治安處罰法實施細則范文

導語：如何才能寫好一篇治安處罰法實施細則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

為切實加強轄區旅館業的治安管理,預防和打擊違法犯罪活動,保障旅客人身財產安全,維護旅館經營者合法權益,依據《旅館業治安管理辦法》和公安部有關規定“誰主管誰負責，誰經營誰負責”的原則,旅館單位必須承擔以下責任：

一、單位法人代表(負責人)應不定期組織從業人員學習《旅館業治安管理辦法》、《新疆維吾爾自治區旅館業治安管理實施細則》等有關規定,認真履行安全防范責任,定期召開安全分析會,增強法規意識,堅持依法經營。

二、旅館業要建立、完善經理(負責人)登記員、服務員、寄存員、門衛值班、治安(安全)保衛人員治安責任制度，明確相關崗位人員及職責；要設立旅館住宿登記薄、旅客財物登記、會議記錄薄、值班巡查登記、賓客來訪登記薄、交接班登記薄、視頻監控巡查登記簿并建立與上述相適應的治安管理檔案，保存期三年以上。

三、嚴格落實治安(安全)保衛人員責任制,堅持24小時領導帶班、專職視頻監看人員、保安值班巡邏,認真履行職責，應配備對講機等通訊設備，做好聯勤聯動；值班安保人員要保持警惕，穿戴相關防護裝備，做好個人防護。

四、嚴格落實技防、物防、消防措施,提高防范能力,熟悉使用查驗身份證識別儀,嚴格落實旅客實名登記入住，并對進出人員登記。涉外星級酒店和百張床位的旅館要有寄存物件的保管室、存放現金的保險柜等，責任人要做好涉外旅客人員信息登記，并將人員信息第一時間上報所在派出所。

五、旅館工作人員發現下列情況之一的,應立即向當地公安派出所或110報警服務臺報告:一是正在進行的違法犯罪活動；二是形跡可疑人或被公安機關通緝的逃犯；三是持偽造涂改過期證件或者持證件與本人身份不符的人員；四是攜帶槍支彈藥與其身份不符或攜帶危險品、違禁品不聽處置的人員；五是有其他違法犯罪嫌疑的人員

六、旅館內不得從事、、賭博、吸販，不能成為藏污納垢的避風港,不得隱病情況或者為違法犯罪嫌疑人通風報信等

七、對違反《旅館業治安管理辦法》或者《新疆維吾爾自治區旅館業治安管理實施細則》之規定的，將依照《中華人民共和國治安處罰法》及有關法律法規給予警告；造成犯罪的依法追究刑事責任；對違反相關法律法規，由公安機關做出責令限期整頓、停業整頓等行政處罰。

篇2

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市

行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰

權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。

由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。

由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監督機制，也有利于維護和加強法制統一。

（四）制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式。現代經濟要求政府多服務，少計劃，多指導，少命令，多監督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權，為了罰款而罰款，忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權，轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。

有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力，從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益，消除行政處罰的任意性和不公正現象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。

二、行政處罰立法中的幾個問題

（一）關于行政處罰的種類問題

行政機關普遍反映，現有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現有一些處罰手段加以修改和調整。例如，申誡類處罰應建立警告登記和累積轉罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應轉換適用更重一類的處罰。規定申誡罰的必要公開制度，使之發揮有效的威懾力。財產罰應解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關與執行機關分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務"等決定的性質問題，特別要解決"責令性決定的"的執行問題。增加勞役罰內容，通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應當明確行政機關適用人身罰具備的條件和范圍，規定除公安機關外，其他任何機關均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規定處罰種類，我們認為應當采用歸類與列舉并用的方式。即規定行政機關可以采用申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰的同時，還應規定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設定問題

行政處罰事關重大，只有特定層級的國家機關才有權規定處罰種類。對哪些機關有權設定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規有權規定處罰，人身罰只能由法律規定，其他任何機關及組織都無權規定并適用處罰。另一種意見認為，根據目前我國立法現狀，取消規章的處罰設定權是不合適的，因為規章是多數行政機關的執法依據，而且已經規定了不同形式的處罰，因此，應當允許規章設定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責，并允許市、縣、鄉制定在本地區內具有普遍約束力的規范性文件，那么就應當認可地方政府設定部分處罰的權力，體現"權責一致"原則。

