法院年度督察報告范文

導語：如何才能寫好一篇法院年度督察報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：西澳礦業法；礦業督察員；礦權爭端；行政規制

中圖分類號：F416.1(611)　文獻標識碼：　A

文章編號：1004－0544(2011)11－0153－05

一、引言

澳大利亞是世界礦業大國，號稱坐在礦車上的國家。西澳州人口占澳大利亞10％，擁有近三分之一的國土面積，礦產與石油生產世界領先。由于澳大利亞是聯邦制國家。礦業管理主要由州級政府承擔礦產資源與礦業管理的主要責任。在西澳，《礦業法1978》是系統規范開展非油氣礦業活動的基礎性法律。該法共163條，明確規定了礦業用地的準人、礦權設置、礦權登記與交易變動、礦業補償與礦權爭端解決機制等內容。特別是通過礦業督察員解決礦權爭端的行政執法方式以及礦業督察員法院解決礦業糾紛的司法審判形式，很好地解決了礦權之爭，對繁榮西澳礦業起到了不可磨滅的貢獻。

近年來，隨著礦產資源開發事業迅猛發展，我國礦權之爭的案件層出不窮，甚至引發，嚴重影響了當地的社會穩定與和諧。無論是2006年四川雅安烏斯河鉛鋅礦礦權之爭、2008年廣東清遠劉屋村瓷沙礦開采權之爭，還是2009年最大的和田玉原生礦礦權之爭、2010年的陜西波羅礦井產權案，都在很大程度上暴露了礦權管理過程中存在著行政缺位、錯位或越位的現象。一方面，一些礦權之爭事件的引發是由于礦權管理的不公開、不透明形成了地方保護主義。另一方面，我國礦權審批、管理過程中的公眾參與渠道并不暢通。地方保護主義的盛行和公眾參與制度性渠道的欠缺都表明，我國當前的礦產資源法律制度無法解決礦權爭端的復雜情勢。西澳礦業督察員解決礦權爭端的事先行政規制模式無疑對我國有重要的借鑒意義。

二、西澳礦業督察員制度的產生及立法演進

19世紀后期以來，也就是1885年金礦法頒布之后，西澳大利亞州就有礦業督察員行使行政裁判權解決采礦人之間“司空見慣的喧囂爭吵和暴力爭端”。采礦人之間的爭端往往能夠被督察員解決得“天衣無縫，不留后患，并且一般不會引發訴訟的可能。因此，督察員被公認為，熟悉采礦人的習俗和欲望，能夠及時、果斷并權威性地處理礦區出現的礦業糾紛。現在，西澳大利亞州不僅保留著礦業督察員法院解決礦業糾紛的傳統，而且主要通過督察員來進行勘探權和采礦權的授予，督察員制度在礦業行政管理體系中處于一個中心地位。有證據表明，到督察員法院的案件比由督察員解決的行政案件少得多。由此可見，礦業督察員對礦權爭端事先行政規制的作用日益凸顯。

早在1978年，礦業督察員制度就被列入《礦業法1978》西澳立法中。該法原第13條規定，總督可以任命任何適當人選擔任督察員，包括礦務總監等享有薪金的公共部門官員往往被任命為督察員。而且督察員既在礦權管理過程中履行行政管理職能，又可在督察員法院審理礦業糾紛中行使司法裁判權。《礦業法1978》第八章司法部分專門規定了督察員法院的組成、性質、受案范圍、裁判權及辦案規則等內容。該法第127條授權總督在全州范圍內根據需要設立督察員法院。第128條規定每個督察員法院應是一個保留案卷紀錄的法院。第132條明確列舉督察員法院可以受理裁判的12種涉礦案件的受案范圍。第134條規定了其享有的司法裁判權。第136條規定，督察員法院審理管轄的礦業案件按照總督批準的法院規則進行；只有當法院審判程序規則沒有規定，出現空白時，將適用《地方法院(民事訴訟程序)法2004》所規定的程序進行。根據136條的授權規定，《礦業條例1981》第七章訴訟程序周詳地規定了督察員法院審理案件的具體程序和規則。

但是，有關督察員在礦權管理過程中履行行政職能的程序規定在很長一段時間并不十分明確。在Strange vPietsch一案中，GN Calder SM督察員認為，督察員審查礦權沒收案件是在行使行政職能，因而沒有裁判費用的權力。1999年在Re Warden Calder,Ex parte Gardner一案中，西澳高等法院合議庭審查了《礦業法1978》下的督察員角色的屬性。Ipp法官認為，縱使督察員通常被要求進行司法裁判，但《礦業法1978》中用于處理督察員在公開法院開庭的條款與礦業督察員履行行政職能的角色是相一致的。當督察員沒有在督察員法院中開庭時，就沒有權力根據地方法院法(1904)規定的規則提供證據的命令作進一步證據調查。據此，蒂姆卡文娜(TimKavenagh)律師認為，當督察員行使行政職能而不是在督察員法院里進行司法審判時，程序和程序性權力的規定缺失意味著有關督察員權力和程序的不確定性以及與之相隨的被不同督察員所采納的不斷變化、前后矛盾的觀點就會出現。

為解決督察員履行行政職能的權力、程序規定不明的立法現實，《礦業修正法2004》第9章專門區別了督察員行政與督察員法院的角色，直到2007年3月31號，《礦業修正法2004》方才正式生效。為使《礦業修正法2004》得到更好的實施，根據《礦業法1978》第162條的規定，總督可依據該法制定管理條例。隨后，總督于2007年3月9日批準了《礦業條例198l》的2007年修正案，即《礦業修正條例2007》，并且該《礦業修正條例2007》與《礦業修正法2004》同日生效。因此，有人把《礦業修正法2004》、《礦業修正條例2007》合稱為2007年修正案。2007年修訂后的《礦業條例1981》第八章分9節進一步細化了督察員基于《礦業法1978》第四章行使行政管理權的程序規則。那些傳統的由督察員進行行政管理活動時所審查的問題，現在被認為是《礦業法1978》第四章的礦權管理程序部分。具體而言，修訂后的《礦業條例1981》第八章主要涉及督察員的權力、功能和職責；將遵循的判例和程序；費用的適用范圍等內容。

三、西澳礦業督察員制度的基本內容

1，礦業督察員的任命及職能

在西澳，每個礦區有一名督察員。根據《礦業法1978》第13條第1款規定，凡符合《治安法院法2004》擁有治安法官職務的任何人都可被總督任命為一個督察員。反之，總督不能任命一個不具有治安法官身份的人作為督察員。事實上，一個治安法官往往可以是好幾個礦區的督察員。

根據《礦業法1978》，督察員行使著三大職能。一是純粹的行政職能，即不涉及準司法程序的職能：

(a)可以向某人發出一份礦利證書：

(b)向欲進入任何私人土地以尋找礦物或標出礦業租用地的人頒布許可證。

二是，礦權授予或沒收的職能，涵蓋了礦區督察員以公開聽證的方式來行使的最重要、最普遍的行政職能：

(a)授予某人勘測許可證的申請和在不違背本法的情況下授予其他各種許可證：

(b)針對不支付租金或不遵守有關礦業用地要求的費用開支，基于沒收勘探許可證和其他各類許可證的請求，作出決定。

三是，調查、報告和建議職能。督察員以公開聽證方式審查申請并收集證據后，形成報告或者建議傳送給部長，以便部長綜合所有的證據記錄、圖片和其他文件作出是否授予或者拒絕授予許可證的決定。對于這方面的申請包括：

(a)授予勘探許可證和礦業租約：

(b)針對不履行包括年度最小費用開采計劃責任的，沒收勘探許可證和礦業租約：

(c)對于租約或者許可證規定的豁免證明的授予。

2，管轄

《礦業法1978》第四章主要規定礦權設定問題。即規定了關于礦權申請程序、期限與條件、提交報告和遵守經費開支的要求以及礦權放棄和沒收的情形。根據《礦業法1978》的第42條第2款、第59條第2款、第70D條第2款、第75條第2款、第90條第3款和第92條的規定，沒收礦權的申請書或針對礦權申請的異議書的提交即啟動督察員行政性審查程序；如果沒有人基于礦權的申請提出異議的話，則由礦業登記員進行處理即可，不需督察員進行行政性審查。因此，督察員行政性審查程序要么是基于沒收礦權的申請，要么是針對礦權申請異議的法定情形才會啟動。簡而言之，礦業督察員的管轄范圍主要有兩項：一是審查沒收礦權的申請。二是審理針對申請的異議。

3，程序

當程序啟動時，礦業登記員確定第一次提訊日期并通知各方當事人。礦業登記員在向答辯人(respondent)送達申請人的申請復印件后，也將答辯狀發送給申請人。這里的答辯人包括礦權的持有人、異議人或任何受抵押人。送達給礦權受抵押人是礦權持有人的義務，這要求礦權持有人向受抵押人解釋所發生的事情，使受抵押人知悉他的抵押物上存在的風險。這種義務僅僅適用于抵押，但并不適用如受中止登記申請保護的其他物權。

(1)申請沒收礦權的審理程序。沒收礦權的申請應當以表35A的格式提出，并且必須由申請人或者申請人授權的律師或其他被授權的人簽字。申請提交之后，礦業登記員在申請書上標明第一個提訊日期，并簽名加蓋印章后送達答辯人，隨后答辯副本返還給申請人。也就是說，在此過程中，送達的是申請書正本。在提交申請書的同時，申請人被要求提供一個書面的細節陳述。

如果礦權持有人欲反駁沒收礦權的申請，必須在送達之日起14日內以表36的格式進行答辯。答辯的重點是提出辯護的理由，諸如答辯人已經履行適用于作為申請標的礦權的費用開支條件；如果沒有履行要求的費用開支，答辯人需要辯駁問題不足以嚴重到證明沒收礦權的正當性。答辯狀通過礦業登記員轉送給申請人。在提交答辯狀的同時，要求答辯人提交和送達具體細節(particular)。因此，答辯人需要提交答辯狀和細節，但答辯人只需有送達具體細節給申請人。

《礦業條例1981》第143條規定，只要督察員認為其對審理的結果擁有充足的利益，任何人都可作為一方當事人參與進來。此條認可了在Smith v Sita&Blake 案中督察員的判決。在該案中，礦權持有者的清算人被加入進來作為沒收礦權訴訟的當事人。

(2)異議的程序。基于礦權申請的異議應該按照附表一的表16的格式提出，異議人在提出申請時應該保留一份異議副本。當就豁免申請形成一個異議時，那么《礦業條例1981》第144、145條就會適用，這時異議人必須準備詳細說明。《礦業條例1981》第147條規定，如果督察員命令公開文書，異議人應當公開文書。

四、西澳礦業督察員解決礦權爭端的主要特點

1，以權利制約權力，促進礦權爭端解決的實體正義

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人直到把權力用到極限方可休止。從對事物的支配來看，要防止濫用權力就必須以權利約束權力。”國家權力既是個人權利的保護神，又是個人權利最大最危險的侵害者。對公權力的限制除了以權力制約權力外，以權利來制約權力也必不可少。礦業督察員審理礦權申請異議案、沒收礦權時，履行的是行政職能，行使的是行政權力，只有受到有效的監督和制約才能最大限度地滿足解決礦權爭端的實體公正要求。《礦業法1978》明確授權任何人享有申請沒收礦權、礦權申請異議權利，讓督察員的行政權公開、透明運行，能夠很好地達到以權利制約權力的目的。在實踐中，督察員以行政強制力，授予礦權、決定沒收礦權，如稍有不慎沒有對事實、證據與法律的正確的適用，就會引發新的爭議和糾紛。礦權爭端行政規制程序中異議申請的設置。有利于保護利害關系人或第三人的礦權，減少礦業糾紛的產生；也可以更好地維護礦業法律秩序，保障督察員行政執法行為的實體正義。

