利能力也消失，所以原始原告不可能再親自參加行政訴訟，也不會通過行政訴訟得到任何權益。概而言之，行政訴訟原告資格轉移制度的設計是為了保護承繼原告單方的權利。具體行政行為直接侵害的是原始原告的合法權益，也正是為了給原始原告合法權益受侵害提供司法救濟才開啟了行政訴訟，也就是說，行政訴訟起始的目的是為了保護原始原告的合法權益。在原始原告死亡、發生原告資格轉移給其他利害關系主體的情況下，由于原始原告的各項權利伴隨著主體的死亡而不復存在，所以已死亡的原始原告已經沒有任何權利，但是筆者不同意上述學者觀點的是，筆者認為即使原始原告享有的法律上的權利已不存在，但是死者仍享有相關的利益，如名譽、榮譽等利益，這些利益仍然受到法律保護。所以筆者認為，行政訴訟確立原告資格轉移制度是為了保護原始原告和承繼原告雙方權益。

3 原告資格轉移制度保護的具體權益

通過上述論述可知，行政訴訟原告資格轉移制度的目的是保護綜合權益。原始原告制度保護公民的合法權利，但在原始原告死亡的情形下，有學者認為，原告資格轉移制度保護的是原始原告的身后權，"身后權就是指人死后應當享有的權利，或者說，身后權是指死者的權利。"傳統民法理論認為，公民的民事權利能力始于出生，終于死亡，公民死亡后民事權利即不復存在。同樣，在行政法上，作為行政相對人的公民的死亡會帶來其行政法上權利的消失。但是很多國家在立法上卻注重對公民死亡后人身權的延伸保護，如《捷克民法典》第15條承認公民死亡后的人身權利即身后權仍然可以得到法律保護，能夠行使訴權的主體包括死亡公民的配偶、子女、父母。《匈牙利民法典》第86條規定，公民死亡后，其名譽仍不受侵犯，有權請求保護死者名譽的主體包括其親屬和遺贈受益人。我國最高人民法院《關于審理名譽權案件若干問題的解答》第5項也主張死亡公民的名譽仍然屬于法律保護的利益，其近親屬有權行使訴權尋求法律救濟。這些立法例實際上是對傳統民法理論的一種突破和發展，是在社會不斷發展的趨勢下基于善良風俗原則所作出的規定。身后權包括身后姓名權、身后肖像權、身后名譽權、身后榮譽權、身后隱私權等。有學者認為，當公民死亡后，與其人身相關的權利就會轉化為身后權而繼續受法律保護。原始原告生前受行政機關違法具體行政行為侵害而受到損害的權利，在原始原告死亡后，其生前受到損害的合法權利通過轉化為身后權的形式而繼續受到法律保護并且仍可以通過行政訴訟的途徑加以救濟。只是在原始原告死亡的情形下，其不能再親自行使訴權，原告資格必須轉移給與其有法律上利害關系的主體，通過承繼原告行使訴權、參加訴訟的間接途徑來保護原始原告的相關利益。所以，原告資格轉移制度的價值就在于通過承繼原告行使訴權來保護原始原告的相關利益。

對于上述學者對身后權的觀點，筆者不是全部贊同。首先，在原始原告生前存在行政機關的具體行政行為侵害其合法權利的事實，這一事實啟動了行政訴訟程序。其次，在原始原告死亡之前，具體行政行為侵害的都是原告的合法權利。但是當公民死亡后，權利主體資格消失，也就不存在任何法律上的權利，而法律保護的僅是死者的相關利益，而不能稱其為"權利"，如上述我國最高院在審理名譽權案件的解答第5項所述，該法條中保護的是"死者名譽"，而不是"死者名譽權"。所以，筆者認為，就原始原告而言，原告資格轉移制度保護的是原始原告在生前的一些與人身相關的不能轉讓的權利在死亡后轉化為死者的相關利益，而且這些相關利益基本上都是與人身權相關的，而不是所謂的"身后權"。

就承繼原告而言，根據《行政訴訟法》及相關司法解釋，當原始原告死亡后，承繼原告只能是原始原告的近親屬，毫無疑問，將承繼原告的范圍限定為近親屬是出于保護親權以及對死亡公民財產繼承的考慮，但是在實踐中可能會出現與死亡公民有利害關系但又不是近親屬的其他法律主體的合法權利無法得到法律救濟的情形。所以承繼原告范圍的限定明顯過窄，不利于全面保護相關利害主體的合法權利。

原告資格轉移制度保護承繼原告三方面的合法權利：第一，原始原告在生前可轉讓的權利（大多數為財產權），在公民死亡后，這些具有可轉讓性的權利不會轉化為死者的相關利益從而繼續受法律保護，而是轉化為與公民有利害關系的主體的相關權利從而繼續受法律保護。如，原始原告在生前受違法具體行政行為罰沒的財產，當公民死亡后，公民生前所享有的財產權不會轉化為死者的相關利益，而是在公民死亡時，公民生前所享有的財產權轉化為近親屬的繼承權或者公法債權人、私法債權人的財產代位權等其他權利，權利主體發生變化，這些權利主體可以據此取得原告資格、以自己名義提訟、作為原告、參加訴訟。第二，原告資格轉移制度也保護違法具體行政行為的作出所波及和影響到的承繼原告的利益。有時一個具體行政行為的作出雖然只是針對一個行政相對人的，但是其影響力的波及范圍卻是很廣闊的，行政相對人的利益直接受侵害，與行政相對人有關的其他主體的利益也會間接受到影響。如一個行政機關作出的具體行政行為侵害到行政相對人的名譽權，而且也牽連到行政相對人家庭成員的名譽權受損，這時，作為具體行政行為的相對人具有原始原告資格可以提起行政訴訟請求保護名譽權，但是，如果作為原始原告的公民死亡，則其家人可以繼受其原告資格以自己名義提起行政訴訟，在這種情況下，承繼原告請求保護的不僅僅是已死亡的原始原告的名譽利益，而且還有具體行政行為的作出所影響到的與自身相關的名譽權。第三，原告資格轉移制度也保護承繼原告的訴訟權利。雖然訴訟在大多數情況下都是作為公民維護權益的重要手段，但是權本身也是公民的一項重要權利，訴訟權利的享有和行使是承繼原告其他相關權利得以實現的基礎和手段。但是，在有些情形下，承繼原告行使繼受的訴訟權利并不是為了維護原始原告的權利或自身其他與原始原告有關的權利，這種權的行使對糾正行政機關的違法具體行政行為、追究相關行政機關的責任，有著重要意義。如，行政機關違法對行政相對人不予頒發駕駛執照，在原始原告死亡的情形下，其近親屬取得承繼原告的資格，從而行使訴訟權利，但是即使原告勝訴對原告也沒有任何實質意義，因為原始原告已經死亡，行政機關不會再向其頒發駕駛執照，而且也不會向承繼原告頒發，所以，承繼原告不會因為訴訟而取得實質性的權利。

4 現行原告資格轉移制度規定的不完善以及筆者的修改建議

行政訴訟原告資格直接影響到相對人一方的訴權，影響其合法權益保護的寬窄，因而需慎重對待。美國行政法學者伯納德?施瓦茨曾說："行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速。"因此，應高度重視并努力完善行政訴訟原告資格轉移制度，為公民提供一種"無漏洞的權利救濟"。

《行政訴訟法》及相關的司法解釋確立了原告資格轉移制度，同時明確了承繼原告的范圍--原始原告的近親屬，這種規定是為了保護親權及近親屬的繼承權，但是其他大多數與原始原告有利害關系卻不是其近親屬的主體的合法權利卻被忽略，導致權利保護的片面化，有悖于行政訴訟保護合法權益的立法宗旨，這就要求擴大承繼原告的范圍。根據上述分析，原告資格轉移制度保護的權利包括原始原告生前的財產權在其死亡后轉化為其近親屬的繼承權、債權人的財產代位權等多種權利，因此筆者認為，可以將承繼原告的范圍擴大為"與死亡公民生前有法律上利害關系而且不繼受死亡公民的訴訟權利就會損害其相關合法權利的有關主體"這種開放式的規定。這項規定的適用必須同時滿足兩個條件：首先，必須是與死亡公民生前有法律上的利害關系，如是死亡公民的近親屬或者債權人等;其次，必須是不繼受死亡公民的訴訟權利就會損害其相關合法權利。如在原始原告死亡后，如果其近親屬償還了債務，則債權人的債權沒有受損害，也就不用通過提起行政訴訟來加以維護，在這種情形下，債權人就不享有承繼原告的資格;如果債權人的債權沒有得到清償，只能通過提起行政訴訟來維護自身債權，在這種情況下，債權人就享有承繼原告的資格。這種開放式的規定能夠及時應對社會環境的變化，具有很強的適用性，從而全面保護公民的合法權益，真正體現原告資格轉移制度的價值。

參考文獻：

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[5]方世榮，梁洪霞.論行政訴訟中公民死亡后的原告資格轉移問題[J].西北政法學院學報，2004（3）.