我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產權益，必須由特定的立法機關規定，這是保障人權，維護法制統一的基本前提。行政機關規定處罰必須有法律授權，而且授權的范圍和規定處罰的行政規范必須受一定的限制。從我國目前處罰設定狀況看，由最高行政機關國務院依據法律授權設定部分處罰是必要的，但只能就非人身權方面設定處罰。其他行政規范可依授權規定一些實施細則和標準，而不能創設處罰權。

除對設定處罰的機關作一定限制，還應該對設定處罰的文件加以限制，即任何機關都不得通過非正式的規范性文件，如政策、通知、技術標準、規程設定行政處罰權。

（三）行政管理權與處罰權的關系

關于管理權與處罰權的關系，理論和實務界有二種意見。一種意見認為，行政管理權與處罰權是兩種不同性質的權力，行使兩類權力的機關應當分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關內，行使管理權的機構與行使監督處罰權的機構分離開，使監督處罰機構專司處罰及執行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關與監督處罰機關完全分開。各機關原有的處罰權從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監督處罰機構。如目前地方從城建、交通、衛生、公安、稅務、工商部門分離出來的綜合執法隊、市容監察組織等就屬這一類。

另一種意見認為，管理權和處罰權是不可分離的兩項權力，處罰權是行政管理權的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權從許可證管理權中分離出來。

解決好管理權與處罰權的關系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構組成的統一市容管理組織負責維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權的現象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。

（四）法規競合與一事不再罰原則

一個行為違反兩個以上法律規范的，行政機關應如何處罰，這是一個法規競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業法、環境保護法等多個法津。在目前行政管理權交叉重疊、法規不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關依據各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權益，防止行政機關專橫武斷的重要原則，應當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關職權交叉重疊的現狀。為避免行政執法機關失職不處罰或越權濫處罰，應當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。

那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規范，由其中量罰最重的機關處罰。但這種方式

存在一個問題，即會出現各機關爭奪或推脫處罰權、互不通氣現象。第二個方案是重新整合行政執法機關，改變傳統上"一個機關執行一部法律"的習慣，將擁有相同或類似職權的行政機關合并，由綜合性執法機關對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權的委托問題

行政處罰權涉及公民法人的人身財產權，應由法律規定的有權行政機關行使。但是，由于個別部門執法任務重、條件跟不上，遂將自己的處罰權委托給下級機關和所屬機構同級其他機關，非行政機關、個人去行使。隨著委托處罰權現象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執法中也暴露出許多問題。第一，誰有權委托？并不是任何行政機關在任何情況下都可以將自己的處罰權委托出去。委托機關必須是依法享有處罰權的機關。本身沒有處罰權或其處罰權來自其他機關委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關委托的鄉（鎮）政府不得再將其處罰權委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規、規章依據。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應履行哪些手續？有些行政機關向個人組織委托處罰權時不辦理任何手續，致使委托隨意性增加，委托后責任不明確。為此，應通過立法明確委托處罰權的必經程序，如簽定委托書、劃分雙方責任，約定委托權限、范圍及期限。第四，委托處罰的責任歸屬如何？目前委托處罰的責任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權限內的處罰行為由誰負責？委托權限以外責任由誰承擔？有同志認為，無論處罰是否超出委托權限，都應由委托機關負責。第五，行政機關的派出機構是否無須委托行使行政機關的權力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責，相當于一級行政機關，但又沒有明確的執法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應當明確其獨立執法的地位，不必履行一般委托手續。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關于溯及力和時效的統一規定、證據規則不明確、缺乏有效的執行措施和執行保障、協助執行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序實施的處罰，原則上應履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現場處罰等。特別程序可以省略某些手續，如通知、聽證等，但有的事后應補正。

2.時效規定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應再施處罰。治安處罰條例規定為6個月，是否該時效規定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規定為6個月，其他法律法規另規定的除外。

3.處罰適用規范的溯及力不明確。行政機關適用的法律、法規前后規定不一致的，處罰應本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續到新法律實施后的違法行為，應適用較輕的法律予以處罰。

4.證據規則不明確。行政處罰往往涉及轉瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據。加上行政證據涉及專業技術問題，行政機關根據現有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據。為此，應當確立

幾項特殊的行政證據規則。如處罰只需主要證據確鑿、對于某些現場處罰，如交通警察對違反交通規則的處罰、市容部門對無照經營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關不負舉證責任，只有在受罰人證明執法人員與其有私怨惡意的情況下，執法機關才舉證。現場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應當負法律責任。