2，遵循自然公正原則。確保礦權爭端解決的程序公平

在英國普通法的傳統中，自然正義是關于公正行使權力的最低限度的程序要求，其核心思想是公平聽證規則和避免偏私原則。即任何人的辯護必須被公平的聽取；任何人不能成為自己案件的法官，也就是說，某案件的裁決人不得對該案持有偏見和擁有利益。幾個世紀以來英國司法程序中的“自然公正原則，原來就是司法程序中的規則，后來才移用到行政程序中來的。澳大利亞是英聯邦國家，沿襲了英國的法律體系傳統。當督察員基于沒收礦權的申請或是針對礦權申請的異議啟動行政審查程序時，為保障當事人的程序公平，遵守了自然公正原則。在Savage v Teck Explorations Ltd，

(unreported,Full Courtdelivered 16 September 1988)案中，馬爾科姆終審法院首席法官認為，督察員有權駁回沒有給予足夠詳情的。因而，在行使特定權力時，督察員有權做一些必要的事情以保證當事人的程序公平。Re Warden NichoUs SM；Exparte Plutonic Operations Ltd，一案為此提供了一個很好的例證。本案中，Plutonic申請移審令以督察員的命令，該命令要求他提供申請豁免有關采礦租約開支條件的更充分細致的理由詳情，因為督察員認為他的申請只是按照該法的有關條文簡單列出豁免的理由而已。Plutonic認為,根據加德納案判決的結果，督察員在本案中不是在行使司法裁判權，因而就沒有權力命令采取特定的審理程序形式以確保異議人能夠得到他的申請豁免采礦租約開支條件原因的詳情。大法官惠勒(法官米勒和穆雷均表示贊同)認為，根據第102條規定的行政程序的性質，支持豁免申請的法定聲明不是異議人可得的文書。她進一步指出，異議人有權知道豁免申請的事實基礎是

其在聽證過程中作出反對豁免申請，正當提出反對材料的前提和基礎。大法官惠勒認為，督察員確保異議人獲得自然正義是其職責所在。如果在聽證過程中，由于申請者的原因使得異議人措手不及，督察員可以決定聽證會休會，并不得已采取進一步的調查措施。因此，督察員可以要求豁免申請人在聽證日之前，向異議人提交申請豁免的事實材料和所依據的條件，這樣就可以避免休會產生的不便和成本，并能確保豁免或沒收的審理程序順利完成。

3，采用利益激勵，激發公眾參與礦權爭端解決的積極性

西澳督察員沒收礦權時，采用利益激勵機制，注重發揮當事人的主動性、積極性與配合作用。如《礦業法1978》第96、98條均規定，任何人以規定的方式和形式提出沒收礦權的申請，督察員依法認為合適，可以處以罰款以代替沒收許可證或租約，如果申請人不是部長或部長書面授權的官員，督察員可以將罰款的全部或部分獎勵給申請人。而且在作出上述沒收命令后的14日內，該申請人在沒收的土地全部和部分上標出或申請礦業租用地方面有優先于任何其他人的權利。此規定既予以金錢獎勵，又給予礦權申請法律上的優先權，這大大激發了公眾參與礦權爭端解決過程中的積極性，有助于形成全民參與式礦業管理，同時也彌補了政府礦業行政管理人力不足的現實。

4，申訴與司法審查，控制督察員解決礦權爭端的行政裁量權

《礦業法1978》不僅專章規定了督察員的行政職能，而且對督察員在履行管理職能時，也規定了相應的責任。如督察員在任何一件與其有直接或間接利益的事情或問題上作為或作出裁決，是犯了不端行為罪，將受2年監禁或罰款1000澳元的處罰。督察員使用其在擔任職務過程中獲得的信息為其個人利益服務，也是不端行為，將受2年監禁或罰款1000澳元的處罰。

《礦業法條例1981》進一步規定，對督察員行政決定不服的可以向部長申訴。雖然督察員享有頒布勘測許可證和雜項許可證的權力，但是部長保留對督察員這種權力行使非常重要的控管權，任何申請者都有向部長申訴的權利。部長享有足夠廣泛的權力去從頭審查督察員的最初決定，好像申訴就是重新審理一樣，部長還可以考量自己認為合適的、符合自然公正的其他材料。在ReWardenFrench；Ex

parte

Serpentine

JarrahdaleRatepayers Association and Gardner Nol一案中，Ipp法官提到，在對這類申請聽證時，督察員是在履行調查職能以幫助部長做出是否授予礦業租用地決定。只有部長有權授予勘探許可證、采礦租約和做出豁免證明。部長不一定要遵循督察員的建議。部長依法被賦予很大程度依據政策來處理申請的自由裁量權。部長甚至可以直接接收當事人關于豁免或沒收的申請。當然，在實踐中，部長往往依賴于像礦業總監等工業和能源部官員的建議。

由于向部長申訴的范圍有限，因此，司法審查就成為了控制督察員行使行政自由裁量權的主要救濟方式。一般而言，司法審查的目的是通過司法權對行政權的制約和監督。防止行政機關的，促進行政機關依法行政。按照行政法的原理，高等法院的司法審查只能審查督察員的行政決定是否越權或存在法律錯誤。早期由高等法院審理的礦業糾紛均是通過申請宣告令(declaratoryorder)或禁令(injunction)而啟動。在這些案子中，督察員和部長均應為被告。近年來，礦業糾紛往往以高等法院特權令來處理。根據《高等法院法1935》第16條第1款第1項規定，西澳高等法院繼承王座法院特權令的權力，受害方可以通過申請訓令(mandamuS)、調卷令(certiorari)及禁令(prohabitation)獲得司法審查。訓令是糾正督察員錯誤地認為沒有職權而拒絕受理的情形。或糾正督察員適用的程序。調卷令是要求督察員法院的審判紀錄移交高等法院以待審查的命令，如果出現沒有管轄權或存在法律瑕疵的裁判，就宣布其無效。禁令是阻止督察員法院的無授權的管轄和權力的行使。頒發特權令的司法審查既規范了督察員的裁量權，又體現了對督察員行使行政管理職能的監督要服從司法救濟是維護人權最后手段的現代法治原則。

篇2

就在游同普開工建房的10天前，在澧縣縣紀委的會議室，含縣國土資源局在內的7個部門和鄉鎮的負責人因為土地違法問題被紀委誡勉談話。

游同普違法占用耕地從發現到被制止不到10天時間，誡勉談話使得相關政府部門負責任人對土地違法異常警覺。2012年，澧縣縣委縣政府先后多次出臺文件，強化土地執法，重拾土地快速執法機制，建立巡查每日一報制度，通過誡勉談話，完善共同責任機制，探索建立破除土地執法的“發現難”、“制止難”、“查處難”三難機制，建立“防范在前、發現及時，制止有效、查處到位”的澧縣土地監管保障機制。

土地執法“三難”困局

所謂“三難”，是土地執法遭遇的全國性困境。難以第一時間發現違法，將違法遏制在萌芽狀態，有效降低執法成本，此謂“發現難”；由于執法監察缺少手段，力量單薄，對違法違規行為難以及時制止，此謂“制止難”；對人對事很難處理到位，地方黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的共同責任機制尚未真正落到實處，此謂“查處難”。

國土資源部網站公布的數據顯示，2012年全國立案查處違法用地案件3.7萬件，涉及土地面積41.1萬畝。有1124名責任人受到黨紀處分，825名責任人受到政紀處分，200名責任人被依法追究刑事責任。

國土資源部法律評價工程重點實驗室副主任鄒謝華表示，執法監察發現難、查處難、制止難的問題沒有得到根本解決，土地督察內部體系有待進一步協調，有必要全面完善國土資源執法監察法制、體制、機制，不斷推進土地督察制度法制化，繼續提高執法監察和土地督察工作效率與效能。

澧縣也不例外。伴隨澧縣縣域經濟不斷發展的是土地違法的愈演愈烈。游同普案只是以單個農民為主體的土地違法，而更多的則是本應保護耕地的鄉鎮一級地方政府，卻成為土地違法的主體，而且違法的手法花樣翻新，層出不窮。

正因為此，據常德市2012年度土地礦產衛片執法檢查警示約談通報顯示，2012年，國土資源部下發給澧縣疑似違法用地圖斑139個，占地801.39畝，耕地528畝。經核實，違法占用耕地面積達261.5畝，為常德市違法占用耕地面積最多的縣級行政單位。

總結上述澧縣土地違法的原因，常德市土地礦產衛片執法檢查小組認為：一是土地執法監管不到位，違法用地問題突出。墨池公園占地達192畝，項目開工兩年多，到現在還沒有組卷報批，也尚未依法處理相關責任人。二是集體建設用地管理混亂，鄉鎮違法用地量多面廣，主要涉及安置點、工業用地、幼兒園，液化氣站、水廠等項目用地。據統計，6宗安置點監測面積75.2畝，耕地74.88畝，據了解今年新開工建設用地面積又有數百畝違法用地。三是違法案件查處不到位，44宗違法用地絕大部分案件查處不到位，其中6個安置點用地、墨池公園用地、澧陽變電站等對當事人均為處理到位。特別是墨池公園在衛片下發時占地只有62.6畝，現已達到120畝以上，不但違法用地行為沒有制止，而且違法用地愈演愈烈。

動態巡查機制：破解“發現難”

土地違法的居高不下由于無法驅走的陰霾一直圍繞澧縣土地管理部門的四周。而國土資源部的衛片執法則如達摩克利斯之劍隨時可能落到澧縣土地管理者們的頭上。

8月份， 常德市衛片執法檢查領導小組利用土地執法監測系統對澧縣規劃區進行一次巡查，發現澧縣在衛片執法檢查期間，又有百畝違法用地，形勢非常嚴峻。

澧縣國土資源監察執法大隊副隊長周乃柏的手機會在每天下午5點準時響起。這是隊員們上報當日縣城內土地動態巡查的結果。

9月25日，澧縣國土資源局出臺了實施城市管理“三年行動工程”工作方案。根據該方案，澧縣國土資源監察執法大隊成立了兩個巡查組對縣城城區進行動態巡查。每天5點電話報告巡查情況，及時發現違法。

澧縣國土資源監察執法大隊也取消了節假日，進行全天候巡查。巡查結果同時要上報給縣政府的“三年行動工程”指揮部。“發現問題當場制止不了的，立即報告給縣政府的創建指揮部，縣政府城鎮組、督查室、監察局及分管副縣長直至縣長。”周乃柏對記者表示。

而對于城區以外的地區，國土資源所聯合鄉鎮政府及村委會進行巡查。發現違法行為當日內必須上報縣國土資源監察執法大隊。

一旦土地違法行為被發現，則引入澧縣獨創的快速反應機制，對土地違規案件早發現，早制止，早查處。

游同普違法占用耕地建房就是甘溪鎮國土資源所在巡查中發現的，上報情況后，迅速啟動快速執法機制，及時查處到位。

快速反應機制：破解“查處難”

在縣城房地產市場不景氣的情況下，很多的地產商下沉至鄉鎮一級市場，違法占地建房現象異常嚴峻。使得澧縣縣委縣政府重拾澧縣2008年首創的“土地執法快速反應機制”。這一機制也被國家土地督察局重點推薦給各級國土資源執法部門。

早在2008年，澧縣人民法院和澧縣國土資源局就聯合下發《關于建立查處國土資源違法案件快速法院機制的實施意見》。這一意見對查處國土資源違法的時間節點做了明確的限定。然而，這一意見卻因各種原因被擱置。

按照《土地管理法》第七十七條規定，農村村民違法占地建房，只能限期拆除，沒有其他處罰措施；而且處罰必須通過一定的法律程序以后，才能申請人民法院強制執行。行政執法部門全部走完法律程序需要的時間少則兩三個月，多則半年。而違法建房戶可能已經搬進新居居住多時了，再去強行拆除，造成執法成本增加，建房農戶也因損失巨大而產生抵觸情緒和報復傾向，往往導致矛盾更加尖銳和激化，也給社會帶來不安定因素。