篇6

[關鍵詞] 農民工 群體意識 組織化 醫療保障 制度

改革開放以來，越來越多的農村剩余勞動力開始到外地打工，成為城市中不容忽視而且規模巨大的特殊社會群體――農民工。農民工為城市的建設和快速發展做出了重要貢獻，他們中的許多人已經與城市無法分割，應當享有普通市民所享有的社會保障，尤其是最基本的醫療保障。有2.1億之多的農民工已成為中國產業工人的主力軍，他們的權益應該得到保障。農民工的醫療保障問題是目前迫切需要解決的問題。

一、農民工群體的基本特征

農民工作為城市中涌現的特殊社會群體，有其自身的特殊性。

1.流動性。大多數農民工既無相對穩定的住所也無穩定的職業，經常處于流動之中，從一個城市向另一個城市，從一個崗位向另一個崗位流動。

2.角色未定性。在二元社會結構的大背景下，農民工以農民的身份進入到城市，扮演城市工人的角色。這種職業與身份的不一致，直接導致了農民工雖然工作和居住在城市中，但在制度上卻沒有把他們視為城市的一員，也導致了他們不能享受城市居民的各種權利和保障。

3.組織化程度低。進城務工的農民工一般都沒有組織性，由于他們一般缺乏專業技能，主要從事短期的體力勞動。農民工求職的方式主要靠在建筑工地或在交通方便的路口蹲點，等待別人來挑選并雇傭他們。

4.權利意識淡薄。由于農民工文化水平低，法律意識和法律知識匱乏，權利意識淡薄，并不懂得用合同或組織的方式對自己權益受侵害進行提前預防。在一些低端行業，很多女民工根本不知道她們在孕期、產期、哺乳期的權益受勞動法保護，一旦懷孕就自動辭職。

5.狹隘功利性。由于受小農意識的影響，農民工缺乏長遠眼光，更多關注自己的眼前利益和顯示利益，而較少關注長遠利益和潛在利益。對涉及自身利益的事情，表現出狹隘的功利性熱情，對涉及他人和集體利益的事務，則又顯得較為冷漠。

農民工的上述特征，是小農意識在農民身上的自然表現。這些特征雖然有經濟貧困和文化愚昧作為解釋，但正是這些東西成了限制他們改善生存狀態的主客觀條件，也成了建立和推行涉及農民工的各種社會保障制度的重要障礙。

二、農民工醫療保障存在的問題

近年來，農民工醫療保障問題已引起中央和一些地方政府的重視，并逐步出臺了一些政策，但面對農民工社會保障的缺失及其對工傷、醫療保險的迫切需求，這些政策的效果難如人意。農民工醫療保障制度形成和建立緩慢的主要原因，表現在以下幾個方面：

1.農民工醫療保障意識較低

農民工對長期艱苦的農村生活已經適應，雖然他們大多數從事高危行業，而且生產生活條件非常惡劣，但他們覺得自己年輕力壯，不會生什么大病，沒有必要參加醫療保障制度，更不愿繳納相關費用。主要原因是：第一，他們的維權意識低下，對自身的醫療保障權利認識不夠；第二，對于參保后能享受到的權利認識不夠，對醫療保障尚未建立起信任；第三，農民工收入比較低，除了基本生計之外沒有能力繳納昂貴的醫療保障費用；第四，部分用人單位社會責任缺失，對要求參保的農民工進行刁難甚至解雇，農民工為了能夠養家糊口，只能放棄對醫保的要求。

2.農民工組織意識淡漠，能力貧乏

農民工是一個身份特殊性的群體，他們在城市中生活，扮演著城市建設者和參與者的角色，但戶籍卻是農民。中國的醫療保障具有極強的單位組織性，這便意味著占相當大比例無組織依托的農村流動人口，還享受不到政府提供的制度內的醫療保障。

3.中國城鄉醫療保障制度的設計缺乏系統性和針對性

由于中國實行農村和城市醫療保障雙軌制，農民工享受不到城鎮居民的各種醫療保障待遇，新型合作醫療制度則規定農民以家庭為單位參加農村合作醫療，這就存在兩方面的問題：一方面，由于農民工一般都在外地打工，如果參保，一旦患病就要在戶籍地定點醫院就醫，顯然成本太高；另一方面，如果農民工不參保，則會影響到家庭中其他人員參保的可能性。再者，各地政府在制定針對農民工的醫療保障政策時，往往以本地區情況為考慮重點，所制定的政策在籌資標準、付費方式等方面存在很大差異，使各地的醫療保障政策無法對接。顯然，這種地區性的政策無法滿足農民工流動的需求。

4.農民工的醫療保障的法制不健全

醫療保障是國家以法律的形式加以規定，并以國家強制力保證其實施的一種制度。當前農民工醫療保障立法的滯后、法律制度的欠缺給農民工醫療保障權益的保護帶來了諸多問題，如保障資金來源不穩定、勞動保障監察力度不夠、執法不嚴等。目前，中國還沒有一部系統的完整的面向農民工的醫療保障法律，這就使得農民工的醫療保障工作無法可依。

三、建立健全農民工醫療保障制度的措施

農民工醫療保障制度的健全與完善不僅關系到其權益的維護，而且對中國農村城市化進程和全面建設小康社會也有著重大而深遠的影響。隨著經濟所有制形式和勞動就業方式的多樣化發展，農民工群體日益壯大，不斷分化為三大類：第一類長期在城市工作，有著相對穩定的職業、住所和收入來源。這部分人實際上已經是市民，除了沒有城市戶籍外，他們與城鎮居民沒有本質上的不同。第二類是農閑時候外出打工，農忙時節回家種地的農民工，也可以稱為季節工。他們本質上還是農民，只是農閑時進城打工，打工的目的是為了改善在農村的生活。第三類是占農民工大多數的流動打工者。隨著時間的推移和工作技能的提高，他們中的一部分會向第一類轉變，另一部分則會回到農村成為第二類農民工，也就是季節工。而當前所實施的農民工醫療保障措施，幾乎都是依據第一類農民工制定的，忽略了季節工和第三類流動打工者的存在，導致制度設計與現實嚴重脫節。

2008年10月14日，國家發改委了《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（征求意見稿），向社會公開征求意見。雖然其中提到要妥善解決農民工基本醫療保險問題，但沒有詳細而具體的實施措施。而且由于農民工的特殊身份和就業特點，在政策的推進過程中依然會存在很多問題，對此必須采取相應的對策。

1.提高農民工醫療保障意識

農民工是醫療保障的客體，也是責任主體。他們對醫療保障的認識，在很大程度上決定著醫療保障的推行與實施效果。但因醫療保障目的的長遠性與農民工普遍存在的傳統、保守和急功近利的觀念存在一定沖突，農民工并不重視自己享受社會保障的權益。建立農民工醫療保障制度的當務之急是要經由廣泛宣傳提高他們的保障意識，調動他們參與醫療保障的積極性和主動性。

作為城鄉聯結的載體，農民工正處于城市健康教育活動和農村健康教育活動的交叉點。在目前農民工全部納入社會醫療保障體系還無法充分實現的情況下，可以組織醫院、醫務工作者直接進入農民工密集區域，免費為農民工義診，發放藥品，傳授基本醫療衛生知識，普及工傷自救和互救的有關技巧。以農民工集中區和流入地為重點，開展健康知識普及和教育工作。針對農民工中存在的重大健康與疾病問題，以提高農民工基本健康標準為目標，強化農民工自我保健意識和能力。

2.滿足農民工醫療服務的多樣化需求

由于農民工群體本身存在異質性，其需求也具多樣性，應從促進農村勞動力轉移、推進城市化高度，制定多元化的醫療保險政策。除了改善農民工生活和工作環境之外，對那些有穩定住所、穩定工作和穩定收入的農民工，納入城市的基本醫療保障范疇，給予同城鎮職工相同的醫療待遇。對那些只在農閑時才外出打工、沒有脫離農業生產，生活重心仍在農村的季節性農民工，納入新型農村合作醫療制度下。這樣既可以使他們通過外出打工增加收入，又可以得到醫療保障，免除其后顧之憂。對于那些已經脫離了傳統的土地保障范圍，在城市工作、生活，但沒有固定住所，沒有相對穩定工作，流動性強、穩定性差的農民工，建立全國統一的“流動醫保賬戶”作為一種較為合理的過渡性政策。這樣即使農民工經常變換工作地點，也不必去所在城市醫療保險機構參保和退保。

3.強化農民工醫療保障的政府責任

農民工醫療保障制度的公益性和福利性要求政府承擔相應的責任。只有政府責任真正到位，才能保障農民工醫療保障制度的健全和發展。首先，要從制度上解決農民工醫療保障的問題，必須打破城鄉分割的管理體制，改革戶籍制度，實行居住地戶口登記制，使他們能夠在城市獲得長期合法的居住權，給予農民工與市民平等的待遇；其次，建立城鄉統籌就業的組織領導體制。應成立全國城鄉統籌就業的領導小組，總攬全局，統籌規劃，組織重大政策的制定和實施，并協調解決各地區、各部門等方面的利益矛盾。各級政府要相應地成立城鄉統籌就業領導機構，負責總體方案和各項政策的協調、制定與實施。再次，企業作為農民工群體的直接受益者，應承擔農民工醫療保障制度的主要繳費責任，要意識到農民工醫療保障與勞動力資源之間的關系。當然，農民工在享受權利的同時也應當履行相關義務。農民工醫保制度通過農民工個體承擔一定比例的參保費用，在農民工可承受的范圍內，分擔企業的經濟負擔。同時提高農民工的控費意識，有利于促進農民工醫保制度的健康發展。