5.處罰決定的執行不力。現存問題是：（1）特定處罰，如警告、責令、吊銷證照執行難缺乏有效措施；（2）有關部門協助義務不明確，協助不力；（3）申請法院執行的決定種類、數量過多，如責令罰、吊銷證照罰、小額罰款等，法院難以執行；（4）個別執法部門力量薄弱，缺乏必要人身物質保障；（5）行政干預執行的情況增多。

對以上執行問題，建議立法采用新的執行方式和體制。如對特定處罰的執行，應確立處罰累進和轉換制以及保全措施；明確各機關協助義務、重新劃分法院與行政機關的執行范圍；小額罰款及責令、吊銷證照罰應由行政機關自己執行。充實個別執法機構；提供必要的物質保障，避免出現靠濫收費、亂罰款執行處罰或其他管理任務的混亂現象。

篇3

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市

行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰

權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。

由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。

由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監督機制，也有利于維護和加強法制統一。

（四）制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式。現代經濟要求政府多服務，少計劃，多指導，少命令，多監督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權，為了罰款而罰款，忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權，轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。

有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力，從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益，消除行政處罰的任意性和不公正現象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。

二、行政處罰立法中的幾個問題

（一）關于行政處罰的種類問題

行政機關普遍反映，現有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現有一些處罰手段加以修改和調整。例如，申誡類處罰應建立警告登記和累積轉罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應轉換適用更重一類的處罰。規定申誡罰的必要公開制度，使之發揮有效的威懾力。財產罰應解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關與執行機關分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務"等決定的性質問題，特別要解決"責令性決定的"的執行問題。增加勞役罰內容，通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應當明確行政機關適用人身罰具備的條件和范圍，規定除公安機關外，其他任何機關均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規定處罰種類，我們認為應當采用歸類與列舉并用的方式。即規定行政機關可以采用申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰的同時，還應規定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設定問題

行政處罰事關重大，只有特定層級的國家機關才有權規定處罰種類。對哪些機關有權設定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規有權規定處罰，人身罰只能由法律規定，其他任何機關及組織都無權規定并適用處罰。另一種意見認為，根據目前我國立法現狀，取消規章的處罰設定權是不合適的，因為規章是多數行政機關的執法依據，而且已經規定了不同形式的處罰，因此，應當允許規章設定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責，并允許市、縣、鄉制定在本地區內具有普遍約束力的規范性文件，那么就應當認可地方政府設定部分處罰的權力，體現"權責一致"原則。

我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產權益，必須由特定的立法機關規定，這是保障人權，維護法制統一的基本前提。行政機關規定處罰必須有法律授權，而且授權的范圍和規定處罰的行政規范必須受一定的限制。從我國目前處罰設定狀況看，由最高行政機關國務院依據法律授權設定部分處罰是必要的，但只能就非人身權方面設定處罰。其他行政規范可依授權規定一些實施細則和標準，而不能創設處罰權。

除對設定處罰的機關作一定限制，還應該對設定處罰的文件加以限制，即任何機關都不得通過非正式的規范性文件，如政策、通知、技術標準、規程設定行政處罰權。

（三）行政管理權與處罰權的關系

關于管理權與處罰權的關系，理論和實務界有二種意見。一種意見認為，行政管理權與處罰權是兩種不同性質的權力，行使兩類權力的機關應當分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關內，行使管理權的機構與行使監督處罰權的機構分離開，使監督處罰機構專司處罰及執行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關與監督處罰機關完全分開。各機關原有的處罰權從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監督處罰機構。如目前地方從城建、交通、衛生、公安、稅務、工商部門分離出來的綜合執法隊、市容監察組織等就屬這一類。

另一種意見認為，管理權和處罰權是不可分離的兩項權力，處罰權是行政管理權的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權從許可證管理權中分離出來。

解決好管理權與處罰權的關系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構組成的統一市容管理組織負責維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權的現象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。

（四）法規競合與一事不再罰原則

一個行為違反兩個以上法律規范的，行政機關應如何處罰，這是一個法規競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業法、環境保護法等多個法津。在目前行政管理權交叉重疊、法規不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關依據各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權益，防止行政機關專橫武斷的重要原則，應當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關職權交叉重疊的現狀。為避免行政執法機關失職不處罰或越權濫處罰，應當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。