而快速反應機制則利用法院的財產保全措施彌補了《土地管理法》的這一不足。

所謂財產保全，是指人民法院在受理民事訴訟案件和行政執行案件中，為了保證民事案件當事人和行政機關或具體行政行為確定的權利人的合法權益，保證將來發生法律效力的法律文書和行政執行文書能夠順利執行，而對有爭議的標的物或有關財產采取一種限制處分的臨時性法律保護措施。

這就意味著法院可利用財產保全采取查封、扣押、凍結或者法律規定的其他方法。法院凍結財產后，應當立即通知被凍結財產的人。財產已被查封、凍結的，不得重復查封、凍結。

游同普的違法占用耕地建房被巡查發現后，正是快速執法機制，引入法院財產保全的條款，對攪拌機等施工設備進行封存，才得以及時制止違法，迅速查處到位。

“在查處違法占地中引入財產保全措施，可以有效防止違法占地行為的進一步擴大，有效制止繼續施工、突擊搶建行為，減少違法用地既成事實。這樣，既節約了執法成本，提高了執法效果，也減少了違法當事人的損失，有利于緩和執法與被執法之間的矛盾，消除了一些影響社會和諧穩定的不安定因素，體現了‘以人為本’的執法理念。”澧縣國土資源局副局長楊復凡對記者表示。

共同執法機制：破解“執行難”

澧縣方石坪鎮副鎮長虞釗對9月27日縣紀委的誡勉談話記憶猶新。2013年4月的衛片執法檢查發現方石坪鎮宜居新村建設項目占用耕地面積50畝。該項目雖符合土地利用規劃，但卻未辦理用地審批手續。虞釗作為分管國土的副鎮長因此被約談。

在全國層面，政績驅動下的“招商引資”、城鎮化建設，加劇了對土地的非法占用，造成諸多政府部門成了土地違法的主體。

對此，11月1日，澧縣縣委出臺了嚴禁違法規劃、嚴禁未批先用、嚴禁亂占耕地、嚴禁違法程序、嚴禁處置遲緩的“五個嚴禁”通知，對政府各部門的土地違法行為作了明確的責任界定和處罰措施。

根據該通知，鄉鎮轄區內因管控不嚴，出現違法用地的，按照每宗地1萬元標準扣減鄉鎮財政撥款。出現3處以上、5處以下違法用地的，按照相關程序給予分管負責人警告處分；出現5處以上、7處以下違法用地的，分管負責人責令辭職，鄉鎮長給予警告處分；7處以上違法用地的，鄉鎮長責令辭職，鄉鎮黨委書記給予警告或記過以上處分，情節嚴重的責令辭職；構成犯罪的，依法移送司法機關追究相關刑事責任。

全縣范圍內因管控不嚴格，出現違法用地的，按照每宗1萬元標準分別減扣國土資源局、規劃局財政撥款。出現違法用地，被省市約談問責的，視情節輕重按程序給予縣國土資源局、規劃局分管負責人警告或記過以上處分，情節嚴重的責令辭職；縣國土資源局局長、規劃局局長給予警告或者記過以上處分，情節嚴重的責令辭職，構成犯罪的依法移送司法機關追究刑事責任。

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一、行政執法責任制建立及實施

制定了20__年局系統各執法單位行政執法責任制考核細則，并指導局系統各部門、單位制定責任制目標分解方案，目標任務落實到每個執法人員，保證了執法責任制得到有效貫徹實施。并于半年對局屬單位、各區、縣（市）環保局責任制完成情況進行了集中檢查，進行了通報。

二、立法協調工作

協助市人大開展了《哈爾濱市居民居住環境保護管理條例》的修改工作，在廣泛征求有關方面意見的基礎上，起草并提報了該《條例》的征求意見稿，《條例》已經于5月16日公布并實施。起草并提報了《哈爾濱市生態功能保護區管理辦法》的草擬稿，配合市政府法制辦開展了立法調研。該《辦法》已于今年3月1日。《哈爾濱市餐飲服務業環境污染防治辦法》的立法工作也已基本完成，年內可公布。

加強了政策性、規范性文件的審查備案工作。對市政府有關部門轉來的25件立法項目提出了15條修改意見。

針對基層提出的法律問題，分別向省局、市人大和市政府法制辦提報請示，并及時向區局和基層單位轉發，對基層單位在環境管理和執法工作中正確理解和運用法律規定給予指導。

三、行政執法制度建設

1、年初制發了《查處環境違法行為的有關規定》，對處罰案件辦理程序進行了相應的調整，使其在指導和規范全市環保系統行政執法工作時能夠更好地發揮作用。

2、為了增強執法人員的責任意識，強化了責任機制，與監察室等部門聯合起草并實施了《行政執法過錯責任追究辦法》，對預防和查處環境執法人員違法執法、作為不當等問題提供了重要的制度保障。

3、結合“查處企業違法排污行為保障群眾健康”專項行動的深入開展，制定了《環境違法案件移送轉辦規定》，

四、行政執法和執法監督工作

1、加大聯合、專項執法檢查力度

配合省、市人大組織開展了以水資源污染防治為重點的執法檢查。對全市建設項目和呼蘭、雙城等重點區、縣（市）所屬開發區進區項目執行環保法律法規情況組織了兩次專項執法檢查。

2、對行政許可實施情況進行了檢查

重點檢查了我局駐市行政審批大廳工作窗口和機動車排氣污染檢測管理中心在實施許可的過程中，執行許可公示、監督檢查、許可聽證等相關制度以及使用行政許可文書的情況。對檢查中發現的許可文書填寫不規范、檢查監督文書歸檔不及時等問題，督促有關部門及時進行整改。

3、嚴格行政處罰案件審查

審核局系統各執法單位提報的一般程序處罰案件83件，對其中12存在證據不充分、執法程序不符合法律規定、適用法律錯誤等問題的案件，退回辦案部門重新辦理。對部分案件存在處罰畸輕畸重、量裁不當等問題，經與辦案部門溝通后，按局的有關規定進行了調整。另外，對立案后，要求銷案、變更處罰額度等問題嚴格把關，計劃明年完善相關處罰變更審查程序。

4、積極協調市、區法院，推進強制執行工作進展

為了給一線執法工作提供強有力的保障，我們積極與市法院、道理區及新成立的松北區法院溝通協調，取得支持。今年向法院共申請強制執行立案22件，其中已執行到位7件，執行金額7.5萬元；以往立案的案件執行到位5件，執行金額4.2萬元。

五、行政復議和執法投訴的應訴工作

依法辦理了3件行政復議、1件行政復議應訴案件和一件行政投訴案件。依據《行政復議法》有關規定，在查明事實的基礎上，根據3起復議案件的不同情況，對復議申請人提出的對相關區環保局行政審批中亂作為或不作為、對行政處罰決定不服的復議申請分別做出了不予受理、終止復議和復議維持的復議決定。對于哈爾濱市陽光數碼影像中心因不服我局對其做出的行政處罰決定而提出的行政復議，已在規定的時限內向省環保局提交了答辯書，省局已做出復議維持的決定。

六、環境法制宣傳、法律咨詢服務工作

組織開展了對新修訂的《哈爾濱市城市居民居住環境保護條例》宣貫工作。邀請市人大法工室對《條例》進行了講解和現場答疑。

認真做好環境法律咨詢工作，做到件件有回音，事事有結果。全年共受理來自社會各界和基層環保部門的各類環境法律咨詢300余件次，每一件都給予耐心細致的解釋和回復，為保護群眾的合法權益，幫助基層單位解決環境管理和執法工作中的問題提供無償的法律援助。

七、做好政研和調研

綜合工作，為提高決策和管理水平服務

1、完成了20__年市委、市政府、局重點調研課題的申報及分解落實工作。

2、完成了20__年度全市環保系統優秀調研報告的篩選整理并開展了調研報告評選工作，共評出優秀調研報告37篇。

3、完成進行了全市環保系統優秀調研報告推薦工作，共向省局推薦14篇，并對5篇調研報告修改后向國家環保總局推薦。

4、參與了擾民噪聲污染防治成效機制法制調研工作，完成了王世華市長布置的擾民噪聲污染防治成效機制6項重點調研課題的協調工作。

5、完成了我市市區內農墾系統企業環境管理問題的調查研究，起草了《關于在我市市區內農墾系統企業環境管理

情況的調查與建議》調研報告，并與農墾總局環保局就環境管理問題進行了協調和對話。

八、創新性工作

1、針對集中式培訓的內容針對性不強的實際，今年采取了按需施訓方式，上門開展培訓。培訓采取典型案例講解、執法人員疑難問題問答的互動方式，增強了培訓的效果，對提高執法人員解決實際問題的能力有較大幫助，受到基層環保部門的歡迎和好評。

2、針對執法薄弱區域重點督察

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一、目標任務

通過開展嚴厲打擊礦產資源違法行為專項整治工作,使無證開采、毀壞林地、破壞資源、堵塞河道、非法轉讓、越界開采等行為得到全面清理，違法案件得到及時查處。堅決取締無證非法開采的違法礦點，全面整頓和規范礦產資源開發秩序,建立長效監管機制,為順利迎接年度礦產資源衛片執法創造條件，為全區發展創造良好的自然生態環境。

二、整治內容

違法開采礦產資源行為主要包括：

（一）違法開采行為，分為無證開采、亂采濫挖等行為；

（二）村兩委會非法出租(售)山場、林地、土地等用于非法采礦的違法行為；

（三）違法轉讓行為，主要指違法轉讓采礦權等行為。

三、方法步驟

(一)清理清查階段(年12月8日-年12月16日)。各街道、鎮要認真制定礦產資源違法行為專項整治工作實施方案,明確職責分工,提出標準要求,對轄區內的礦山企業和業戶進行一次全面排查，對各種違法違規開采礦產資源行為進行集中清理，對發現的無證開采、違法違規采礦、越界開采及違法轉讓礦業權等行為立即責令停止，并逐一登記造冊。12月17日前，將清理數據及階段性工作情況報專項整治工作領導小組辦公室。

(二)處理整改階段(年12月17日—年1月16日)。各街道、鎮要采取邊清理邊整改的方法,對轄區內自查清理發現的問題,制定出具體整改方案和時間表，協調有關部門加強協作,密切配合,全面取締非法開采的業戶。區國土、公安、安監、林業、水務、環保、工商、交通、文廣新等部門按照各自的職能，對礦產資源違法行為依法進行查處。對群發性非法開采行為和礦產資源開采難度大的地區進行集中查處，對無證開采行為，依法拆除地面設施，查封設備、恢復原貌。對未經審批機關批準轉移采礦權的,除依法對轉讓方進行處罰外,對受讓方也按無證開采予以處罰,情節嚴重的,吊銷采礦許可證及相關證照。對違法采礦行為情節嚴重,造成礦產資源破壞,經認定構成犯罪的，按照《最高人民法院關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，依法移送公安部門追究其刑事責任，確保對人對事處理到位。對村兩委會非法出租(售)集體土地用于開采、加工礦產資源的行為，以及黨員干部參與非法采礦、為違法者提供便利等失職瀆職行為的，由監察部門認真調查處理，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。

(三)督導檢查階段(年1月17日—年1月28日)。區政府組織有關部門成立督察組對各街道、鎮開展礦產資源違法行為專項整治工作進行督導和核查驗收，對漏查漏報、瞞案不報、處置不力的提出限期整改意見,并跟蹤督促落實。

四、工作要求

（一）加強領導，部門聯動。為扎實推進礦產資源違法行為專項整治工作，區政府成立由分管區長任組長，區國土、公安、安監、林業、水務、環保、工商、交通、文廣新等部門和各街道、鎮負責同志任成員的礦產資源違法行為專項整治工作領導小組。各街道、鎮是礦產資源違法行為專項整治工作的責任主體，各相關要認真履行職能，密切配合，努力形成整治工作合力，確保專項整治工作順利開展。