4.加快立法進程，完善農民工醫療保障的制度建設

在勞動法、老年人、婦女兒童權益保護法律的基礎上，針對中國處于城市化和市場化轉型的實際，應加緊制定針對新的最大弱勢群體――農民工的醫療保險法律和法規，以切實維護農民工的合法權益，促進全社會的公平與公正。通過法律手段保障對農民工的醫療保障資金的投入，明確資金的來源；運用法律手段來規范農民工醫療保障制度建立過程中的權、責、利關系，明確中央和各地方政府所應承擔的責任；改善農民工醫療保險費用的繳納方式，依法管理農民工醫療保險基金，在有條件的地方推進商業保險試點工作，以此來增加農民工抵御風險的能力。另外，還要設立相應的仲裁機構來解決醫療經費支取過程中可能出現的經濟糾紛。各級勞動行政部門肩負勞動法規政策的檢查監督職能，應定期對用人單位進行監督、檢查，發現有違反勞動法律法規、侵害勞動者權益的行為，應及時查處糾正，予以經濟制裁和行政處罰，并在農民工權益受損時，為他們提供法律服務與支持，幫助農民工維護自己的權益。

總之，農民工的醫療保障制度已經引起全社會的廣泛關注，但由于農民工自身的特殊性，在相關政策的實施中遇到許多障礙。農民工醫保制度的順利推行需要各方面的努力與相互配合，也需要在實踐中不斷總結經驗，爭取醫療保障制度在農民工權益維護與保障，構建和諧社會，促進中國城鄉改革和發展中發揮更重大的作用。

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論文摘要：通過文獻資料分析等方法探討中國醫療保障體系現狀，剖析中國醫療保險制度改革和醫療保障事業發展中存在的一些深層次問題，提出了完善我國醫療保障體系的有效途徑及政策建議。認為，要使我國醫療保障體系現狀得到改善，需要政府部門投入資金，加大管理力度，特別是不斷擴大中國城鄉覆蓋面，仍是推動醫療保險體系不斷完善的當務之急。

一、當前我國新型醫療保障體系建設中的主要問題

俗話說：“小康不小康，首先看健康”。在我國開始全面建設小康社會的今天，醫療保障成為公眾普遍關注的社會熱點問題。經過多年的改革和建設，我國初步建立起了新型的醫療保障制度體系構架，其主要標志就是確立了新型的城鎮職工基本醫療保險制度，同時農村地區也逐漸建立起了新型的農村合作醫療制度。盡管我國醫療保險制度的改革和建設已經取得了長足的進展，但總體上看還不盡人意。目前我國醫療保障制度存在的問題主要表現在以下幾點：

(一)社會醫療保險覆蓋范圍狹窄

截止2003年6月底，全國基本醫療保險參保人數已經突破1億人，但從總量上看，醫療保險覆蓋面只相當于2001年城鎮就業人口的42％，在三大社會保險中是參保率最低的一種。從結構上看，我國基本醫療保險主要覆蓋的是國有企業、一些機關事業單位的職工和部分集體企業的職工，大量其他類型企業的職工，靈活性就業人員，城市弱勢群體等，如低收入或下崗、失業職工，殘疾人和孤寡老人，進城的農民工，以及較早退休的“體制內”人員等，絕大多數的社會成員還沒有享受到制度上的醫療保障，有違社會公平原則。

(二)多層次的醫療保障體系尚未真正形成

盡管目前我國醫療保障體系的框架已經基本形成，但合作還有明顯欠缺：一是農村人口的醫療保障問題還沒有得到根本解決；二是現有體系中各個層次的運行還沒有納入正軌，成效并不顯著。職工補充醫療保險、商業醫療保險、社會醫療救助、農村合作醫療制度和社區醫療服務等還沒有得到有效的落實。

(三)醫療衛生體制改革與醫療保險制度改革不配套

醫療衛生體制的改革是關系到基本醫療保障制度能否順利推進的關鍵。醫療衛生體制包括醫療機構的補償機制問題和藥品生產、流通體制問題。就一般的意義講，醫院補償機制就是指醫院獲得收入的方式。隨著市場經濟體制的確立，政府對國有醫院的補償政策也有所變化，補償的規模逐漸降低，醫院以經營收入為主，追求經濟效益成為醫院的經營動機。為了醫院的生存和發展，政府允許醫院從他們銷售藥品中獲得15％～30％的價差作為補償。在中國，90％的藥品是由醫院零售的。在追求利潤的誘導下，醫院常常給患者開大處方，特別是多開國外進口或由外資企業生產的價格高昂的藥品。

此外，我國藥品的生產和流通領域也存在著嚴重問題，普遍存在的現象致使藥品虛高定價，嚴重影響了消費者的利益。醫院“以藥養醫”的補償機制，藥品生產和流通體制的弊端，對基本醫療保險制度順利運轉形成了嚴重的沖擊。

醫藥衛生體制改革與醫療保險制度改革不配套的另一個嚴重后果是，醫院、醫保機構和患者三方之間的關系沒有理順，關系緊張。為了控制醫療費用的增長，政府部門下發了一系列旨在規范醫院行為的文件，對醫院的選擇、用藥、診療項目、費用結算方式以及定點藥店的選擇都做了明確規定。特別是不少城市的醫保機構，改變了過去與醫院實行“實報實銷”的“按項目付費”的費用結算辦法，而采用對醫院約束力更大的“總額預算制”。這種結算辦法增加了定點醫院的壓力，甚至出現了醫院與醫保機構的沖突。醫院和社保機構的矛盾，也導致了參?；颊叩牟粷M。他們認為雖然參加了醫療保險，但事實上卻得不到醫療保障，這將會動搖他們對醫保制度的信心和對政府的信任。

(四)政府對醫療資源投入不足

改革開放以來，政府投入到衛生醫療事業的資金比重呈逐年下降趨勢，同時個人支出增長迅速。1997—1998年低收入國家(人均年收入在l000～2200美元之間)的公共健康支出占其財政支出的平均比例為1.26％，中等收入國家(人均年收入在2200—7000美元之間)的平均比例為2.25％，而中國只有0.62％。即使與發展中國家相比，中國的公共健康支出仍然處在非常低的水平。國家衛生醫療資金投入不足，是宏觀上醫療保險資金短缺的一個原因。

總之，政府財政對醫療資源投入的不足，對醫療保險制度產生了十分不利的影響，醫療保險基金始終處于捉襟見肘的狀態。與此同時，由于醫療服務結構的不順，沒有合理地分解患者的醫療需求，使資金流向高成本的大醫院，使有限的醫保資金沒有得到有效地利用。

二、完善我國醫療保障體系的途徑及政策建議

我國醫療保險制度體系的建設和完善是當前社會保障制度深化改革的最迫切的任務之一，也是難度最大的一項工作。為了盡快實現醫療保障體系建設和完善目標，提出如下建議：

(一)加大政府對醫療服務領域的資金投入，為醫療保障制度的有效運行奠定基礎

政府的資金投入主要表現在兩個方面，一是對醫療服務供方(醫院)的投入，二是對其他醫療保障制度，如靈活就業群體的醫療保險、弱勢群體的醫療救助和農民的新型合作醫療制度的投入。對醫院，政府應考慮適當增加財政資助的比例，從補償機制上徹底改變“以藥養醫”的經營模式。需要強調的是，在醫療保障的投入上，中央政府和地方政府都將承擔相應責任，兩級政府應該進行合理的分工，而不僅僅是靠中央財政撥款。當然，對于政府投入資金的使用情況，應該有必要的監督，確保資金真正用于醫療保險參保人員的服務上面。對于職工基本醫療保險制度以外的其他醫療保障制度，各級政府有責任投入資金。同時，醫療救助制度提倡慈善捐助和多種籌資方式。我國社會保障制度發展的方向，就是建立由政府和其他多種社會力量，如非政府組織、慈善機構、企業和個人等共同編制的社會保障安全網；對于農民合作醫療制度，各級政府也應當加大資金投入?！都涌旖⑿滦娃r村合作醫療制度的意見》已經明確了政府出資的標準，即地方財政為每個農民每年補助10元，問題的關鍵是政府應切實覆行職責。同時對貧困地區，中央政府還要加大資金投入力度，以保證農民得到醫療保障。(二)醫保、醫療、醫藥“三改聯動”。創造醫療保障制度實施的良好環境

醫療、醫保和醫藥是社會醫療保障體系中的三個組成部分，只有三個方面協調運作，才能保障整個醫療系統正常地提供基本醫療服務，維護人民群眾的健康。醫療、醫保和醫藥在醫療系統中的定位和相互之間的密切關系，決定了三項改革必須聯動，齊頭并進。首先，政府對公立醫院或其他非盈利醫療機構正確定位，通過適當的補償機制轉變醫院“以藥養醫”的經營模式。其次，政府要下決心徹底解決醫藥生產和流通環節中的問題，扭轉藥品虛高定價的局面。最后，調整好醫療保險供、需、保各方利益。只有這樣，才能實現“用比較低廉的費用，提供比較優質的醫療服務，努力滿足廣大人民群眾基本醫療服務的需要”的醫療制度改革目標。

(三)發展社區衛生事業。理順醫療衛生服務體系

社區衛生醫療服務具有“預防、保健、醫療、康復、健康教育、計劃生育”六位一體的功能。在完善醫療保障制度的建設中，加快社區衛生服務體系的建設至關重要。合理的醫療衛生服務體系應該是雙層或三層機制，即小病、常見病在以全科醫生為主體的社區醫院就診，大病、重病在較大的醫院就醫。社區醫院的醫療成本比較低，患者能夠得到比較及時和實惠的服務。為了促進社區衛生服務事業的發展，首先應當大力培養全科醫生隊伍，使其成為社區醫療服務的主力軍；第二，鼓勵醫生或醫生團體在社區開辦診所，診所或醫院既可以是新設立的，也可以是由區級(一、二級)醫院改造的；第三，支持民間資本進入社區醫療服務領域，并鼓勵社會對社區醫療服務的捐助；第四，將社區醫療服務納入基本醫療保障制度，將社區醫院或診所視同定點醫院。