那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規范，由其中量罰最重的機關處罰。但這種方式

存在一個問題，即會出現各機關爭奪或推脫處罰權、互不通氣現象。第二個方案是重新整合行政執法機關，改變傳統上"一個機關執行一部法律"的習慣，將擁有相同或類似職權的行政機關合并，由綜合性執法機關對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權的委托問題

行政處罰權涉及公民法人的人身財產權，應由法律規定的有權行政機關行使。但是，由于個別部門執法任務重、條件跟不上，遂將自己的處罰權委托給下級機關和所屬機構同級其他機關，非行政機關、個人去行使。隨著委托處罰權現象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執法中也暴露出許多問題。第一，誰有權委托？并不是任何行政機關在任何情況下都可以將自己的處罰權委托出去。委托機關必須是依法享有處罰權的機關。本身沒有處罰權或其處罰權來自其他機關委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關委托的鄉（鎮）政府不得再將其處罰權委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規、規章依據。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應履行哪些手續？有些行政機關向個人組織委托處罰權時不辦理任何手續，致使委托隨意性增加，委托后責任不明確。為此，應通過立法明確委托處罰權的必經程序，如簽定委托書、劃分雙方責任，約定委托權限、范圍及期限。第四，委托處罰的責任歸屬如何？目前委托處罰的責任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權限內的處罰行為由誰負責？委托權限以外責任由誰承擔？有同志認為，無論處罰是否超出委托權限，都應由委托機關負責。第五，行政機關的派出機構是否無須委托行使行政機關的權力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責，相當于一級行政機關，但又沒有明確的執法主體地位，引起訴訟被告資格的混亂。為此，應當明確其獨立執法的地位，不必履行一般委托手續。轉貼于

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關于溯及力和時效的統一規定、證據規則不明確、缺乏有效的執行措施和執行保障、協助執行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序實施的處罰，原則上應履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現場處罰等。特別程序可以省略某些手續，如通知、聽證等，但有的事后應補正。

2.時效規定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應再施處罰。治安處罰條例規定為6個月，是否該時效規定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規定為6個月，其他法律法規另規定的除外。

3.處罰適用規范的溯及力不明確。行政機關適用的法律、法規前后規定不一致的，處罰應本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續到新法律實施后的違法行為，應適用較輕的法律予以處罰。

4.證據規則不明確。行政處罰往往涉及轉瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據。加上行政證據涉及專業技術問題，行政機關根據現有條件，也無法象刑事偵查起訴一樣，收集到準確完整的證據。為此，應當確立

幾項特殊的行政證據規則。如處罰只需主要證據確鑿、對于某些現場處罰，如交通警察對違反交通規則的處罰、市容部門對無照經營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關不負舉證責任，只有在受罰人證明執法人員與其有私怨惡意的情況下，執法機關才舉證。現場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應當負法律責任。

篇4

一、審理工傷認定行政案件涉及的主要問題及思考

（一）關于勞動關系主體資格的司法審查問題

在審理工傷認定行政案件時，首先要審查申請工傷認定的主體是否屬于《工傷保險條例》的調整范圍。根據《工傷保險條例》有關規定，工傷認定的對象必須是中華人民共和國境內各類企業的職工和個體工商戶的雇工，這就說明對工傷認定決定不服提起行政訴訟的既可能是工傷職工或其直系親屬，也可能是工傷職工所在用人單位，用人單位只限于境內各類企業和個體工商戶。但是審判實踐中還存在比較模糊的問題：1、職工退休后返聘原單位工作或在新的單位工作發生傷亡事故是否適用《工傷保險條例》。2、與國家機關、事業單位、社會團體等組織建立勞動關系的職工因公受傷是否屬于工傷認定調整的范圍。3、沒有進行工商登記的用工主體的雇工在工作中受傷是否屬于工傷認定調整的范圍。4、在租賃、承包關系中，出租、發包人為企業或個體工商戶，而承租、承包者為個人時，其雇工在工作中受傷是否屬于工傷認定調整的范圍等等。在法律尚未作出明確具體的指導性規定之前，筆者認為，審查申請工傷認定的主體應主要掌握以下標準：一是用人單位是否為依法核準登記的各類企業或有雇工的個體工商戶，二是職工是否為符合法律、法規規定的勞動者。