（二）突出重點，嚴格標準。各街道、鎮要確定本轄區整治工作重點區域，逐村、逐礦包干，逐級落實責任到人，并嚴格獎懲兌現。重大違法案件要組織力量進行嚴厲集中查處，采取集中行動時，區直有關部門要緊密配合，確保整治工作取得實效。

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圍繞征地及征地拆遷過程中信息、資金監管、搬遷安置和補償等關鍵環節，通過專項治理的方式，加強對市、縣級人民政府和相關部門執行《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收與補償條例》)等征地拆遷法律法規的監管，堅決制止并嚴厲查處各類違法違規強制征地拆遷行為和暴力征地拆遷行為。

二、對象與內容

對各縣(市、區)人民政府、市直各相關部門，是否合法、合規實施了土地征收、占用及房屋征收與補償進行監督。重點對有無下列情況進行檢查：

(一)土地征收方面

1、是否按照要求履行聽證程序;

2、是否在地類、權屬、面積認定時征求過被征地農民意見;

3、是否與被征地集體經濟組織簽訂征地補償協議;

4、是否按照要求進行征收決定公告和補償決定公告;

5、是否存在行政機關在征收土地過程中，批準低于法定標準的征收補償方案的行為;

6、是否按期足額支付征地補償費用;

7、是否違反規定侵占、截留、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關費用;

8、是否存在行政機關及其公務員在辦理農轉用或者土地征收上報、報批等過程中，有謊報、瞞報用地位置、地類、面積等弄虛作假行為;

9、是否存在在征地過程中，未按照《土地管理法》有關規定，濫用權力，曲解套用“公共利益”概念，隨意擴大征地范圍，損害農民利益的行為;

10、農村集體土地征地補償安置方案是否經鄉(鎮)政府和縣級農業部門審核;

11、農村集體土地征地補償費分配使用是否及時合理;

12、是否存在非法征收集體土地行為;

13、對征收后地上附著物拆遷，是否按照法定程序實施;

14、其他違法違規征地拆遷行為。

(二)房屋征收與補償方面

1、房屋征收與補償行為是否由市、縣級人民政府及其房屋征收部門實施;

2、市、縣級人民政府及其房屋征收部門委托其他單位承擔房屋征收與補償的具體工作的，受委托單位是否存在以營利為目的的情況;

3、市、縣級人民政府是否因公共利益的需要作出房屋征收決定;

4、確需征收房屋的各項建設活動，是否符合相應的國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。其中保障性安居工程建設、舊城區改造是否已納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃;

5、征收補償方案是否進行了公布，并征求公眾意見30日以上;

6、因舊城區改造征收房屋的，政府是否在多數被征收人提出異議的情況下召開聽證會，修改征收補償方案;

7、政府征收決定前是否按照有關規定進行了社會穩定風險評估;

8、對于涉及被征收人數量較多的房屋征收決定，是否經過政府常務會議討論決定;

9、房屋征收決定前，征收費用是否足額到位、專戶存儲、專款專用;

10、征收決定是否及時進行了公告;

11、征收調查的結果是否按照規定進行了公布;

12、房屋征收范圍確定后，房屋征收部門通知房產管理部門停止辦理新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途手續的時間是否超過一年;

13、是否依法訂立補償協議;

14、各類補償款的計算是否符合法定要求;

15、房地產價格評估機構的選取過程是否合法;

16、房地產評估機構的評估過程是否獨立、客觀、公正;

17、被征收房屋價值的補償、因征收造成的搬遷安置的補償、因征收房屋造成的停產停業損失的補償，以及政府發放的補助和獎勵資金，是否均同時、足額發放;

18、征收補償決定的做出是否符合法定程序，是否及時依法進行了公告;

19、有無采取行政強拆行為的;

20、有無建設單位違規參與搬遷活動的;

21、有無動用公安人員執行搬遷行為的;

22、有無派遣行政機關人員參與人民法院強制搬遷行為的;

23、有無采取暴力、脅迫行為，以及違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行，設置噪音污染、空氣污染等非法方式迫使被征收人搬遷的;

24、房屋征收部門是否依法建立了房屋征收補償檔案;

25、其他違法違規行為。

三、方法與步驟

成立由市監察局、市發改委、市住建委、市國土資源局、市農委、市財政局、市審計局、市政府糾風辦等部門共同組成的市違法違規征地拆遷專項治理工作領導小組。具體安排如下：

(一)自查自糾階段(11月上旬至11月中旬)

由各縣(市、區)人民政府、市直各相關部門按照專項治理對象和內容要求，認真組織開展自查自糾工作，并形成書面自查報告。自查報告應包括自查情況、存在問題、原因分析、整改措施及有關建議等，于11月20日前報市紀委糾風室。

(二)重點抽查階段(11月下旬至12月上旬)

由專項治理工作領導小組抽調人員組成檢查組，通過聽匯報、查資料、實地察看等方式，對各縣(市、區)人民政府落實《國有土地上房屋征收與補償條例》情況進行檢查，重點抽查有無實施方案中所列舉的各類違法違規情況。市直各相關部門的抽查工作，由市監察局、市政府糾風辦組織實施。

(三)整改落實階段(12月中旬至12月底)

對自查自糾及重點抽查中發現的問題，各縣(市、區)人民政府、市直各相關部門要迅速進行整改，并形成整改報告，上報專項治理工作領導小組。對自查自糾不認真，提供虛假報告，以及整改不力或問題較多的地區和部門，市紀委、市監察局、市政府糾風辦要進行重點督察，并對相關領導干部進行問責。

四、工作要求

(一)要加強組織領導。各地區、各部門要充分認識做好違法違規征地拆遷專項治理工作的重要意義，加強領導，真抓實干，堅決糾正各類違法違規征地拆遷行為。各縣(市、區)要迅速成立專項治理領導機構，加強組織領導和工作協調;市直各相關部門要結合具體工作，細化分工，明確責任，加強部門間的協調配合。各地區、各部門在做好自查自糾的同時，要認真做好迎接省里抽查的準備，切實把專項治理工作抓實抓好。

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關鍵詞：水政水資源；節水型社會建設；連云港市

中圖分類號：TV213 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2013）-01-0165-2

1 水政水資源工作開展情況

1.1 加強水資源管理

一是為落實最嚴格水資源管理制度，根據省廳要求，提出連云港市2015年用水總量控制指標分解方案，征求各縣政府及有關部門意見后，經市政府同意，聯合市發改委上報省廳，現省廳批復后，已經下達各縣。二是開展自備水用水企業取水許可檢查、換證，加強用水管理，強化計量設施運行檢查，提高管理水平。多次實地調查徐圩新區、板橋工業園區企業取水情況，聯系園區管委會，做好工業園區企業用水的集中管理工作。組織開展全市縣城以上自來水公司取水許可監督檢查，做好自來水公司水廠擴建水資源論證協調工作。三是做好水資源管理信息系統一期工程建設，全面梳理已經安裝站點，督促各縣進度，全市一期工程安裝基本完成。四是擬定我市實施最嚴格水資源管理制度初稿，征求各相關處室意見后，上報市政府。完成《燒香河水功能區納污能力和限制排污總量報告》和《水資源戰略保障措施報告》專家審查。五是組織全市地下水管理專項檢查。開展地下水取用水許可、水資源論證、“四個一”管理制度檢查，規范全市地下水管理。同時，根據當前地下水監測井出現的問題，部署地下水監測站網調整工作。六是召開全市水政水資源工作現場推進會，實地查看灌南縣北六塘河飲用水源取水口、水質自動監測站以及碩項湖備用水源地等現場，各單位總結交流了半年工作，研究部署全市下半年工作重點，推動水政水資源工作再上新臺階。七是強化兩費征收，截至10月底，市本級共征收1790.8萬元，占省下達年度任務的110.9%，其中水資源費1164.02萬元，南水北調基金626.78萬元。

1.2 加強水政執法及隊伍建設

一是制訂《2012年全市水政監察及河道采砂管理工作要點》，切實開展全市河道采砂專項整治。二是開展水文監測環境及水文設施保護專項執法，召開全市水文監測環境及水文設施保護專項執法行動座談會，梳理存在問題，制定專項活動方案，切實保護水文設施及監測環境。三是牽頭查處新沭河下游違法圍圩和石梁河違章取土案件。組織市通榆河、臨洪、贛榆、新浦等大隊加強新沭河下游現場巡查防控，多次驅趕違法挖掘機，查處7起違章案件。組織石梁河大隊，協調石梁河水上派出所，查處2起石梁河庫區違法取土案件。以上9起案件均依法下達《行政處罰決定書》。四是組織人員進行汛前防汛安全排查和聯合執法清障行動，印發汛前執法檢查通知，對重要行洪通道、飲用水源地、重點防洪控制工程、險工險段進行重點檢查，保證了全市安全度汛。五是市支隊抽調專門人員派駐石梁河管理處，配合管理庫區采砂。六是組織水政監察人員業務考核，全市100余名水政監察員參加考試。審驗2012年度水政監察證，辦理執法人員人身傷害保險。七是組織全市水政監察員參加行政強制法講座，增強隊伍用法能力，提高執法水平。組織開展水行政處罰案卷評查，提高執法案卷制作能力。八是繼續推行市直管理單位執法、清障績效獎勵補助機制，調動各級隊伍執法積極性。

1.3 加強水利政策法規及行政審批工作

一是制定市水利局《規范性文件制定工作規定》、《行政許可聽證程序規定》、《行政調解工作暫行規定》，調整市水行政調解工作領導小組，完善水利依法行政制度建設，規范水行政執法。二是全面清理了市政府出臺的涉水規范性文件。開展《連云港市水資源管理實施辦法》后評價，評估實施效果。三是完成《江蘇省節約用水條例》、市城市節水規劃、市航道管理辦法等18項省市有關單位的規章規劃征求意見工作。四是制定《行政審批工作職責分工及流程》，印發《關于進一步規范水行政許可行為及加強后續監管工作的通知》，逐步規范行政審批工作。制定《企業行政執法權利義務告知書》，規范涉企用水執法行為。截至目前，共受理東方領秀小區供電電纜穿越西鹽河工程、東辛農場群英作業區碼頭、徐圩新區西北組團污水處理廠等8項行政許可申請，2項不予許可，1項退回要求補充材料。五是制定《行政權力網上公開透明運行公眾評議辦法》，健全行政權力網上公開運行機制，深化行政權力網上公開運行工作。

1.4 加強節水型社會建設

一是按時下達市區自備水企業用水計劃，加強企業計劃用水管理。按時下達全市地下水開采計劃，逐步壓縮深層地下水開采量，完成全市深層地下水開發利用情況調查。部署開展地下水監測站網調整工作。二是聯合市發改委下達年度節水載體建設任務。完成2011年度全市22家節水載體的驗收和資料的上報工作，完成2009年以前創建的節水載體重新復核驗收。三是舉辦全市節水載體培訓班，邀請省廳專家授課，全市各縣區水利（水務、農水）局及全市各縣區重點中小學校的100余名學員參加了培訓。四是聯合市教育局在全市中小學校開展節水型學校創建活動，召開有關會議部署工作重點，在全市學校全面開展節水宣傳教育活動，組織申報2012年度省級節水型學校。