(四)加快社會醫療保障的立法步伐。為醫療保障制度的推行提供法律保證

醫療保險實行三方付費制度，所以，規范需方、供方、保方三者的責任和行為，特別是加強醫療行為監管，嚴格控制不合理醫療費用的發生十分重要。因此，要盡快對醫療保障進行立法。對于醫療服務的供方，嚴格醫保定點醫院、定點零售藥店的準入資格，醫保經辦機構通過與定點醫院、藥店簽訂合同來對其進行規范化管理。對于需方，也要用法律來約束其就醫行為。通過分類給付，增加個人費用意識。對出借、冒用醫療保險卡者要受到一定的經濟賠償或停用的處罰。對企業和單位，要通過法律手段強化基金的征繳力度?；鹕侠U要按時和足額到位，保證醫療保險基金有長期、穩定的來源。對于社會醫療保險管理機構，也要有相應的行為規范，并嚴格依法行使職權。同時有義務向社會公示其管理的業績，并接受公眾的查詢和社會監督。

(五)扶持商業醫療保險的發展.真正形成多層次的醫療保險體系

為了進一步推動商業醫療保險的發展，至少可以從兩方面考慮：一是劃分社會醫療保險和商業醫療保險的范圍，補充醫療保險應該交由商業醫療保險經營。為此，應用法律的形式界定社會保險的經營范圍，對于社會保險管轄范圍的，商業保險不應插手；而屬于基本醫療保險范圍以外的領域，社會保險管理機構也不應干預。二是進一步完善和落實扶持商業醫療保險發展的政策。目前的優惠政策力度還不夠大，可以考慮借鑒國外的經驗，進一步完善與落實稅收優惠政策。比如補充醫療保險費在一定額度內(工資總額的4％)予以稅前列支；對經營補充醫療保險的公司，保費收入減免營業稅；對個人繳納的醫療保險費部分不征收個人所得稅等。

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關鍵詞：農民工；社會養老保險；城鎮化

一、引言

農民工是從農民中率先分化出來，與土地保持著一定經濟聯系、從事非農業生產和經營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮居民身份的非農化從業人員，是我國城鎮化進程中形成的特殊社會群體。從人員構成來看，目前我國的農民工主要包括進城農民工和鄉鎮企業職工。其中，進城農民工約8600萬人，鄉鎮企業職工約12800萬人。

二、建立適合農民工特點的社會養老保險制度的必要性

（一）建立和諧社會的重要舉措

建立農民工社會養老保險制度，是提高城鎮化水平，轉移農村人口，優化城鄉結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重要制度保證，是推進城鄉先進生產力發展的重大舉措。以現代社會保險制度代替傳統的土地保障，解決農民工的后顧之憂，有助于城鄉精神文明建設和城鄉社會穩定，是先進文化發展的必然方向。根據農民工亦工亦農、工作流動性大、收入不穩定且偏低等特點，創造性的建立適合農民工特點的社會保險制度，將農民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農民工合法權益，滿足農民工利益要求的具體體現。與此同時，建立農民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環境的內在要求。

（二）推進城鎮化的需要

在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農業勞動的意識和技能。

據王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農村流動人口即農民工的典型調查顯示：已經有19％的農民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8％的農民工即使沒有失去土地承包權也會繼續在外務工，也準備放棄對土地的依存；16.5％的農民工處于不確定狀態，只有17.7％的農民工會選擇回家務農。這就說明，有近70％的農民工已經做出了城鎮化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經濟補償，做出城鎮化選擇的比例還會大幅度提高。

正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產，加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，將土地保障作為農民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰，而建立農民工社會養老保險制度，則是推進城鎮化最重要的制度保證，也是順應城鎮化發展趨勢的戰略舉措。

（三）從根本上解決“三農問題”的需要

從土地的承載能力及農村各項事業的發展角度而言，我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽問題。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過度，解決農民工的后顧之憂，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境。

（四）經濟條件基本成熟

農民工一般有相對穩定和高于農業人口的工薪收入，具備了建立社會養老保險制度的經濟可能性。而且，進城農民工與其建立勞動關系的企事業單位一般都已經納入城鎮社會保障體系，對社會保險有較高的認識。

從鄉鎮企業看，經過二十多年的發展，鄉鎮企業已經是“三分天下有其一”，許多鄉鎮企業在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據本地、本企業的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業職工建房、看病、子女上學等給予了一定數額的補助；對于在本企業工作達到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發放一定數額的退休金，或由企業出資為職工購買一定標準的商業養老保險，等等。這些措施對于保障本企業職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業的范圍內，因而只能稱為企業福利，而非社會保險。但這些現象說明，許多鄉鎮企業已經具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉鎮企業職工納入社會保險體系，將給鄉鎮企業建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產權制度等改革創造寬松的環境。

（五）政府的基本職責

目前，我國政府的工作重點已經開始由經濟建設轉向以社會保障制度為核心的制度建設。制度建設，特別是我國的社會保障制度建設，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關注，僅財政投入每年就達到數百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔起社會保障制度建設責任而不得不承擔財政責任的必然結果。農民工處于城鎮化的最前沿，為農民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農民工成為我國城鎮人口主體再建立社會保險（2012年農民工可能達到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。三、完善農民工社會養老保險制度的安排

（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規

把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，賬戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。

（三）改革戶籍制度，放松對戶口的管制

長期以來我國的城鄉二元結構的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務工人員在城市里務工而不能享有同城鎮職工一樣的養老保險制度。這不利于保護農民工的合法權益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現勞動力資源的優化配置，阻礙經濟發展。要實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，進入城市的門檻應該降低，只要進城務工人員在所在城市具備一定的物業等資產，就可以申請加入所在城區。

（三）實施土地換保障，適當扶持農民工就業和參加社會養老保險

轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到養老保險的平穩過渡。對土地使用權置換出的土地換保障資金，直接進入農民工的個人賬戶，既可增加農民工養老保險個人賬戶的積累，又可促進農村土地經營規模的擴大、加快城鎮化進程。

（四）優先發展醫療和工傷保險

城市農民工目前最害怕的是生病和受傷?？床≠F、住院貴、工傷沒有醫療保障是困擾城市農民工的大問題。因此，目前城市農民工最需要的是醫療和工傷保險。

建立和完善城市農民工社會保障制度，應立足現實需要，分清輕重緩急，優先發展醫療和工傷保險。要結合城市農民工特點，綜合考慮需要和可能，適當調整現行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負擔，簡化辦理手續，適當降低醫保起付線標準。論文之日前通過的《深圳市勞務工醫療保險暫行辦法》就受到了城市農民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規定，勞務工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，?；尽钡摹吧钲谀Ｊ健睙o疑值得各地借鑒。

（五）逐步推進，將社會養老保險費改為社會養老保險稅

開征養老保險稅替代現行的繳費制度，把養老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養老保險制度走向法制化的表現，現行的征繳社會養老保險費的辦法是行政化工作方式的體現，不是依法治理。

采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養老保險全國統籌打下基礎；另一方面社會養老保險費以國稅形式征收，便于全國統一管理，有利于實現社會養老保險全國統籌；同時能夠保證企業主組織廣大農民工參加社會養老保險，按企業規模和招收農民工數量征收養老保險稅，能促使企業主無條件為農民工繳納養老保險費，并且做到企業公平負擔，有利于公平競爭，有利于市場經濟健康發展。

四、結論

養老保險是社會保障中的核心內容和生命工程，21世紀我國社會保障的重點就是要解決養老問題。轉型期分析構建我國農村社會養老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農民合法權益的重要內容，也是促進社會主義市場經濟發展、保持社會穩定的重要措施。農民工是一個權益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農民工以穩定的、可預期的社會養老保險制度才能有利于和諧社會的構建。如何具體又徹底解決廣大農民的養老問題，對我國社會保障體系建設來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續進行研究、探索和指導。還需依靠全社會的力量共同努力，為建設社會主義現代化強國而發揮應有的作用，建成具有中國特色的農村社會養老保險體系。

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論文關鍵詞：包容性增長，城鄉社會保障，養老保險，醫療保險

 

一、包容性增長和社會保障制度城鄉銜接的關系

在人民網2011年你最關注的十大問題調查中，“社會保障”以71090票居于榜首，回顧近年的兩會調查，2010年的兩會調查中，社會保障中的養老保險以104887票排在首位；2009年的兩會調查，社會保險位居第八位；2008年社保養老也進入兩會調查前十。從歷年調查來看，關系國計民生的社會保障問題越來越受到人們的關注。社會保障是社會穩定的“安全網”和“減震器”，是構建和諧社會的重要摘要標志和前提，而城鄉居民的最大的權利失衡莫過于社會保障。

包容性增長是基于經濟不均衡增長和人們不能共享經濟快速增長成果這一現實問題而提出來的。所謂包容性增長，即在關注經濟快速增長的同時，也要關注政治建設、文化建設和生態文明建設，更加關注社會建設和民生問題。包容性增長是一種機會均等、普惠共享的增長，強調人們都平等地享有發展和分享經濟增長成果的權利，而不是被排除在經濟增長進程之外；是一種科學和諧、可持續的增長，強調轉變經濟發展方式，保障弱勢群體，實現教育公平、充分就業、合理分配和勞動關系的和諧；是一種全面發展、統籌協調的增長，強調城鄉、地區、人群的統籌協調發展。實現包容性增長是社會保障發展的保障和基礎，而大力推動社會保障的發展作為實現包容性增長的一種手段，也會為包容性增長提供社會基礎；兩者相輔相成，互為基礎，相互促進。