首先，由于《工傷保險條例》只規定了各類企業的職工與個體工商戶的雇工才可以享受工傷保險待遇，那么，對于非企業性質的國家機關、事業單位、社會團體等組織所雇傭的人員在工作中受傷應不屬于工傷認定調整的范圍，其工傷保險問題只能按照《工傷保險條例》第六十二條的規定，由有關部門另行規定。其次，無營業執照或者未經依法登記、備案的用工主體不是真正法律意義上的企業和個體工商戶，其只是以個人身份在雇傭人員，不屬于用人單位。因此其雇工在工作中受傷，亦不能適用工傷認定。以上傷亡事故的人身損害賠償可以通過民事訴訟途徑來解決。關于退休職工受傷問題，筆者認為，勞動和社會保障部發（1995）309號《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見概述》中規定“中國境內的企業、個體經濟組織與勞動者之間，只要形成勞動關系，即勞動者事實上已成為企業、個體經濟組織的成員，并為其提供有償勞動，適用勞動法”。該規定中的“勞動者”是指勞動法律意義上形成勞動關系的勞動者，并不包括已經辦理正式退休手續并享受養老保險待遇的職工。因此，退休職工在享受了職工養老保險待遇的情況下，重新參加工作后與返聘的單位或新單位所形成的是雇傭與被雇傭的民事法律關系，不屬于《中華人民共和國勞動法》意義上的勞動關系。一旦發生傷亡事故，不應適用工傷認定程序，再由社會工傷保險基金承擔傷殘保險義務，應當通過民事訴訟程序，按民事侵權法律關系的有關規定予以救濟，由用人單位作為賠償義務人承擔法律責任。關于實踐中大量存在的企業租賃、承包，工程轉包、分包等情況，一旦發生工傷事故，企業的租賃方和承租方、發包方和承包方、建筑工程的轉包分包方和承攬方往往互相推諉，以自己不屬于受傷職工的用人單位為由拒絕承擔責任，法院應當審查用人單位是否具有用工主體資格，即是否為依法核準登記的各類企業或有雇工的個體工商戶。據此，實行租賃、承包的企業發生工傷事故的，如果承租方或承包方無用工主體資格，應以出租方或發包方為用人單位；建筑施工企業將建設工程轉包或分包給不具備用工主體資格的組織或自然人，造成農民工因工傷亡的，應以該建筑施工企業為用人單位。

（二）關于工傷認定舉證責任的分配和認定問題

關于工傷認定行政案件中的舉證責任，主要涉及以下兩方面問題：一是當事人訴勞動保障行政部門不予受理工傷認定申請的舉證責任如何分配；二是對勞動保障行政部門是否依據《工傷保險條例》關于舉證責任的規定進行工傷認定的審查。

關于行政機關不作為的舉證責任問題，最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第二款有明確規定：即“在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。但有下列情形的除外：……（二）原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的”。根據上述規定，當事人訴勞動保障行政部門不予受理工傷認定申請的，當事人應當提供相關書面憑證或證明其提出申請的其他材料。但因勞動保障行政部門受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的，原告不負舉證責任。關于對勞動保障行政部門是否依據《工傷保險條例》關于舉證責任的規定作工傷認定的司法審查問題，這是審理工傷認定案件的重點之一。因為工傷認定案件中當事人最主要的爭議焦點就是職工所受傷害是否因工作造成的。《工傷保險條例》考慮到職工在企業處于弱勢地位、舉證相對困難的情況，明確將該舉證責任分配給用人單位，即第十九條第二款規定：“用人單位不認為是工傷的，用人單位應承擔不構成工傷的舉證責任”。因此，勞動保障行政部門在進行工傷認定時，如果用人單位否認工傷的，不能強求職工負舉證責任，而應由用人單位舉證證明傷者是基于其他事由引起的受傷或該項工作不存在引起傷害的危險性，如果舉證不能，應認定工傷。