1.5 加強飲用水源地保護

一是推進薔薇河河長制配套基礎工程。組織各級總河長、分河長參加的河長制座談會，研究河長制管理工作。制定《河長制配套基礎工程實施標準》，下達河長制管理工作2012年度一、二期補助經費（薔薇河隔離網安裝經費和河長上半年工資），目前，有關縣區已經陸續開始薔薇河隔離網工程建設，基礎配套工程計劃年底完工。二是聯合市政府重大項目督察組，實地督查薔薇河堤內埋墳清理，東海、新浦、海州堤內埋墳基本清理完畢。三是做好2012年度市人大《關于解決北六塘河飲用水源地上游污染的議案》、市政協《關于加強薔薇河沿線種植養殖清理的建議》等4項人大建議、3項政協提案的答復工作。四是做好全市水功能區定期監測，按時編發《重點水功能區水質通報》和水污染月報。五是推進企業取水口的規范化管理，積極推進各縣飲用水源地達標建設。

1.6 加強宣傳普法工作

一是制定《2012年全市水利普法依法治理工作要點》和《全市水利系統“法律六進”法制宣傳教育主題活動實施方案》，落實年度普法任務。二是組織世界水日，中國水周宣傳。通過“小手拉大手”節水進家庭活動、“節水惜水、保護水源”繪畫比賽、市區自備水企業用水座談會，加強節水型學校、節水型企業創建推進力度。充分利用媒體宣傳，在連云港經濟廣播臺播出宣傳片；局相關領導坐客經濟臺；通過有線電視先鋒頻道播放《人水法》專題片和公益廣告，廣泛宣傳水法規。整體宣傳活動取得了良好效果。

2 下一步水政水資源工作思路

下一步，我市將繼續深入貫徹中央、省、市有關加快水利改革發展的文件精神，落實科學發展觀，推動全市水政水資源工作上一個新臺階。

在水資源管理和節水型社會建設方面，根據國家和省關于實行最嚴格水資源管理制度的有關文件，全面推行最嚴格水資源管理制度，加強水資源管理和節水型社會建設，圍繞解決影響經濟社會發展和人民群眾利益的突出水問題，不斷提高水資源保障和水環境保護能力，有效落實最嚴格水資源管理制度；繼續推進薔薇河河長制管理，開展飲用水源地達標建設，推進集中式飲用水源地規范化管理；深入推進節水型社會建設，強化載體創建，創新開展節水宣傳活動，倡導和鼓勵企業節水技術改造；保持水資源費征收的良好局面，切實提高四縣南水北調基金征收到位率；充分利用水資源管理信息系統一期工程，強化水資源基礎管理。

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一、總體思路

全面貫徹黨的十、十八屆三中、四中、五中、六中全會和系列重要講話精神，認真落實省、市環保工作會議精神和縣委、縣政府決策部署，緊緊圍繞全縣中心工作，落實工作責任，全面加強環境監管執法工作，嚴肅查處環境違法行為，推進環境監察執法系統化、科學化、法治化、精細化和信息化，為實現生態環境質量總體改善和環境安全提供堅實的執法保障。

二、工作內容

（一）認真做好中央環保督察交辦環境問題的整改工作

按照中央第七督察組對我省開展巡視“回頭看”反饋意見有關問題整改的要求，對我縣的10個案件對照整改措施，逐一落實,于2017年12月底前完成整改。

（二）落實重點環境監管執法工作

1.推進實施《工業污染源全面達標排放計劃》。按照環境保護部《關于實施工業污染源全面達標排放計劃的通知》（環環監〔2016〕172號）要求，抓好工作落實。組織開展縣境內鋼鐵、煤炭、污水集中處理等重點行業企業污染物排放情況排查評估工作，實現對縣境內上述行業企業全面排查。

從4月起開展排查；從7月1日起，對重點企業無證排污行為集中開展執法檢查，對于無證排污的企業依法查處，責令停止排污，對拒不執行的，移送公安機關。將重點行業中未安裝在線監控的企業列入重點監控范圍，加大隨機抽查頻次。

2.推進建立全國統一的重點污染源在線監控系統。落實重點排污單位污染源自動監控管理的主體責任，充分發揮重點污染源自動監控系統“全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責”的環境監管執法哨兵作用。列出清單，督促具備安裝條件的涉氣、污水集中處理等企業依法依規安裝和運行污染源在線監控設備并與環保部門聯網，自動監控數據傳輸有效率達到90%以上。組織對自動監控設備安裝、運行、聯網、數據質量等進行監督檢查，繼續嚴厲打擊監控數據弄虛作假行為。依據省環保廳公布的在線數據涉嫌超標企業名單，及時核實并依法處理，結果向社會公開。

（三）深入開展《環境保護法》實施年活動

用足、用好《環境保護法》賦予的執法手段，敢于碰硬、勇于執法，嚴厲打擊違法行為，切實擔負起執法監管主體責任。

1.持續保持環境執法高壓態勢。繼續嚴厲打擊環境違法違規行為，重點打擊偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、故意不正常使用防治污染設施，超標排污、偽造或篡改環境監測數據等惡意違法行為，以及污染源在線監控、污染防治設施運營維護等領域弄虛作假行為。對違法違規建設項目，一律按照修訂的《環境影響評價法》從嚴查處，并追究項目業主單位違法建設的主體責任。

2.貫徹執行新“兩高”司法解釋。做好最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》宣傳工作，采取面授、研討等多種方式，對全縣重點排污單位，進行專題解讀培訓，并在實際執法工作中全面加以應用。

3.強化環境行政執法與刑事司法的銜接配合。認真落實環境保護部、公安部、最高人民檢察院聯合印發的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（環環監〔2017〕17號），積極協調公安、檢察機關進一步健全行政執法與刑事司法銜接機制，努力形成打擊環境違法犯罪行為合力。

4.持續推進《環境保護法》及四個配套辦法的執行。加大督查力度，對于符合適用按日計罰、停產限產、查封扣押、行政拘留等四個配套辦法規定，加大處罰力度，力爭有適用四個配套辦法的案件，行政處罰和適用配套辦法案件數量較2016年大幅提升。

5.建立案件信息上報制度。按照省、市環保部門安排部署，開展信息上報工作，每月3日前上報上月違法案件查處情況、四個配套辦法執行情況、查辦典型案件情況、以及上級督辦重點環境問題整改進展情況等。

6.加大環境監管信息公開力度。在縣政府網站設立“環境違法曝光臺”等信息公開專欄，按照“公開是常態，不公開是例外”的原則，及時公開行政處罰、超標企業名單及處理、掛牌督辦等各類監管執法信息。

7、做好環境稽查的準備工作。一是按照年度環境監察工作計劃，做好執行工作；二是做好工業污染源現場環境監察工作；三是做好生態和農村環境監察工作；四是做好環境違法行為查處工作；五是做好環境污染和生態破壞糾紛調解處理工作；六是做好排污費征收工作；七是做好環境信息公開工作；八是做好環保法及配套辦法應用工作。并準備以上工作的相關資料，迎接市環保局的稽查。

（四）開展專項執法檢查

1.開展自然保護區專項執法檢查。對連古城自然保護區內破壞資源和環境的活動進行檢查，重點檢查連古城自然保護區的核心區和緩沖區是否存在違規建設項目、生產設施及旅游和生產經營活動。連古城自然保護區實驗區內開展的建設活動，是否進行環境影響評價并依法履行報批手續。

2.開展重點涉水企業污染專項執法檢查。加大對重點涉水排污企業的環境監管力度，嚴厲查處各類偷排偷放、超標排放等環境違法行為，推動水環境質量改善。針對涉重金屬、危險廢物等環境風險隱患突出的重點行業進行全面排查，督促企業落實防范環境風險主體責任，切實消除環境污染隱患。

3.開展地下水環境保護專項執法檢查。按照《關于印發<落實國務院關于地下水污染防治有關問題會議紀要的工作方案>的通知》要求，組織開展地下水環境保護執法專項行動。在日常雙隨機檢查中，將集中式地下水飲用水水源地、危險廢物堆存場、垃圾填埋場、礦山開采區、化工生產及工業園區作為重點排污單位或特殊監管對象加強監管，嚴肅查處利用滲井（旱井）、滲坑等排放、傾倒含有毒有害污染物的廢水等違法行為。

4.開展建設項目執法檢查。加強工業園區環境監管，開展建設項目專項執法檢查，組織對區域內各類建設項目環境問題進行排查整改，重點排查建設項目執行環境影響評價制度和環保“三同時”制度情況，依法查處未批先建、違反環保“三同時”制度等環境違法行為。

5.開展核與輻射專項執法檢查。對全縣核與輻射進行全面檢查，檢查核技術應用單位及輸變電、光電通信類企業遵守環境保護相關法律法規的情況。重點對縣醫院、中醫院、協和醫院、城關衛生院、18家鄉鎮衛生院射線裝置和運輸公司行李包安全監測射線裝置以及廣電局、電力局、移動公司分公司、聯通公司、電信公司的電磁輻射設施裝置進行檢查。

6.開展醫療廢物專項執法檢查。進一步加強醫療廢物的環境監管，組織對全縣的醫療廢物產生單位進行檢查，重點檢查醫療廢物產生單位執行環評和“三同時”情況，醫療廢物貯存、利用、處置情況以及關于危險廢物規范化管理的八項制度的執行情況。

（五）提升環境監察執法基礎性工作

1.全面落實“雙隨機”制度。按照《縣環保局污染源日常環境監管領域推廣隨機抽查制度實施方案》（民環發〔2016〕103號）要求，合理確定隨機抽查比例和頻次，將嚴格規范公開執法、嚴懲違法行為作為落實“雙隨機”制度的核心，依法嚴肅查處違法行為，并及時向社會公開隨機抽查情況和查處結果。對重點監控企業的現場抽查實現“全覆蓋”。

2.推進重點排污單位信息公開。督促列入重點排污單位名錄的企業在6月底前按照《企事業單位環境信息公開辦法》的要求公開其主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況等環境信息，對拒不公開或者不如實公開的依法處罰并予以公告。

3.做好環境投訴的受理查處。結合工作實際，建立健全分類處理環境投訴請求法定途徑清單，明確各類問題的處理途徑、受理部門、法律法規依據，引導群眾依法有效維護自身權益。對首次受理的事項(包括上級轉來事項)及時告知、答復，引導群眾依法有序。按照環保部環境信息管理系統建設要求，進一步規范網上受理和辦信工作程序，落實信、訪、網、電等全部事項“網上受理、網下辦理、網上回復”新要求，實現信息全錄入、業務全流轉、數據全生成、辦理全公開。積極做好環境矛盾糾紛排查及化解工作，建立工作臺賬，落實銷號制度。定期研究分析環境工作形勢，加強科學決策和源頭預防，提高環境工作的預見性和針對性。

4.繼續做好排污費日收管理工作。規范排污費征收，加大欠繳排污費的清繳工作，配合財政、發改、稅務等部門做好費改稅前期工作。

（六）推進環境監察執法能力建設

1.規范環境監察執法行為。按照法定程序規范行使環境監察執法職權，切實履行執法職責，并依照法定職權開展執法工作。對在檢查中發現的問題，嚴格按照環境保護法律法規進行處理。每次執法檢查必須制作現場檢查文書，所有文書必須建檔保存；按照國務院辦公廳《關于印發推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案的通知》（〔2017〕14號）要求，推進執法全過程記錄；逐步建立健全轄區內環境監管“一企一檔”數據信息庫；完善更新企業檔案信息管理系統。加強“環境行政處罰裁量輔助決策系統”的應用，按時將處罰情況錄入環保部“12369網站環境行政處罰案件辦理信息系統”，及時向社會公開處罰信息和整改落實情況，將查處的違法問題和處理情況作為企業環境行為信用評價的重要依據。

2.開展環境執法大練兵。根據省、市環保部門安排部署，認真開展環境執法大練兵，要將大練兵活動和監管執法的實踐結合起來，善于發現和培養優秀執法人員，推薦參與市、省環保部門組織的預賽和決賽。

3.配合做好垂改相關工作。積極配合做好省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革相關工作。加強執法機構標準化建設和隊伍規范化管理，強化人員培訓和能力建設，確保隊伍穩定、能力不降、平穩過渡。