二、包容性增長模式下我國社會保障制度城鄉銜接問題分析

我國城鎮已經建立了以社會保險為核心的相對較完善的社會保障制度，而新型農村合作醫療制度、新型農村養老保險制度的實施也對農村社會保障水平的提高起到了一定的改善作用，但國家社?；鸬墓┙o嚴重向城市傾斜，占35%的城市人口得到近80%的社?；?，城鄉社會保障差異仍然較為突出，嚴重不平衡。

1.農村社會保障范圍有了進一步擴大，但總體保障水平仍然較低

實現包容性增長，要求社會保障的發展要更好地處理好 “普惠”與 “適度”的關系。包容性增長強調所有人都能夠機會均等、公平合理地享有經濟發展的成果，在此模式下，社會保障應該將所有人群納入其保障范圍，同時，其保障水平既能夠滿足國民基本生存和發展的需要，又要與一定時期的社會經濟發展水平相適應。據《中華人民共和國2010年國民經濟和社會發展統計公報》統計，2010年底，全國列入國家新型農村社會養老保險試點地區參保人數10277萬人，新型農村合作醫療參合率96.3%，合作醫療基金支出總額為832億元，累計受益7億人次，無論從覆蓋面看，還是從參保人數看，都有了進一步增長，但保障水平仍然較低。例如，雖然農村養老保險需求水平相對較低，但是如果考慮到城市化、社會發展、生活水平提高、物價上漲等多種因素經濟學論文，考慮到今天為自己的晚年生活投保的人在二十、三十甚至四十多年后進入老年期時的經濟、社會背景，現在交納的數額很少的養老保險金，就會出現養老保險養不了老，保不了險的情況。因此，與城市相比，農村的社會保障需求仍然尤為突出。

2.農村傳統保障功能及手段已失去基礎，但社會養老機構發展相對落后

隨著農村經濟社會制度及相關基本社會條件的變化，農村傳統的保障功能及保障手段都已經在進一步弱化。農村的集體經濟基本上名存實亡，集體在社會保障中的作用幾乎消失殆盡；其次，作為農民祖祖輩輩最重要的保障資料——土地，其社會保障功能正在加速弱化；最后，由于計劃生育政策的推行，傳統的家庭養老功能也面臨前所未有的矛盾。家庭的扶養能力卻幾乎達到極限的同時，農村低水平的養老保險并不能滿足需要，在此背景下，農村養老機構的發展也至關重要。截至2010年底，農村養老服務機構3.1萬個，床位213.9萬張，收養各類人員170.4萬人。從國際經驗來看，市場經濟發達國家的養老服務機構每千人擁有的床位數在50張-70張。在中國，65歲以上的老人每千人擁有的床位數不過23.5張。保守估計，養老機構的床位缺口數量在300萬以上。

3.城鄉社會保障制度多元分割，農村社保發展地區差異顯著

實現包容性增長，要求社會保障在項目和制度的協調與整合方面取得突破。當前，社會保障制度分散化、碎片化現象嚴重，各個保障項目孤立開來，獨立運行，每個項目的多種制度也是如此，不同地區更是如此，這就無法從制度層面保證社會保障的公平性和效率性，因而更難從社會保障制度的執行和實踐層面保證社會保障的公平性和效率性。這種現象固化了城鄉二元結構和社會階層結構，既不利于實現城鄉人口流動和社會融合，又不利于通過社會互濟來分散風險、保持醫療保險基金財務的穩健性和可持續性，從而直接損害制度運行的效率。

4.保險費征繳困難，基金保值增值壓力大

對于進城的農民工而言，企業應承擔一定的保險費，但由于部分企業生產經營困難，國有企業、縣以上城鎮集體企業減員增效，參保職工急劇下降，而私營企業對參保認識不到位，參保面不廣，加之社會保險經辦機構缺乏有力的征繳手段，企業欠繳、少繳或拒繳的情況時有發生，收繳難度很大，甚至當年收支平衡發生困難，支付能力逐年下降。另外對于農村的貧困人口而言，其參加社會保障能力較差。例如2010年大約4223.7萬農村困難群眾受國家財政資助才參加了新型農村合作醫療。另一方面，如果社?；鸩荒苡行У卦鲋担瑢⒑茈y達到應有的保障水平。過去一段時間物價的持續漲幅，在一定程度上給廣大勞動者、退休人員特別是困難群眾的基本生活造成了影響論文服務。我們必須看到，自1996以來，國債利息不斷下降，銀行儲蓄收益或購買國債收益已經微乎其微，相對于日益顯著的通貨膨脹而言，基金保值與增值的壓力顯而易見。其中養老保險基金能否保值增值決定著能否適應未來人口老齡化高峰的需要，特別是隨著人口壽命的延長將要形成社會性的老齡化趨勢。

5.社會保障統籌層次較低，抵抗風險能力較弱

實現包容性增長，要求社會保障將提高統籌層次與實現制度間、地區間的轉移接續相結合。目前社保制度在基金分割上主要表現為區縣統籌，統籌層次較低，風險分攤范圍有限，不同地區差異顯著，很難實現不同地區間社?；鸬恼{劑和關系的轉移接續。隨著城鎮化的加快和就業方式的多樣化，人口流動頻繁，而各個制度間和地區間的轉移接續制度還沒有完全建立起來，嚴重阻礙人才的流動，損害人們的既得社會保障權益，影響人們參與社會保障的積極性。

三、包容性增長模式下積極推進城鄉社會保障銜接的途徑

1.建立多層次的社會保障體系，逐步提高保障水平

完善的社會保障體系，不僅取決于覆蓋范圍的大小，而且取決于保障水平的高低。首先要按照權利與義務相對應、公平與效率相結合的原則，建立參保繳費與待遇掛鉤的激勵約束機制，鼓勵人們參保繳費；其次要改變目前主要依靠基本保險、保障形式單一的局面，推進企業年金和補充醫療保險，發展商業保險和社會救助，建立多層次的保障體系。如，在養老保險方面，企業年金曾被認為是養老保險體系的第二支柱，但其發展一直較緩慢。根據社科院拉美研究所所長鄭秉文的調研數據，在目前的政策制度下，我國企業參與年金計劃的比率僅為1%，且絕大部分是中央和地方有實力的國有大中型企業，大部分中小企業無法加入進來。而與此形成鮮明對比的是，在美國私人部門中，企業年金的參保率大約為50%，并且種類繁多。不過，近期出臺的上海、四川、陜西、福建等省市“十二五”規劃中，均不同程度提及“要支持和促進企業年金和職業年金發展，提高企業職工參保率”。 《企業年金基金管理辦法》于2011年5月1日剛剛正式實施。2011年7月1日，《中華人民共和國社會保險法》也將正式施行，我國應及時制定配套的稅收優惠政策，大力發展企業年金經濟學論文，滿足人們第二層次的養老保障需求。

2.完善社保標準調整機制，切實發揮社保功能

過去一段時間物價的持續上漲，在一定程度上給廣大勞動者、退休人員特別是困難群眾的基本生活造成了影響。因此，應盡快建立社會救助和保障待遇標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，逐步提高基本養老金、失業保險金和最低工資標準。即改變社會保障標準調整的相對固定周期，形成一種及時反應并調整的長效機制，適時調整和提高保障水平，在物價過快上漲時最大限度地保證困難群體的基本生活不受影響。由于各地區生活水平和消費水平不同，因此，具體政策各地要以當地居民基本生活費用或居民消費價格指數月度漲幅作為基本依據，在適宜時機開始實行，該機制實現各項社會救助和保障標準提高幅度與經濟發展速度、居民收入增長水平基本同步的目標。

3.創新社?；鸸芾矸绞?，提高管理效率

社會保障是政府主導建立的一項管理制度，但在具體的管理方式上可以引入商業化、專業化、現代化的管理觀念，有效降低政府管理成本，提高運營服務水平，同時通過專業化的資金管理運作服務，實現社保基金的保值增值。大型保險企業擁有專門的資產管理公司，在參與、協助社?；鸸芾砗瓦\作方面可以發揮重要作用。“新型農村合作醫療共保聯辦合作項目”由政府引入商業保險機構為城鄉居民基本醫療保險和補充醫療保險提供一體化管理和服務，據悉人保健康保險公司在新農合基金醫療合作方面首創“湛江模式”，以風險保障的模式經辦新農合基本醫療保險，以共保聯辦的模式與社會醫保經辦部門開展合作。這一模式已在北京市平谷區推廣應用，其他地區可以在借鑒已有經驗的基礎上探索適宜的保險機構參與社會醫保管理的發展模式，有利于促進城鄉一體化建設。

4.完善社保基金投資制度，實現保值和增值

截至2010年底，社?；饡芾淼幕鹂傄幠９?568億元，比上年增加802億元，增長10.32%，隨著基金規模進一步擴大，到2011年年底，社?；鹂赡芙咏?萬億元左右水平，到2015年有望達到1.5萬億元。2009年全國社?；鹜顿Y收益率達到16.1%，2010年為4.22%,而去年CPI的漲幅大約為3.3%，總體收益率略高于CPI上漲幅度。目前我國社會保險基金運營還存在很多問題，如投資渠道相對單一、基金運營效率低、養老保險基金管理分散，投資收益率低，2009年中國養老金賬戶的投資收益率不到2%。除了養老保險基金和失業保險基金外，社會保險基金所包括的其他基金——醫療保險、工傷保險和生育保險等的投資尚屬空白。2011年7月1日起施行的《社會保險法》，僅用了七個條款對社會保險基金的籌集、運營及監管作了原則性規定。對于社會保險基金的運營，并沒有做出具體的、可操作的規定，因此，需要對基金的投資運營模式進行改革，通過法律規定，明確界定基金的管理主體和投資主體的權利義務和法律責任。同時應放寬社保基金的投資渠道，通過多種投資方式的組合，分散投資的風險，增強資金的贏利性。