人民法院在審理中也應把審查的重點放在勞動保障行政部門是否遵循了上述舉證責任的規定。但是，強調用人單位負舉證責任，并非說原告不承擔任何舉證責任，原告應當提供其與用人單位存在勞動關系、存在事故傷亡事實等基本證據，因為這些證據是工傷認定的前提。用人單位如否認職工與其存在事實上勞動關系的，也要舉出否定勞動關系存在的證據。關于勞動者是否與用人單位存在勞動關系問題，實踐中爭議較多的是有些勞動者沒有以書面形式與用人單位簽訂勞動合同，用人單位往往以不存在勞動關系為由拒絕承擔工傷責任，這就存在對事實勞動關系的確認問題。筆者認為，在事實勞動關系中，勞動者雖然沒有與用工單位簽訂勞動合同，但事實上已成為企業或個體經濟組織的成員，為其提供有償勞動，與用人單位客觀上存在著管理與被管理的關系。因此，法院應當從以下四個方面綜合鑒別是否存在事實勞動關系：一是勞動者與用人單位之間是否存在從屬關系，接受用人單位的管理、指揮和監督；二是用人單位是否根據某種分配原則，組織工資分配，勞動者按照一定方式領取勞動報酬；三是勞動者提供的勞動是否為用人單位業務的組成部分；四是勞動者是否在用人單位提供的工作場所、使用用人單位提供的生產工具。

（三） 工傷認定的法律適用問題

1、關于法無明文規定情形的處理。《工傷保險條例》第十四條、十五條列舉了十種可認定為工傷或視同工傷的情形，第十六條列舉了三種不能作工傷認定的情形。一般來說，絕大多數的職工傷亡情形要么符合第十四條、十五條的肯定性規定，且不在第十六條排除性規定之列，可認定為工傷；要么雖然符合第十四條、十五條的肯定性規定，但在第十六條排除性規定之列，則不認定為工傷；要么不符合第十四條、十五條的肯定性規定，卻符合第十六條排除性規定，則亦不認定為工傷。但是，現實生活紛繁復雜，傷亡情形多種多樣，《工傷保險條例》所列未能窮盡職工傷亡的各種情形，比如職工在下班途中不小心跌倒摔傷，當其申請工傷認定時，勞動保障行政部門就找不到法律規定的對應之情形，因為該職工的受傷情形既不符合第十四、十五條的肯定性規定，也不屬于第十六條的排除情形，那么對該事故究竟作何認定以及適用哪一法律條款就成為困擾行政機關的問題。大多數勞動保障行政部門認為，既然職工的傷亡事故不符合條例第十四、十五條規定的情形，則不論其是否符合第十六條的規定，都應認定為非工傷。另一種觀點認為，認定為工傷或認定為非工傷都必須有相應的法律條文來適用，如果職工的傷亡事故既不符合認定為工傷的肯定性規定，也不符合認定為非工傷的排除性規定，那么勞動保障行政部門不妨作出駁回當事人工傷認定申請的處理決定為宜。筆者贊同后一種觀點。

2、關于應當認定為工傷或視同工傷的法條理解。《工傷保險條例》第十四條、十五條規定的認定工傷和視同工傷的情形中，工作原因、工作場所、工作時間成為工傷認定條件的三大要素，但由于這些規定過于原則，受傷職工、用人單位以及勞動保障行政部門對此理解不一，乃至法院內部以及不同法院之間對這幾個詞的法律理解分歧也很大，成為審理工傷認定案件中最難把握同時也是最為關鍵的問題。筆者認為，職工傷亡情形千變萬化，原因也復雜多樣，有的是在私自加班過程中受傷，有的是在廁所或去車間的通道上受傷，有的是在自行幫助別人或從事有利于用人單位但并非其職責的事務中受傷等等，如果我們對工作時間、工作場所、工作原因作狹義理解的話，很多傷亡職工將得不到工傷認定和保險救濟，這對作為社會弱勢群體的他們是很不公平的。

我國工傷認定的立法精神就是最大可能地保障主觀上無惡意的勞動者因工作或與工作相關活動中遭受事故傷害或者患職業病后能獲得醫療就治、經濟補償和職業康復的權利，因此，在工傷認定的有關法律條文規定籠統、原則、列舉不明的情況下，審理工傷認定案件應盡可能地朝著有利于勞動者利益的角度理解。對于事故傷害發生的工作場所的認定，一般應根據職工的工作職責、工作性質、工作需要、工作紀律等方面綜合考慮，凡與職工工作職責相關的區域以及自然延伸的合理區域如單位提供的工間休息場所、衛生間等均應視為工作場所。對于造成事故傷害的工作原因，一般應從是否屬于本崗工作、是否屬于單位臨時指派的工作、是否屬于單位重大緊急情況等方面考慮。而且，這種工作原因既應考慮職工本人的工作原因，也應考慮因單位設施或設備不完善、勞動條件或勞動環境不良、管理不善等原因。對于工作時間的認定，應當理解為既包括用人單位規定的工作時間和單位要求加班加點的時間，也包括為開展正常工作所必須的與工作有關的預備性或收尾性工作時間。同時，在外出開展工作過程中所發生的排除如個人休閑娛樂、游山玩水等因素而受到的傷害亦應當認定為工傷。