4.實現環境監察執法隊伍統一著裝。按照環保部、財政部制定印發的環境監察執法人員著裝相關規范要求，推進環境執法人員統一著裝。2017年7月起，積極爭取財政支持，穩步推進執法人員統一著裝工作，力爭12月底完成環境執法人員統一著裝工作。

三、工作要求

（一）強化組織領導。進一步提高對當前形勢和環境執法工作的認識，確保縣委縣政府環境保護重大決策部署落地見效，確保完成全縣環境監察執法工作任務。

（二）強化協調聯動。建立執法監管信息協調機制，對上級環保部門已實施檢查的企業及抽查對象，在同一月內原則上不再對同一執法對象、同一事項實施檢查，避免重復檢查，多頭執法。對重點企業檢查存在阻力或困難時，要及時向縣政府或市環保局報告。

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一、主要目標完成情況

（一）人口目標：年初，市、縣確定我縣的主要人口目標是：自然增長率控制在3.5‰以內，符合政策生育率達82%，綜合節育率達90%以上，嬰兒性別比控制在112：100以內。實際情況是：2013年，全縣出生8921人，自然增長率為2.61‰，計劃生育率在83.08%以上，綜合節育率達90.08%，新生兒男女性別比為107：100。全部指標均優于年初計劃。

（二）民生工程：一是全年新確認計劃生育獎勵扶助對象1902人、特扶對象44人，三級手術扶助對象51人。全年共確認各類計生獎扶對象9054人，兌現資金869.18萬元，確認特別扶助對象321人（其中，特別扶助270人，三級手術后遺癥扶助51人），兌現資金48.09萬元。實現了信息質量“零誤差”，兌現獎勵到位率達100%。二是劃拔資金228萬元，對38000戶獨生子女家庭全額兌現了獨生子女父母獎勵金，超額完成兌現任務1134戶。三是依托計生“三結合”的幫扶活動，共幫扶計劃生育三結合戶2870戶，新增幫扶戶305戶，超額完成20戶；新建幫扶基地38個，投入幫扶資金（含物資折款）60余萬元。三是共為12003個新婚夫婦提供孕前優生健康檢查，超任務（10396人）檢查1607人，其檢查覆蓋率達115%，居全省第一。開展婚前醫學健康檢查10870人，參檢率達85.57%。

（三）項目資金：年內，向上爭取資金930.19萬元，其中包括農村計劃生育家庭獎勵扶助、特別扶助補助，農村人員免費計劃生育手術服務費，獨生子女父母獎勵金補助，計劃生育技術服務機構設備購置費等。按年初縣委、縣府的目標任務700萬元計算，超額230.19萬元，超額率達32.89%。

（四）招商引資：落實招商引資520萬元，完成年初任務400萬的113%。

二、圍繞目標開展的主要工作

（一）強化目標責任。一是縣人口計生領導小組、縣人口計生局先后分別出臺了《2013年人口計生目標管理辦法》、《2013年人口計生目標考核細則》等文件，將人口計生工作納入政府綜合考核，進一步強化了人口目標管理。二是在4月17日召開的全縣人口計生工作會上，各鄉鎮和縣直相關部門均分別與縣委縣政府簽訂了《人口目標責任書》，并修改細化了對鄉鎮和部門的考核辦法，從而形成了“大力整頓和規范生育秩序，切實穩定低生育水平”的人口計生工作格局。三是通過向縣委、縣人大、縣政府、縣財政請示匯報，經財政審定，2013年下達人口計生事業經費1166.16萬元。

（二）優化戶外宣傳。一是通過爭取上級重視，建立完善優化人口計生戶外宣傳環境工作長效機制；二是全面清理縣內陳舊、過時、不符規定的宣傳載體；三是以“新、精、實”為標準，以“兩線、三片、五點”為重點，先后制作符合新時期人口計生工作的宣傳畫、標、欄、板等239幅/塊，鞏固新建以鎮景區人口文化新村、鄉生育文化新村、鎮計生文明社區和金華鎮生育文化大院為首的一批新型人口計生宣傳陣地。四是縣計劃生育協會圍繞人口計生中心工作，在元旦、春節期間、“母親節”、“5·29”會員活動日等重大日期，積極開展宣傳慰問活動，于五月啟動的“關愛女孩成長，建設幸福家庭”計生巡回演唱會，在鄉、鎮、鎮、鎮等10個鄉鎮開展文藝專場演出10場，吸引現場觀看群眾萬余人。

（三）打造“誠信計生”。縣人口計生局圍繞夯實基層基礎，以“統計質量信得過”活動為抓手，一是按照“報實、做實、心里踏實”的要求，開展邏輯審核，及時發現工作中存在的問題，努力抓好人口出生清理和上報工作；二是健全規范基層信息月報表制度和統計報告制度；三是著力打造“誠信計生”，切實增強指導能力，加大對鄉鎮計生工作的督查和解剖調查；四是繼續省市監測工作，并獲得省級通報表揚。五是協調公安、衛生、教育等部門，建成全員人口數據庫，全面梳理摸清轄區內全員人口及流動人口各項信息，全縣287306位育齡群眾均已錄入系統，建檔率達100%。由此，數據真實性和計生誠信度得以大大提升。

（四）深化利益導向。一是抓好計劃生育獎勵扶助制度落實，實現了獎扶、特扶信息質量“零誤差”，獎勵兌現全到位。二是依托計生“三結合”，開展助農幫扶活動，并在與鎮結成“聯建”對子幫扶活動中確定了“以發展特色產業、打造惠民工程、加快產業調整”的幫扶思路，通過部門協作，為其引進并建立了年產量近百萬斤的榨菜生產基地。

（五）推進依法行政。一是召開了全縣依法行政工作專題會，組織對全縣人口計生系統執法人員進行教育培訓，執法隊伍文明執法意識顯著增強；二是規范社會撫養費征收工作，出臺了《關于依法征收社會撫養費的實施意見》（射人口計生領發〔2013〕2號），對社會撫養費的征收、管理和監督、使用作了更進一步的細化，確保社會撫養費征收主體合法、程序依規、結果公正；三是著力打造“陽光計生”。全面開展“陽光計生承諾書”簽訂工作，并更新和完善相關制度，自覺接收群眾監督。4月初，我縣成功接受省級“陽光計生”示范縣驗收，并被省人口計生委擬報創建全國“陽光計生”示范縣。

（六）提升優質服務。一是以國家免費孕前優生健康檢查試點項目為依托，全面開展計劃生育優質服務，并取得了較好的工作成效；二是以打擊“兩非”活動為抓手，綜合治理性別比偏高。縣人口計生局、公安局、衛生局、食品藥品監督局和縣婦聯成立了縣集中整治“兩非”專項行動領導小組，聯合下發了《關于開展集中整治“兩非”專項行動的實施意見》，對全縣打擊“兩非”專項治理活動作了統一部署，統一安排。同時開展廣泛宣傳，出動宣傳車輛24臺，懸掛大型橫幅130條，刷寫固定宣傳標語56條，散發宣傳資料4萬多份，為開展打擊“兩非”專項治理活動營造了良好的社會輿論氛圍。

（七）實施“生育關懷”。一是今年七月我縣被省計生協會確定為首批“生育關懷項目試點縣”，縣計生協按照安排部署、調查摸底、資格確認、兌現資金、評估總結五個工作階段有序推進該項工作；二是結合“9·10”災后恢復生產，縣人口計生局、計生協先后向聯建鄉鎮（鎮）捐贈近1.5萬元的幫扶資金和價值5000元的生產生活物資，全部用于受災的計生家庭生產自救。在10月12日省人口計生委、計生協會對我縣生育關懷項目試點工作督查調研中，督察組一行認為我縣的試點工作方案科學、選時合理、確認對象資格嚴謹、后續措施保障有力，值得向全省推廣。

三、主要工作亮點

一是試點示范取得成功。年內先后獲得國家免費孕前優生健康檢查試點縣、全省首批“生育關懷項目試點縣”、全省“陽光計生”示范縣和全省人口計生綜合改革示范縣，其中免費孕前優生健康檢查參檢率居全省第一，其余各項試點工作均先后成功通過評估驗收，并獲得充分認可和推廣。

二是創先爭優成效顯著。9月我縣代表市參加省人口計生委組織的“全省計劃生育科技大練兵知識競賽”，榮獲三等獎。12月分別榮獲全省人口計生統計質量信得過先進縣和全省計劃生育協會工作先進縣，且在相關工作的考核中均獲省市前茅。

三是綜合治理更加強化。鄉鎮和部門人口計生工作納入了年度目標考核，職能職責更加落實，如民政、公安、工商在辦理婚姻登記、新生兒上戶和經營證照時，對相關證件的檢查更加嚴格；法院在配合計生行政執法方面更加有力；衛生、藥監等部門在打擊“兩非”活動中，提供了足夠的人員和經費的保障；計生三結合單位在幫扶措施上更加具體。全員參與、綜合治理人口問題的格局進一步形成。

四、存在問題及下步打算

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（一）總體目標

認真落實2009年市委、市政府為民辦實事項目，深化市區煤煙型污染治理工作，確保2009年9月30日前市區全面完成燃煤鍋爐、茶浴爐煤煙型污染治理任務，徹底消除市區“冒黑煙”現象，進一步改善*市區的大氣環境質量。

（二）基本任務

1、在2009年9月30日前完成250臺356蒸噸煤煙型污染治理任務。

2、市環保局完成承擔的9家17臺63.7蒸噸燃煤鍋爐的整治任務。

3、四區政府完成承擔本轄區內的除市環保局承擔整治任務以外的所有燃煤鍋爐的整治任務。其中：城東區49家59臺39.49蒸噸，城中區46家61臺51.03蒸噸，城西區17家22臺24.65蒸噸，城北區51家58臺56.04蒸噸。

4、三縣政府完成承擔2009年目標確定的燃煤鍋爐治理任務。其中：大通縣50蒸噸，湟中縣40蒸噸，湟源縣35蒸噸。

5、四區政府在完成基本任務的前提下，必須對轄區內所有污染物排放不達標的燃煤設施進行整治。要以創衛為契機，進一步強化工作措施，對2007?2008年度治理效果不佳、污染嚴重、問題突出的單位加強跟蹤管理，堅決予以整治，徹底消除“冒黑煙”現象。

二、實施原則

（一）堅持統一部署、分級負責、分類指導、齊抓共管、全面推進的原則。

（二）堅持對超標排放、污染嚴重的燃煤鍋爐進行全面徹底整治的原則。

（三）堅持對市區所有污染物超標排放或沒有污染防治設施的經營性茶浴燃煤鍋爐全部進行更新改造的原則。

（四）堅持使用清潔能源與推廣使用型煤、水煤漿、節能環保型燃煤鍋爐相結合的原則。

（五）堅持城市禁煤區必須使用天然氣、電等清潔能源的原則。

（六）堅持對以往治理效果不理想的燃煤鍋爐繼續進行徹底整治的原則。

三、實施內容

（一）實施對象：市區內除單戶居民取暖以外的所有燃煤鍋爐。具體包括：市區內所有的燃煤工業窯爐、采暖鍋爐和各類茶浴爐。

（二）實施范圍：*市城東區、城中區（含城南新區）、城西區（含海湖新區）、城北區四個行政轄區。

*市（國家級）經濟技術開發區所屬的東川工業園區、生物科技產業園區、南川工業園區、甘河工業園區由各園區管委會負責開展治理。

大通縣、湟中縣、湟源縣的縣城建成區域，三縣政府要結合實際情況，制定本地區的具體實施方案，一并執行。

四、主要措施

（一）已經使用天然氣、液化石油氣、輕質柴油和電等清潔能源的各種鍋爐，繼續使用原有設備和燃料，未經環保行政主管部門批準，不得擅自改變其設備和燃料，一經發現環保行政主管部門將根據有關法律、法規予以處罰。