參考文獻：

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〔2〕申曙光，侯小娟.“包容性增長”的提出對社會保障帶來深刻影響[EB／OL].中國勞動保障新聞網.2010.11.15

〔3〕劉永富.建立覆蓋城鄉的社會保障體系[J]. 求是. 2007.13

篇10

一、2009年上半年工作回顧

2009年是深入推進寧波市委“六大聯動”的關鍵之年，也是高新區繼續深化“三區一城”建設的重要一年。上半年，在園區黨工委、管委會的正確領導下，在區各部門和街道辦事處的大力支持下，社會事務管理局堅持以“三個代表”重要思想為指導，貫徹落實科學發展觀，圍繞高新區“三區一城”建設目標，堅持“以人為本”，抓重點、攻難點，注重民生，強化服務，我區社會事業各項工作取得了新的進展。

（一）教育事業

加快理順教育管理體制，夯實教育發展的基礎。

1、積極理順教育體制關系。積極做好與市教育局人事、基教、職成教、教研室、教科所、教育學院等職能部門的聯系工作，各項業務工作有序開展，促進高新區教育盡快融入城區教育。進一步做好與鄞州區、江東區教育局的關于師資培訓、教師職評、教科研活動、學籍管理等相關事宜的銜接工作，妥善解決了梅墟區域學生在鄞州區上高中的免費教育問題和6所民辦幼兒園的移交及重新審批工作。

做好體制理順的宣傳和政策解讀工作，先后召開5次街道、村干部、群眾代表、校長、教師等體制調整情況說明會和政策解讀座談會，并通過記者采訪、告家長書、下發宣傳手冊等形式，使區域群眾、師生、干部第一時間了解情況并聽取他們的意見，為平穩過渡打下了良好的基礎。

2、積極完善教育管理機構。做好區教育結算中心、教科研室的籌建工作，完成了部分人員的招聘，逐步建立新建機構的各項規章制度。成立了高新區督學組，組織了3次由市教研室共同參與的督學活動，對學校管理、師資隊伍、課堂教學、教學管理、辦學條件等進行了全面評估，對存在的主要問題進行了分析，為推進學校健康發展指明了方向。

3、積極優化教育布局。在大量調研基礎上完成了2008—2012年高新區教育發展的第一個五年規劃，科學指導今后的事業發展；根據2008年7月簽訂的協議，我們承接了萬里的校舍場地及設施設備資源及義務段的部分教師資源，并充分利用這些資源籌建高新區外國語學校；投資1.2億興建高新區實驗學校，目前實驗學校主體工程已揭頂，設施設備采購等各項工作正在有序進行中；做好兩所公立幼兒園的籌建工作，完成了高新區第一幼兒園的二次裝修及首次招生工作。全面啟動了高新區第二幼兒園的立項及相關工作；根據省市教育部門對中小學辦學規模的要求及本區域教育布局，順利完成老廟小學、鹽場小學的合并工作，為2010年整體搬遷至實驗學校做好鋪墊；政府宏觀引流，確保兩個街道各有一所流動人口學校；積極協調有關部門對信懋學校體育館、操場、廊道進行整修，對萬里學校周邊路橋進行加固加寬，爭取資金對梅墟中心小學、成人學校的校舍進行暑期維修，美化校園環境并保證校園建筑安全。

完善人事管理制度，激活教育發展內驅力。

1、完善人事政策，深化制度改革。上半年，先后印發了《寧波國家高新區中小學教職工專業技術職務聘任管理暫行辦法》等7個人事方面的文件。全面啟動了教師職稱評審和專業技術職務聘任工作，認真做好首次定級工作及小中高、中級和中學高級職務評審的申報工作。

擬定《關于印發高新區中小學教職工學年度考核實施意見的通知》和《關于2008學年教職工考核工作的通知》等文件，建立健全教職工考核評價機制，引導、激勵教職工認真履行崗位職責，不斷提升實施素質教育的能力和水平，倡導積極進取的敬業精神。擬定《關于做好2008學年度校級領導考核的通知》，認真落實校長任期目標責任制，開展了對校級班子履行崗位職責及任期目標完成情況的考核。草擬《寧波國家高新區中小學校領導干部競聘上崗實施方案》，根據省市文件規定明確各校中層及校級領導職數，為下半年啟動競聘工作做好準備。

2、加強隊伍建設，提升辦學軟實力。一是積極搭建區域教師管理的網絡框架，變教師管理以校所有為以區所有，推動教師在區域內的合理流動；二是強化對校級班子和教師隊伍的管理和培養。注重校級班子的定期教育和培訓，積極搭建校長與周邊名校長的交流平臺，逐步提升校長的管理水平。初步建立區域名師引領、區級培養、市級培訓相結合的教師培訓和培養體系。利用城區及本區域資源，建立教育共同體，并有計劃地開展教學科研活動，近距離地感受優秀教師的風采，提升教師綜合素質。

積極推進素質教育，抓住教育發展的根本

1、加強學校德育教育，積極實施減負等工程。下發關于加強學校德育工作的指導性意見，組織形式多樣的學習活動提升教師的師德修養。在加強教師師德建設的同時，重視未成年人思想道德建設，鼓勵學校利用德育基地開展主題鮮明的愛國主義教育活動和實踐活動，充分利用植樹節、六一節，藝術節等活動，豐富青少年生活、培養青少年良好的行為規范，打牢青少年思想道德防線。積極推廣優質、輕負的教學，從規定到校時間、課程設置到教師的備課要求等，全面實施減負工程；積極開展學校陽光體育活動，檢查各校落實體育課時，大課間操活動情況，積極鼓勵各校開展形式多樣、健康向上的學校文體活動，成功舉辦了高新區首屆中小學生田徑運動會，展示了中小學生良好的精神風貌和我區的體育實力；全面開展了書香校園工程，印發了《關于在高新區中小學生中開展2009年“書香伴我行”讀書征文活動的通知》，向各校下發了近20萬元的圖書，積極營造愛讀書、讀好書的氛圍。

2、認真做好教育體制理順后的招生和中考工作。根據今年體制理順、教育布局調整和外國語學校、實驗學校首次招生的特殊情況，我們不僅專門成立了招生工作領導小組，還廣泛征求意見，制定出臺了具有高新區特色的2009年中小學招生工作實施意見，并在學校、街道、社區等層面做好政策的解讀和宣傳；為了合理地制定2009年教育事業計劃，我們在年初向新生家長發放了意向表，作了初步的統計，今年四月份學校向家長宣講了招生政策并讓家長慎重地填報志愿，學校和教師們的全局意識、高度責任感和認真的工作態度保證了全區招生工作在開放的政策下有序開展、圓滿完成。

2009年是我區參加城區中考的第一年，考慮到老百姓對城區教育還不是很了解以及對鄞州教育的情結，我們積極搜集相關資料，提供給學校及家長，并召開街道、社區、村委會、學校等層面的會議，全面介紹城區教育情況，使大家有了清晰完整的認識，感受到的確為學生創造了更大的就學空間；同時積極做好與市基教、體衛藝處和考試中心的溝通工作，及時得到信息和相關政策，并向市局爭取了在萬里高中部設置中考考點，為學生就近參加中考提供方便。積極指導各校做好中考的各項工作，較為圓滿地完成了今年的中考任務，區域普高錄取率和重點高中錄取率都比往年有較大幅度的提高。

切實加強教科研工作，激發教育發展的活力。

與市師訓中心、市教研室、市教科所和江東區教研室建立聯系，及時組織教師參加相應的研訓活動，區內建立了研訓管理組織，建立例會制度，著力加強教科研師訓和教學質量的管理。

1、籌建學科大組，開展豐富有效的教研活動

上半年根據區域教研力量薄弱的特點，充分挖掘現有資源，依托各校業務骨干建立了學科教研大組，明確大組長職責，召開大組長會議，落實學期教研重點，制訂大組活動計劃并嚴格組織實施。并以教研大組為載體，整合教學教研優勢資源，立足課堂，以研促教。

注重實際，加強課題研究和論文撰寫。建立高新區教育科學規劃課題制度，擬訂立項方案，經學校申報，邀請專家評審，確定10個課題為區立項研究課題并發文公布。同時積極做好市級教育科學規劃課題申報推薦工作，2項課題批準為市級規劃課題，已開始立項研究；鼓勵教師撰寫教學教育論文，制訂2009年高新區教學論文評比活動方案，全面發動認真組織，取得較好的效果。

2、積極做好師訓工作，提高教師整體素養。加強對校本培訓工作的指導，督查各校校本培訓制度和校本研修計劃，督促各校切實組織好校本研修活動，審核各校校本研修項目，規范校本研修的學分管理；加強骨干教師培養，組織參與市“優質課、優秀論文和優秀學科課題”教學三項評比活動，20名教師分別獲市一至三等獎，做好市級骨干推薦培訓工作，努力為骨干教師成長營造良好氛圍；加強青年教師的培養，做好新教師試用期培訓考核工作，督促各校落實“青年教師崗位成長計劃”，做細做好師徒結對活動；加強教師全員業務培訓，認真組織2009年教師全員培訓工作，基本完成344名教師暑期培訓的報名和組班工作，加強教師繼續教育，統一學分管理辦法，檢查各校教師學習培訓制度，全面審核了教師繼續教育項目和學分，既做好服務，又把好關。