另外，關于職工在上下班途中受到機動車事故傷害是否認定工傷問題，實踐中存在兩方面問題，一是上下班途中如何理解？筆者認為，上下班途中不應作過于寬泛的理解，應指職工在合理的時間與路線上離開用人單位回到家中或離開家回到用人單位的過程，如果其在中途去了其他地方辦理其他事務，而該事務與其工作或回家沒有必然聯系的話，則該過程就不應認定為上下班途中。比如職工下班后先與朋友聚會或去逛商場購物然后再回家，則其在去與朋友聚會或到商場途中以及之后的回家途中，就不屬于上下班途中。當然，如果職工在上班途中先去吃早餐，或下班后順便買菜回家等等，由于該事務是其日常工作生活的必須要求，而且符合一般常理，應作上下班途中理解。

值得注意的是，本條規定上下班途中受到機動車事故傷害才能認定為工傷，筆者認為只要事故各方當事人中有一方駕駛機動車，則該傷害就屬于機動車事故傷害。二是在上下班途中，違反交通管理受到機動車事故傷害的，應否認定為工傷。對此存在兩種觀點，一種觀點認為，職工只有在上下班途中發生的無本人責任的機動車傷害事故的情況下方能認定工傷。另一種觀點認為，《工傷保險條例》取消了過去《企業職工工傷保險試行辦法》中有關責任因素、上下班路線等條件限制，其立法本意是為了更加充分地保護職工的合法權益，放寬認定工傷的條件。特別是2006年3月1 日實施的《治安處罰法》所規定的違反治安管理的行為中已刪除了交通管理部分，如果因職工在機動車事故中負有一定責任而以職工違反治安管理規定為由不予認定工傷則無任何法律、法規的依據。因此，職工在上下班途中受到機動車事故傷害時，無論受到傷害的職工在事故中是否承擔責任，依法都應當認定為工傷。

3、關于不得認定為工傷或視同工傷的法條理解。《工傷保險條例》第十六條規定了三種不得認定為工傷或視同工傷的情形，首先，“因犯罪或者違反治安管理傷亡”應作何理解？筆者認為，這里的“因犯罪或者違反治安管理傷亡”是指傷亡職工自身存在犯罪或者違反治安管理的行為，且該行為：一是與職工的傷亡存在必然的聯系或者是造成傷亡的直接原因，二是經職權部門作出明確的認定，兩者必須同時具備，缺一不可，否則職工的傷亡只要符合《工傷保險條例》第十四條、十五條的規定，就應認定為工傷。至于職工是否存在犯罪或者違反治安管理的行為，勞動和社會保障行政部門在處理工傷案件時無權自行認定。第二，如何理解“醉酒導致傷亡”。現實生活中，由于人的個體差異，何種程度屬于醉酒以及該醉酒行為在多大程度上導致了傷亡事故的發生往往因人而異，很難有統一的標準和尺度來把握與鑒別，即使可以進行酒精含量測試，但該測試多在傷亡事故發生之后，很難準確反映事故發生之時的真實情況。為了便于操作，筆者認為只要在發生事故時，其他知情人對傷亡職工是否喝了酒能明顯的感知，則可認定為醉酒導致傷亡。第三，如何理解“自殘或者自殺”。由于自殘和自殺很大程度上是要靠對傷亡職工主觀思想的判斷來認定的，雖然主觀思想可以從客觀行為中反映，但一般來說很難準確認定，而且認定行為本身就是一種從外部行為到內心思想的主觀推斷。因此，筆者認為，除非有很充足、明顯的證據表明傷亡職工存在自殘或自殺行為，一般不宜適用該條款來認定非工傷。