（二）*市禁煤區內的單位，必須使用天然氣、電、輕質柴油等清潔能源，禁止使用原煤等高污染燃料。城市禁煤區內禁止審批任何使用燃煤鍋爐的項目；禁止新建、改建和擴建任何燃用高污染燃料設施。

（三）控煤區范圍內不具備使用清潔能源條件的單位，推選使用型煤、水煤漿和新型節能環保型燃煤鍋爐。原則上不再審批0.7兆瓦以下燃煤設施，嚴格控制現有燃煤設施的使用數量，其排放的污染物必須達到國家規定的排放標準。對不具備使用清潔能源條件的單位，必須由建設單位向環保部門提供中油燃氣公司證明；應選用經市環保局、市質監局、市工商局審查，在市環保產業協會登記備案的型煤、水煤漿和新型節能環保型燃煤鍋爐及生物質能產品。

（四）新建、改建、擴建燃煤鍋爐和茶浴爐項目的單位必須履行環評審批手續，按照《建設項目環境管理條例》、《環境影響評價法》等有關程序規定及環評批復要求，安裝燃煤設施。

（五）對未批先建、已投入生產或者使用的燃煤設施，按《中華人民共和國大氣污染防治法》第47條規定，由審批該建設項目的環境影響報告書的環保行政主管部門責令停止生產或使用，并處相應罰款。

（六）對逾期未完成治理任務或使用污染嚴重的燃煤設施拒不整改的，將依法采取強制措施，確保*市煤煙型污染整治工作順利進行。對污染嚴重，經治理仍不能達標排放的燃煤設施，依據《中華人民共和國大氣污染防治法》的相關規定，拆除污染嚴重的燃煤設施。

五、保障措施

（一）加強組織領導，協調推進工作

市煤煙型污染整治工作領導小組實行聯席會議制度，定期召開聯席會議，通報工作進展情況，總結工作經驗，查找和解決存在的問題，安排部署階段性整治任務。各區縣煤煙型污染整治工作領導小組和*經濟技術開發區管委會也要定期召開工作會議，協調推進本區域的煤煙型污染整治工作，切實落實治理任務。

各單位要在每月5日前，以書面形式向市煤煙型污染整治工作領導小組辦公室報送工作進展情況，不得借故拖延。

（二）明確部門職責，實行分工協作

1、市環保局負責*市煤煙型污染整治工作的協調和督導，協助四區做好現有燃煤設施的監測和治理改造后的驗收監測工作。同時，充分發揮環保“110”指揮中心作用，加強環保案件和“110”熱線舉報案件的查處，對群眾反映強烈的煤煙型污染問題及時進行徹底查辦。

2、四區三縣政府負責本轄區內的燃煤鍋爐、茶浴爐基本情況的調查、建檔，制定整改方案，下達限期治理計劃，并督促實施。對下達限期治理計劃逾期未完成的，依照法律程序，按照分級管理權限，由區縣政府下達關停決定，必要時申請人民法院強制執行，堅決拆除、沒收污染嚴重的燃煤設施。

3、市環保局、市質監局、市工商局負責做好燃氣鍋爐、型煤鍋爐、水煤漿鍋爐和新型、節能環保鍋爐的登記、審核、備案及推介工作，為環保鍋爐生產企業和用戶搭建服務平臺。

4、環保部門要按照屬地管理、分級審批的原則，負責對新、改、擴建燃煤設施環境影響評價進行審批，對已完成治理改造的燃煤設施進行驗收。

5、市發改委、市經委、中油燃氣公司負責協調天然氣供應，保證各區煤煙型污染治理工作中天然氣用氣需求。

6、市經委要加強煤炭行業的管理，對*地區煤炭市場進行專項整治，嚴格煤質要求，禁止高硫煤、劣質煤種流入*市區煤炭市場。

7、市質監局要對進入*市場各種鍋爐的安裝調試和產品質量認真把關，加大監管工作力度，確保各種鍋爐安全運行。

8、市民政局牽頭，與區級政府共同做好轄區內駐軍、武警部隊的煤煙型污染治理工作。

9、市政府各部門及各工業園區管委會對所屬單位的煤煙型污染治理工作要高度重視，主要領導負總責，加強督導，幫助所屬單位籌措治理資金，保證按期完成治理任務。

10、市城管執法局要配合市、區環保部門組織開展聯合執法行動，查處市區燃煤設施“冒黑煙”現象。

11、市監察局牽頭負責對煤煙型污染整治工作進行督查督辦，定期檢查工作進展情況。

12、市考核辦要將全市煤煙型污染治理工作目標納入全市目標考核體系，進行年終考評。實行問責制，凡未完成煤煙型污染治理目標任務或在采暖期發生“冒黑煙”現象的單位，不得評為當年實績突出單位。

（三）強化輿論監督，營造工作氛圍

1、利用報刊、廣播、電視等新聞媒體在全市范圍內廣泛開展宣傳，不斷提高公眾對使用清潔能源、潔凈型煤在節約能源、保護環境等方面重要意義的認識。

2、發揮廣大群眾、環保行風監督員的監督作用，廣泛動員群眾支持和參與煤煙塵污染防治工作，增強環境保護意識，對發現的煤煙塵污染現象積極向政府和環保部門舉報，形成全社會齊抓共管的良好氛圍。

3、加強新聞輿論的監督和紀檢監察部門的督察作用，定期信息，對防治不力的單位和個人進行批評和曝光。

4、*晚報社、*電視臺定期公布整治工作進展情況、限期治理和關停名單。

（四）治理資金籌措與使用

1、市級財政安排400萬元，用于煤煙型污染治理補助資金、工作經費和鍋爐監測費用。

2、區縣政府必須安排相應的煤煙型污染治理資金，用于區縣范圍內的治理補助，并做到專款專用、不得挪作他用。

3、生產經營性單位自行籌措治理資金，不列入政府補助范圍。

4、煤煙型污染治理補助原則上按每蒸噸1萬元。列入市級治理補助范圍的，從市級治理補助資金中給予補助；區、縣確定給予治理資金補助的單位，市級原則上按1：1的比例給予配套補助。

5、市級治理補助資金的使用由市煤煙型污染整治工作領導小組研究確定。

六、實施步驟與階段劃分

（一）普查建檔階段：2009年1月2日?2009年4月15日

區縣政府組織完成轄區燃煤設施的摸底調查，建立檔案，并結合本地區實際情況，制定2009年煤煙型污染專項整治工作方案。

（二）限期改造階段：2009年4月15日?2009年8月30日

1、結合本轄區實際情況，區縣政府按管轄范圍分批下達污染物超標排放燃煤設施限期治理計劃，明確整改要求和時限，并督促整改。

2、市環保局根據實際情況，下達市級管轄單位的限期治理計劃，并督促整改。

3、對2008年延期進行限期治理的單位要限定完成時間，進行限期督辦。

（三）復查督辦階段：2009年9月1日?10月15日

*市煤煙型污染專項整治領導小組組織人員對各區縣燃煤鍋爐和茶浴爐的整改進展情況進行復查、督辦。

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自1996年實行稅收征管改革，推行新的稅收征管模式以來，雖然我國稅務稽查制度已得到長足的發展，但仍然存在諸多問題，無論在法律定位還是機構設置方面，無論在理

論建構還是制度設計方面，都存在著一些矛盾、沖突和偏差。

【一)稅務槍查的目標及其法律定位

稅務稽查的目標與法律定位，是稅務稽查整體制度構建的基石。目標與任務的明確是稅務稽查制度存在的基本出發點，而法律定位的清晰則是稅務稽查制度的合法性和效率性依據。但我國現有的制度體系不僅對稅務稽查沒有明確的界定，同時現行有效的規范性文件之間也存在不一致或矛盾之處，導致對稅務稽查基本內涵和外延的不明確。

1.法律層面的制度缺失。我國現有法律和行政法規并沒有對稅務稽查進行明確的界定。《中華人民共和國稅收征收管理法))(以下簡稱《稅收征管法》)只在第11條規定“稅務機關負責征收、管理、稽查、行政復議的人員的職責應當明確，并相互分離、相互制約”，除此之外再無對“稽查”的表述。我們可以將之理解為稅務稽查的最終目標同征收、管理等都是服務于稅法功能與稅收法治的實現，只是在具體實現的途徑上有所不同，并且必須與征管等職能嚴格執行“相互分離、相互制約”。在《稅收征管法實施細2則》中，也并未對稅務稽查制度進行明確，只是對《稅收征管法》第14條【2】關于稅務機構設置方面進行了說明，《稅收征管法實施細則》第9條規定:“按照國務院規定設立的并向社會公告的稅務機構，是指省以下稅務局的稽查局。稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。”但這種專司職責是否就是稅務稽查的全部職責，或者說稅務稽查是否還存在著廣義與狹義的區分，若存在種種區分在現實制度中的具體反映又當為何?除此之外，對于稽查機構的職能等再未明確，只在第六章“稅務檢查”部分規定，“稅務機關應當制定合理的稅務稽查工作規程”。

因此，從立法法意義上的“法律”體系理解，能夠準確界定、有效規范稅務稽查基礎制度的“法律”并不存在，這種法律定位上的缺失不僅使得稅務稽查制度缺乏基本的法律依據，也使得稅務稽查制度在具體實施中更多地依賴于稅務部門的通告，更使得其合法性與正當性受到社會的質疑。

2.規范性文件的沖突矛盾。由于法律層面的制度缺失，對于稅務稽查的理解和實踐操作，更多地表現為以稅務部門的通告等為依據。2001年《稅收征管法》修訂后，新

的稅務稽查工作規定一直沒有出臺。因此，1995年國家稅務總局的《稅務稽查工作規程))(國稅發「1995〕226號)成為指導稅務稽查工作的具有普遍約束力的制度規范。該規程規定了稅務稽查的基本任務是“依照國家稅收法律、法規、查處稅收違法行為，保障稅收收人，維護稅收秩序，促進依法納稅，保證稅法的實施”。同時規定，“稅務稽查是稅務機關依法對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況所進行的稅務檢查和處理工作的總稱。稅務稽查包括日常稽查、專項稽查、專案稽查等”。這一定義成為人們研究稅務稽查制度的普遍出發點。可見在此，“稅務稽查”概念的外延較廣。

但隨著稅務稽查制度的發展，尤其是隨著《稅收征管法》的修訂，對于稅務稽查的外延，在國家稅務總局的諸多文件中已經受到一定的限制和縮小。如2003年國家稅務

總局的《關于進一步加強稅收征管基礎工作若干問題的意見))(國稅發[2003]124號)就將對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務的日常性檢查及處理劃歸基層征收管理機構，稅務稽查的主要任務在具體的實施過程中，日益被定位于“通過查處涉稅違法案件，整頓和規范稅收秩序”。【3】

雖然《稅收征管法》2001年修訂后，并沒有專門的稅務稽查工作規程，但從制度運行來看，修訂前與《稅收征管法》不合的若干制度，也在逐漸地被稅務部門新的通告所取代，“法”與規范性文件之間的沖突也逐步得到了解決。

盡管文本意義上沖突逐漸消洱，但稅務稽查仍然缺乏統一、明確的法律定位，其內涵、職能不清，突出地反映在外延—稅務稽查機構的設置與職能方面，即稅務稽查機構的法律定位問題同樣沒有得到很好的解決。

(二)稅務稚查機構的法律定位

稅務稽查機構是稅務稽查職能實現的物質基礎，一方面稅務稽查機構的合理建構取決于稅務稽查法律職能的統一與明確，另一方面稅務稽查機構職能的有效發揮將促進稅務稽查功能與目標的實現，從而推進整體稅收法治與和諧社會的建構。但如前所述，稅務稽查的定位不明，影響了在制度推進中稅務稽查機構本身的定位及其職能、職權的實現與