3、加強教學質量管理，提升學科教學質量。以考促研，強化評價。組織好區初三學生中考模擬考試，做好考前考后的研討分析。組織做好初中學業考試、綜合測試的組織工作，督促做好初三科學實驗考試；組織好小學畢業考試和其它各年級的期末教學質量檢測工作，加強命題、考試、閱卷等過程管理，及時做好考試的各類分析，及時發現問題、展開討論、提出整改措施。

加強學校管理，增強教育發展的軟實力

1、規范辦學行為，明確辦學方向。出臺了《關于開展2008學年度中小學評估考核的通知》等3個規范學校管理、推進教育教學工作的規范性文件。要求各校加強學校內部的制度建設，鼓勵差異發展。目前各校的規章制度進一步完善，學校管理、教學管理得到明顯加強。各校正在努力構建適合自身發展的校園文化，努力辦出特色。。

2、強化學校安全，創建平安校園。在教育體制進一步調整，教育布局進一步優化過程中，我局高度重視教育穩定工作，全面落實全區中小學、幼兒園教育安全責任制。我區教育管理制度更加完善，安全隱患不斷減少，突發事件應急處理能力顯著提高，無較大或重大安全事故發生，無安全責任事故發生，更沒有發生一件涉及教育的上訪、事件，全區各個學校繼續保持安全、穩定、和諧的局面。組織開展了中小學安全隱患排查治理工作和師生安全教育活動，并接受了市教育安全督查組對我區學校安全工作的檢查。印發《關于做好2009年高新區平安校園建設工作的實施意見》，推進了各中小學、幼兒園平安校園、和諧校園（園）建設；積極預防甲型H1N1流感，普及預防知識，全面監控疫情，督促各校落實防溺水、防交通事故、防食物中毒、防火等日常安全教育工作。聯合相關部門對學校周邊環境進行了綜合整治，取締了無證攤販、優化了交通秩序，打擊了擾亂學校秩序的社會青年，有效地改善了學校周邊環境，努力為師生營造了安全、和諧的教育教學環境。

3、重視教育宣傳，暢通信息渠道。進一步強化教育信息工作，制定《高新區社管局2009年教育信息工作考核辦法》，召開教育信息工作會議，創刊了高新區《教育動態》，建立了重要工作發文制度及教研信息溝通制度，今年2月至6月，共收發郵件340余個，確保信息暢通，有力地宣傳了高新區教育。

加快推進學前教育，努力構建全民教育體系。

1、加強對學前教育的指導，出臺了《關于加快高新區學前教育發展實施意見》，明確區域學前教育的定位、目標和措施；積極指導萬里國際等三所幼兒園、做好省二級幼兒園達標的自查、迎檢工作，接管了原由鄞州區審批的6所民辦幼兒園，并完成了重新審批工作，組織人員對全區12所幼兒園的收費情況進行檢查，規范民辦幼兒園的辦園行為。重視幼教隊伍建設，組織開展教育教學研討活動、青年教師基本功比賽，多次組織幼兒園骨干教師參加市區幼教教研活動，組織兩所中心幼兒園參加浙江省《幼兒園課程指導》推介會，幫助幼兒園全面領會新編幼兒園教材的理念、使用及備課要點，為推廣使用浙江省《幼兒園課程指導》（第2版）作好準備；統一印發了《浙江省保教工作指南》，進一步規范幼兒園保教工作。

2、充分發揮區域成人職業學校的作用，在做好原有失土農民培訓、外來務工、企業職工的上崗技能培訓等基礎上，拓寬思路，積極做好向企業、社區的輻射工作，增強服務功能，更好地滿足區域企業和居民的終身學習需求。上半年，失土農民培訓共五期，受訓人數296人，有210人以取得職業資格證書。外來務工者、企業職工的培訓共二期，受訓人數164人并取得培訓證書。

做好流動人口子女就學工作，奏響教育發展的和諧音符。

對區域流動人口子女學校布局進行了調整，確定樹人學校搬遷至原鹽場小學，做到每個街道各有一所流動人口學校，使流動人口子女也能就近上學。加大了對民工子弟學校監管和支持的力度，加強了對民工子弟學校的教學、教研指導，開展結對幫扶、送教到校等活動，使民工子弟學校的教學教研在原有的基礎上，有了一定的提升。加強了日常監管和指導，不定期檢查學校管理狀況，特別是學校安全管理，及時反饋并督促整改，使民工子弟學校的管理更為規范。

（二）衛生事業

加強衛生服務硬件建設，提高衛生服務能力。一是梅墟街道社區衛生服務中心綜合樓工程，經有關單位驗收合格，投資2035萬元的醫院綜合樓主體工程已正式建成，在一定程度上將緩解當地群眾“看病難”問題。二是加強醫療質量管理。組織全區執業醫師和鄉村醫生進行了2年一次的考核工作。梅墟街道社區衛生服務中心和一一三醫院簽訂合作協議，一一三醫院將定期派專家到梅墟社區衛生服務中心門診和進行業務技術指導，同時，選派業務骨干去一一三醫院培訓和進修。

順利完成參保農民、城鎮醫保在校學生體檢工作。一是梅墟街道社區衛生服務中心上半年全面完成了第二輪的參保農民體檢工作，共計體檢11181人次，參檢率在80%以上。二是扎實開展參加城鎮醫保在校學生的免費體檢工作。根據勞動保障局的統計，我區共有6000余名在校學生參加了城鎮醫保，符合本次免費體檢的要求。至6月30日兩家社區衛生服務中心均已完成體檢任務，共計體檢4591人。

應對迅速，妥善處置各類公共衛生突發事件。一是落實各項傳染病防控措施。針對手足口病和甲型H1N1流感的防控要求，嚴格執行傳染病報告制度，落實發熱門診，加強不明原因發熱病人的監測報告；通過參加全市的統一培訓、區內組織的專項培訓和各單位

內部再培訓，落實了醫務人員全員培訓，做了衛生工作人員相關防控知識的全覆蓋；購入防護服、口罩、醫用帽、手套、鞋套、消毒藥械等，迅速組建高新區應急物質儲備庫；加強群眾健康教育宣傳，印制了兩萬余份宣傳冊、海報；對入境人員進行健康監測隨訪等一系列措施，并多次組織人員到各醫療衛生單位督查防控措施落實到位情況，對存在的問題提出整改意見。二是迅速妥善處置各種突發事件。6月份，我區處理了兩起甲型H1N1流感病例密切接觸者的隔離留觀工作（6月11日的梅墟街道1例，29日的新明街道2例）。接到市疾控中心的報告后，我局與接觸者所在街道和社區衛生服務中心相關領導和工作人員立即趕赴現場，到所在社區組成現場指揮部布置落實各項防控措施，并派出應急機動隊伍到現場進行調查處理，迅速了解到了第一手資料，第一時間采取了相應的消毒措施和落實了相關人員的隔離，并妥善安排了隔離留觀人員的生活保障工作。截至6月30日，梅墟街道徐某一家5人在留觀期間無發熱等癥狀出現，身體健康，已解除隔離；新明街道2人目前現在處于觀察期，如果隔離期間不出現發熱等癥狀，將于7月4日下午解除隔離。三是圓滿完成浙洽會、消博會和我區09年中考期間衛生安全保障工作?！皟蓵逼陂g我區示出現參會人員發熱等情況，順利完成保障任務。我區今年的中考考點設在寧波萬里國際學校中學部，為確保該考點中考期間的衛生安全，做好考試期間甲型H1N1流感防治和防止學校集體性食物中毒等安全事故發生，計衛科、衛生監督所、新明街道社區衛生服務中心等衛生機構提前介入，對寧波萬里國際學校中學部的考場、食堂進行了一次全面的檢查，重點檢查了考場的通風情況、用餐場所的環境衛生、從業人員的持證情況及個人衛生、餐飲具消毒與保潔情況、食品原輔料的采購、索證等情況，對中考期間的菜譜進行審查并備案，對所有考場進行了嚴格消毒。6月12、13日考試期間，各單位均派人進駐考點，從考生進考場前的體溫監測、考點食堂原料采購到供應各環節進行全面衛生監督指導。首日的考試結束后，對考場再一次進行了空氣消毒。在工作人員的共同努力下，中考期間未發生考生集體發熱，食物中毒等突發衛生事件，圓滿完成了保障工作。

愛國衛生工作逐步推進。對城鄉環境衛生進行了綜合治理，組織了轄區范圍內的愛衛活動13次，兩街道共參加勞動100余人次，清理了背街小巷、城中村、城鄉結合部和流動人口集聚地的衛生死角37處，治理臟亂道路2260平米，清除垃圾100余噸，清除亂張貼1200張，轄區衛生狀況明顯改觀。