（四）關于工傷認定申請時限的審查問題

根據《工傷保險條例》第十七條規定，職工發生事故傷害或者按照職業病防止法規定被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故傷害發生之日起30日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，向統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請；用人單位未按規定提出工傷認定申請的，職工在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起1年內可以直接向勞動保障行政部門提出工傷認定申請。如果超出此期限提出工傷認定申請，勞動保障部門一般不予受理。《工傷保險條例》之所以這樣規定，可能是參照民法通則關于人身傷害訴訟時效一年的規定，但是，《工傷保險條例》卻未同時規定工傷認定時效的延長、中止和中斷，使在特殊情況下的傷亡職工喪失工傷認定申請權。如職工本人發生工傷事故后由于技術問題當時未能發現傷害，而是在一年后才被確定傷害，因此喪失工傷認定申請權顯然是不公平的。另外，目前一些職工自我保護意識不強，發生事故后往往因用人單位為其支付了醫療費及病休期間的全額工資，而誤以為其已享受工傷待遇，后因故與用人單位發生爭議才發現并未認定工傷，此時才提出工傷認定申請已超過一年期限。再者，為了更好地保護勞動者合法權益得到充分救濟，實踐中，勞動保障部門對超期提出的工傷認定申請也有基于正當理由而受理的。對此，下列兩種特殊情況下勞動保障部門受理超期申請的人民法院應予支持：一是勞動保障行政部門同意延長申請時限的；二是職工因用人單位承擔了醫療費用并支付了病休期間的工資，而誤認為已經得到工傷待遇，導致超過申請時限的。

二、幾點建議

（一）把握《條例》立法原則，準確作出工傷認定

勞動保障行政部門是工傷認定的職能部門，要想及時、準確、合法地作出工傷認定結論，避免不必要的訴訟案件發生，勞動保障行政部門從事工傷認定的人員在認定過程中，應根據《工傷保險條例》的立法精神對千差萬別的工傷情形作出綜合判斷，具體把握如下原則：

一是應以承擔社會責任作為工傷認定的出發點，只要沒有證據否定其是工傷，在排除其他非工傷的情形下，就應認定為工傷。不要輕易地把職工推出去。工傷保險從民事責任發展到雇主責任以至目前的社會責任，工傷保險作為一種強制的社會保險之所以能夠存在，其承擔起社會責任是一個重要原因。

二是準確把握《工傷保險條例》的規定，把“因工作原因”作為認定為工傷的核心。認定為工傷的情形在把握時應主要考慮是否因工作原因，視同工傷的情形在把握時應嚴格掌握法律的規定，在作出不得認定為工傷的決定時應有充分的證據。

三是對于職工在工作時間和工作場所內受到的傷害，是否屬于履行工作職責所致，在工傷認定工作中，應對各方面情況進行綜合分析，沒有證據否定職工所受到的傷害與履行工作職責有必然聯系的，在排除其他非履行工作職責的因素后，應認定為履行工作職責。

（二）發揮法院審判職能，維護職工合法權益

工傷職工或者用人單位不服勞動保障行政部門的工傷決定提起訴訟時，法院公正、高效地審理工傷認定行政案件，對于保護傷亡職工的合法權益，及時實現權利救濟就顯得尤為重要。在目前對有關工傷認定法律的理解分歧尚未有效地統一和規范之前，筆者認為，對工傷認定行政案件的處理應當把握一個原則，即在沒有確鑿、充分、明顯的證據表明職工的傷亡屬于非工傷時，一般應作工傷認定。這樣有利于實現社會整體公平，減少不安定因素。當然，在把握這一原則時要注意正確處理兩個矛盾：一是正確處理保護弱勢群體利益和平等對待用人單位合法權益的矛盾。工傷事故的受害者多為來自貧困地區或農村的務工人員，是一個相對弱勢的社會群體，保護他們的合法權益是法院落實司法為民的最好方式。但是，不能因為是弱勢群體，就對他們的不合法、不合理要求予以支持或滿足，而苛以用人單位過分的責任和義務。二是正確處理行使司法審查職能與支持勞動保障行政部門依法行政的矛盾。由于有關工傷認定的法律規定比較抽象、簡單，而大家對法律理解的分歧又較大，不可避免行政機關的結論與法院的認定存在不同。一方面，法院要堅決糾正行政機關的錯誤認定，另一方面，也要進一步加強與他們的溝通，通過提出司法建議、召開座談會、聯合舉辦講座等方式，達成法律理解的一致和案件處理的共識，使司法權與行政權和諧統一，發揮積極的社會功效，充分保護傷亡職工的合法權益。