（三）人口與計劃生育事業

計衛合一、“三進”活動，婚育新風福萬家。結合我區計衛合一的行政特點，于4月份啟動了“高新區健康宣傳服務三進（進社區、進企業、進學校）”活動，并與全市統一部署的“兩免”宣傳月實現了有機結合，整項活動吸引了群眾上萬人次，取得了良好的社會效益?！耙贿M社區”——兩街道開展各有特色的“兩免”宣傳。梅墟街道4月份在區電視臺每晚新聞聯播前插播“兩免”公益廣告片，新明街道在街道計衛刊物《新明衛生》上開設“兩免”宣傳專欄；各社區巡回開展“六個一”兩免活動，參與群眾6000余人，發放兩免宣傳手冊3000余份；邀請社區衛生服務中心醫生走進社區為育齡婦女查孕環3000余人次；組織60多臺滅蚊公益廣告燈箱安裝進社區，既滅蚊除害、又拓展宣傳陣地，計劃在下半年登載一批婚育新風內容的公益廣告?！岸M學校”——兩街道以獨生子女社會行為教育為主題，結合計生協會青春期教育，分別在老廟小學、梅墟中心小學舉辦了兩場獨生子女社會行為教育講座，特邀知名“胖媽媽”老師授課，同期舉辦了青春期健康知識圖片展，近300名學生收聽了講座。“三進企業”——5月31日-6月4日，社管局、區計生協會聯合開展了“關愛企業外來女工免費生殖健康體檢活動”，組織免費巴士接送女工參檢，成為新裝修的市計生服務中心迎來的第一批客人，體檢項目包括宮頸癌篩查、紅外線、B超、婦科等，達到市婦兒工委指定標準。

推進計生協會工作，落實計生利益導向機制。出臺了一系列計生工作激勵機制，建立長效節育避孕激勵機制，通過對街道計生辦、村居計生管理員及定點醫生的激勵，提高當年長效節育率；建立村居聯絡員制度，在村居形成以計生管理員為主，以聯絡員為輔的工作隊伍，增強戰斗力；建立育齡群眾貼心人評比制度，加強計生干部爭先創優意識；建立流動人口工作創新獎等。高度重視工作平臺信息化建設，推進村居網絡延伸工作，撥出專項經費鼓勵基層開通網絡、實行電子化辦公、提高工作效率。目前已明確計劃開通13個村居，涵蓋高新區所有社區及近兩年未列入拆遷的村。

（四）文化體育事業

做好文化市場的監管工作。組織文化市場不定時檢查40余次，收繳政治性非法出版物30余份。取締非法大棚演出1家、非法游戲廳3家，扣繳非法賭博機90臺。組織開展了娛樂、出版物、打印復印、網吧、音像等單位許可證換證，“十小”行業、無證無照網吧游戲廳等專項整治，非法安裝衛星地面接收設施的拆除工作。

加強文化隊伍建設。今年上半年，先后組建以管委會副主任張立平同志為總負責的區文化領導辦公小組。同時我局對各街道推薦的文化監督員進行普法培訓，學習文化市場管理的相關政策和法規，并實行統一考試和佩證上崗，彌補了我區文化市場執法力量不足的這一特點。

指導街道社區開展豐富多彩的文體活動。指導街道社區開展戲曲表演、乒乓球比賽6次，農民趣味運動會2次，還組織開展了“慶3·8廣場舞”比賽，太極拳、木蘭拳比賽等。

（五）民政事業

進一步推進實施社區建設工程。一是草擬了《寧波高新區社區用房建設規范》，以期在硬件上提高我區社區建設的檔次。二是起草《關于開展“品牌社區”創建活動的通知》，動員區級各有關部門開展社區服務、社區文化、社區治安、社區環境等創建活動。

加強社會救助工作，確保最低生活保障、醫療救助等各項政策措施落實到位。到6月共有66戶98人享受城鄉最低生活保障，共發放保障金14.1萬元；享受老年人生活補助金93人，發放金額8.39萬元;及時發放動態物價補貼1.22萬元，解決物價上漲給困難群眾帶來的生活困難；實施臨時救助51人次，金額20.04萬元；實施醫療救助4人次，救助金額0.21萬元；有299名殘疾人享受補助,發放補助金額15.39萬元；同時及時調整老年人生活補助金標準；根據《殘疾人基本生活保障工程實施辦法》,及時為40位符合條件的重度殘疾人辦理了相關保障手續，發放保障金6.136萬元。

（六）殘聯、慈善事業

全面實施殘疾人共享小康工程。一是做好殘疾二代證的發放工作，至目前已發放殘疾二代證512個，其中新明街道55個，梅墟街道457個，為全面實施殘疾人共享小康工程做好了必要的準備。二是實施殘疾人基本生活保障工程,到6月份有40位重度殘疾人享受到這一政策，發放保障金6.136萬元。三是實施殘疾人康復工程，為50位精神病人發放精防卡，為100位貧困殘疾人發放愛心助醫卡，為3位貧困肢殘人配送輪椅，同時做好對殘疾人的醫療救助。

精心組織全國

第十九次助殘日活動。圍繞今年助殘日“關愛殘疾孩子，發展特殊教育”的主題，走訪慰問我區的6位殘疾兒童；在梅福社區內為殘疾人免費開展為期三天的體檢活動，350位殘疾人接受了這一家門口的服務，參檢率達到70%。舉辦了一期康復員培訓班，全區各社區（村）康復聯絡員參加積極，指導新明街道籌辦殘疾人康復中心。

組織開展“慈惠童心”、“復明行動”等慈善活動。到6月底，共發放救助款7.09萬元，受助87人次，其中助醫15人，資助款3.1萬元，助困67人，資助款3.24萬元，助老5人，資助款0.25資助萬元，助殘活動1項，資助款0.5萬元。

（七）民宗事業

依法管理宗教活動場所，定期開展宗教活動場所的安全檢查，制訂《寧波國家高新區民族宗教工作應急預警預案》，維護宗教平安穩定。

（八）內部建設

認真學習貫徹科學發展觀，加強干部作風建設。根據高新區黨工委統一部署，社管局扎實開展深入學習科學發展觀活動，堅持學習先行并貫穿始終，進一步明確省市委全會和高新區2008年度總結表彰大會提出的主要任務。社管局全體干部職工通過深入學習科學發展觀，進一步統一思想、提高認識，加強了干部作風建設。

有效推進部門間溝通，提高全局工作效率。做好與園區各部門、街道的協調溝通工作，積極配合各職能部門工作的有效及時展開；完成對上級主管部門的信息報送工作，確保政務信息透明公開；配合做好辦公室有關檔案文書整理、財政局的政府采購自查自糾工作、人勞局和紀工委的每月津貼、車貼發放等工作。

二、存在的主要困難與問題

盡管近幾年來，在區黨工委、管委會高度重視和大力支持下，我區社會事業發展明顯加快，并取得了一定進展。但從總體上看，我區各項社會事業特別是教育、衛生事業還滿足不了高新區高速發展的需要，在一定程度上落后于經濟發展。主要表現在：

（一）專業管理隊伍和專業人才隊伍素質有待提高。尤其表現在教育、衛生事業上，有些基層服務水平仍基本處于農村水平。

（二）各項社會事業發展缺乏中長期規劃。對已經形成的實施計劃，由于種種原因，未能真正得到有效落實。

（三）人口聚集是我區社會管理中面臨的一個難點，亟需加強綜合治理工作。

三、2009年下半年工作思路

（一）繼續深入教育體制改革，積極打造區域品牌學校，盡快縮小區域教育與城區教育的差距。

進一步優化教育布局和教育資源配置。啟動實驗學校的建設工程，完成外國語學校組建并確保內部體制平穩過渡；在充分調研的基礎上，利用學?，F有的特色和優勢，明確各校發展定位，創品牌學校，促均衡發展；積極探索區域內師資流動機制和校長輪崗制度，逐步樹立由“單位人”到“系統人”的身份意識，促進區域人力資源合理流動，優化配置。

進一步完善和加大對民工子弟學校監管和幫扶、支持力度。一是要落實校長公派、資金統管收支二條線工作，切實規范招生、財務管理等辦學行為。二是要加強對民工子弟學校的教學、教研指導，開展接對幫扶、送教到校等活動。三是加強日常監管和指導，不定期的檢查學校管理特別是安全管理等情況，及時通報檢查信息和指導意見，使民工子弟學校的管理逐步向公辦學?？拷?。

進一步發展學前教育。落實高新區關于加快學前教育發展的若干意見；加大幼兒園等級評估和準辦園審核力度；加快籌建兩所公辦幼兒園，探索名園辦園的模式，盡快提升辦園質量；正式組建區域早教中心；加大對各類幼兒園教學教研工作的指導力度，加強師資隊伍建設，提升學前三年教育質量。

（二）認真工作，積極推進高新區衛生事業的發展，不斷完善我區公共衛生管理體系，探索建立我區三級醫療服務體系和社會醫療保障體系。

盡快制定高新區衛生專項規劃。規劃要與區域經濟社會發展相適應，做到合理規劃、科學配置，要體現衛生事業的公益性質和政府逐年加大投入的相關政策，明確各級衛生機構的布局、職責、功能等。

理順衛生管理體制。積極理順街道社區衛生服務中心的管理體制，做到人事、財務、業務的管理統一，提高工作效率。

加快社區衛生服務站建設進度。起草關于“高新區社區衛生服務站建設的若干意見”提交管委會討論，內容包括服務站設置的標準、如何解決服務站用房、基本裝修及設備、人員配備及考核等問題。

繼續做好重大傳染病防治和衛生應急處置工作。重點抓好和手足口病、甲型H1N1流感等重大疾病的監測、報告和防控工作。完善突發公共衛生事件預警機制、疫情監測和信息監測網絡。

（三）繼續指導和組織高新區各類文體活動，豐富群眾生活。做好高新區學習實踐活動——黨員干部活動周中的“送演出”文藝晚會，確保圓滿舉辦；繼續加強對文化市場整頓和規范市場經濟工作的領導，落實工作責任制，緊抓社會反映強烈的問題進行專項治理，創造良好的社會成效。