完善。

1.稅務稽查機構的職能。根據《稅收征管法實施細則》第9條的規定，稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。雖然規定了稽查局的四項專司職能，但是否這就是稽查機構的全部職能，日常稽查、專項稽查、專案稽查等職能是否全部歸屬于稽查機構，還是在稅務系統內部有更細致的分工，這在法律上也沒有得到明確。該條第2款規定“國家稅務總局應當明確劃分稅務局和稽查局的職責，避免職責交叉”，國家稅務總局《關于稽查局職責問題的通知))(國稅函[2003]140號)指出，在國家稅務總局統一明確之前，稽查局的職責主要是:稽查業務管理、稅務檢查和稅收違法案件查處;凡需要對納稅人、扣繳義務人進行賬證檢查或者調查取證，并對其稅收違法行為進行稅務行政處理(處罰)的執法活動，仍由各級稽查局負責。

從國家稅務局系統稽查局的職能來看，根據國家稅務總局《關于進一步規范國家稅務局系統機構設置明確職責分工的意見》(國稅發〔2004〕125號)的規定，國家稅務局稽查局的主要職責是，“組織貫徹稅務稽查規章制度，擬定具體實施辦法;負責稽查選案、檢查等工作;負責稅收舉報案件的受理、上級交辦、轉辦及征收管理部門移交的有關稅務違法案件的查處工作;負責上級稽查局對稽查情況進行復查復審工作的組織與配合;負責與公安、檢察、法院協調稅務稽查中的司法工作，對涉嫌犯罪的案件，稅務機關除依法進行行政處理(處罰)外，要嚴格執行國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》及相關法律、行政法規，及時移送公安機關處理;負責增值稅專用發票和其他抵扣憑證涉稅問題稽查和協查工作;牽頭組織稅收專項檢查和整頓規范稅收秩序工作”。

根據國家稅務總局《關于進一步加強稅收征管工作的若干意見))(國稅發〔2004〕108號)的規定，在稅收征管中涉嫌“偷逃騙抗”等稅收違法行為需要立案的，要及時移交稅務稽查部門查處。同時國家稅務總局《關于進一步規范國家稅務局系統機構設置明確職責分工的意見》(國稅發[2004]125號)規定，稅收違法案件的查處(包括選案、檢查、審理、執行)由稽查局負責，專項檢查部署由稽查局負責牽頭統一組織。同時，該意見明確要求各地稅務機關應劃清日常檢查與稅務稽查的業務邊界，提出加強協調配合的具體要求。

據此，無論是關于稽查機構的具體業務的規定，還是關于稅收征管和稅務系統職責分工的規定，可以看出目前稽查局的職能主要集中于專項和專案稽查，而不包括日常稽查。

但稅務系統的職能分工必須有明確的法律依據，而不能僅僅從實踐的操作或是含混的法律文件中進行推斷。

2.稅務稽查機構的法律定位。組織稅收收人是稅務機關最主要的職能，而收人來源一方面是通過征收申報人庫稅款，另一方面是通過稽查取得查補收人。同時，《稅收征管

法實施細則》第9條還賦予了稽查機構執法主體資格，為稅務機關打擊涉稅違法犯罪活動提供了法律保障。故稅務稽查機構作為稅務系統的重要組成部分，與征管機構之間的協調運作不僅關系著稅務稽查機構自身的職能完善，也關系著稅務機關整體職能的實現。

在稽查與征管之間的協調方面，目前的劃分主要依據是:在征管過程中，對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務的日常性檢查及處理由基層征收管理機構負責;稅收違法案件的

查處(包括選案、檢查、審理、執行)由稽查局負責;專項檢查部署由稽查局負責牽頭統一組織。【4】

在稽查系統內部，由于同時存在著國家稅務局系統和地方稅務局系統，各設稽查局，但目前對于兩個系統內的稽查局之間的配合與協調并沒有明確的規范。同時，上下級稽

查機構之間的關系，目前雖然國家稅務總局的《關于進一步規范國家稅務局系統機構設置明確職責分工的意見》(國稅發[2004]125號)明確了上級稽查局對下級稽查局的執法辦案進行指揮協調的職權，但目前稽查局在各級稅務機關都有設立，對專項稽查和專案稽查的需求在地域分布上也有所不同，目前的機構設置造成了機構和人員的重復，也使得對于大案要案的稽查缺乏跨區域的協調機制，使得存在稽查力量不足的潛在危機。

(三)我國稅務稽查的實踐及其缺陷

由稅務稽查及其機構的職能與地位的缺陷不僅反映在法律規范的不足，更突出地表現在制度實施中的不足。

1.稅務稽查的職責與職權不明。如前所述，《稅收征管法實施細則》規定了稽查部門的專司職責，即“偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”，但并沒有明確是否屬于稽查的全部職責?這使得稽查機構在進行日常稽查、專項稽查、專案稽查時，實際上是欠缺法律依據的。與職責相對應的，是稅務稽查機構的職權。

由于法律上對“檢查”與“稽查”往往并列使用，而稅務稽查是稅務檢查的一類，故對于《稅收征管法》第四章“稅務檢查”關于稅務機關職權的規定，可以被認為是稅務稽查機構行使職能時所享有的職權。如查賬權，生產、經營場所和貨物存放地檢查權，責成提供資料權，詢問權，對托運、郵寄應納稅商品、貨物或者其他財產的有關資料檢查權，存款賬戶查詢權，稅收保全或強制執行措施實施權，錄音、錄像、照相和復制權等。【5】

可見，即使在大案或要案的查處中，稽查機構的執法權限仍然局限于一般性的檢查權限。雖然國家稅務總局《關于稅務稽查機構執法主體資格問題的通知》(國稅發[1997]148號)明確了稅務稽查機構具有獨立執法主體資格，并且《稅收征管法實施細則》第9條也授予了稽查機構以自己的名義獨立作出稅收處理、處罰決定的權限，但有限的執法權影響了其執法效力。

2.稅務稽查的內部關系—稽查與征管機構的職能不清。我國現行稅務稽查制度的建立實際上是根據近代茜方分權制衡理論在稅收征管制度上的具體應用。如前所述，由于稅務稽查與稅收征管在職能方面存在著天然的交叉，而國家稅務總局出臺了若干文件，試圖劃清稅務稽查與征管的界限，基本的內容是“征管部門負責日常檢查、稽查部門負責

日常檢查之外的案件檢查與專項檢查”。但事實上無法解決實踐操作中的職責交叉。主要表現在以下幾點:

(1)稽查機構與征管機構的重復檢查。根據有關規定，征管機構納稅申報的日常檢查和納稅評估的期限原則上以納稅申報的當期、當年為主，稅務稽查的期限以往年度為主，

但在實際執行中，時常發生征管機構對以往年度也進行檢查和納稅評估的情況。《稅收征管法》第56條明確規定，納稅人、扣繳義務人必須接受稅務機關依法進行的稅務檢查。對納稅人的這種重復檢查，甚至帶來處理的重復或不統一，不僅加重了納稅人額外的負擔，還帶來了稅收征管體制的系統性混亂，妨害了和諧征納關系和稅收法治的構建。

(2)稽查機構與征管機構的協調缺失。“相互分離、相互制約”是《稅收征管法》對二者關系的基本定位，但同作為稅務機關的職能部門，除了彼此之間的相對獨立性，稽查機構與征管機構又是相互依存、相互制約、相互促進的有機整體。但實踐中，由于二者在職能劃分上存在交叉，在重復檢查之外，還存在著征管機構在日常檢查和納稅評估中，發現被查戶和被評戶以往年度有重大問題也不按規定程序移交稽查局，而是直接查補稅款，加收滯納金;【6】或者雖然稽查機構在稽查過程中獲取了重要信息，但由于缺乏有效的信息傳導和溝通機制，使得征管機構不能進行有效的管理;或者征管機構片面地理解了集中征收、重點稽查的內涵，不能給稽查機構提供信息支持，從而使得稽查泛化。【7】這種信息上的不溝通造成的管理盲區，給諸多偷逃稅單位和個人可乘之機，嚴重削弱了稅法的嚴肅性和剛性。因此，作為稅收功能實現的重要支柱，稽查與征管只有在分工明確的基礎上，形成合力，才能有效地保證彼此功能最大地發揮。

3.稅務稽查的外部關系—與公安、檢察機關等部門。稅務稽查的涉案對象為在稅收征管活動中有納稅義務的納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人及相關當事人。根據我國《刑法》、《刑事訴訟法》、《稅收征管法》及其他相關法律、法規的規定，稅務違法案件由稅務機關管轄，涉稅犯罪案件由公安機關的稅案偵查部門管轄，由于稅務、公安兩機關查處、偵辦稅案的執法力度和專業技術力量各有不足，導致涉稅案件的查處工作有時是心有余而力不足。一方面，由于稽查權限不足，稅務稽查的職能實際上被分解為稅務機關和公安機關的三個部門，即稅務機關的征管機構、稽查機構和公安機關的經濟偵察機構，因此稽查機構在調查取證、追繳稅款等方面，需要相關執法部門或管理單位建立稽查協作網絡，聯手打擊偷逃騙抗稅等違法行為。另一方面，由于沒有明確的協查機制，松散型的稅警配合，使稅收執法剛性并無實質性提高，稅務稽查的手段有限，使得其職能實現受到很大制約。

4.稅務稽查的縱向關系。我國目前國稅、地稅系統分設，而稽查部門也同時存在國稅和地稅系統。一方面造成了成本增加和效率低下，另一方面尤其在后者，地方政府的干預使得稽查機構的獨立性再次被削弱。雖然分稅制下分設國稅、地…稅兩套系統，在稅收征收管理上和財政利益的劃分上有一定必要性，但把這種分設關系應用到案件查辦當中，反而降低了稽查效率。無論是專項稽查還是專案稽查，往往同時涉及國稅和地稅系統，因此對于特定納稅人而言，除了要接受一個系統(國稅或地稅)的兩個以上部門(征管機構、稽查機構等)的檢查，還有接受另一個系統檢查的可能性。尤其在兩個機關認定的事實不一、處理意見不一的情況下，不僅造成了對納稅人帶來的負面影響，同時影響了稅務部門的效率和合法性。基于目前稅務稽查制度方面的困境與缺陷，有必要對稅務稽查的國際經驗進行研究和借鑒。三、稅務稽查制度的國際比較

稅務稽查在世界各國的稅法實施中都受到了普遍的重視。從合理的稅務稽查權限、規范的稽查機構設置等方面，都有值得我國借鑒之處。

(一)關于稅務稽查機構

大多數發達國家的稅務稽查模式，基本上實行完全獨立于征收系統之外的稽查模式，即將稅務稽查與稅務征收機構分別設置。

美國聯邦、州、地方均設有各自的稅務機構，聯邦一級為國內收人局，州、地方分別設有相應的稅務局。各級的稅務機構均設有專門的稅務稽查機構。國內收人局總部及大區

稅務局都設有單獨的稅務稽查組織機構，一般以管理稅務稽查工作為主，通常不負責案件查處工作，案件查處工作主要由分區稅務局的稽查機構負責。【8】稅務稽查人員擁有很大的查處權，通常可以查閱納稅人的賬戶、存款，發現問題時，有權直接凍結存款、查封私宅、收繳財產，直到納稅人繳清稅款。【9】

德國稅務局內部，根據經濟區域、稅收工作量和人口密度等因素，設有征收分局、稽查分局、違法案件調查分局。征管分局負責聯邦、州、地區三級行政機構的稅收征管工作，接受納稅人納稅申報，負責管轄范圍內的中小企業的日常稽查。稽查分局負責大型企業的稽查工作，接受征管分局移送的案件。調查分局具有司法職責，負責稅務稽查分局移送的涉稅犯罪案件和公民檢舉揭發的涉稅犯罪案件的各項調查和刑事偵察工作，其中經調查與偵察，認為構成刑事犯罪的案件要移送司法部門查處;認為未構成刑事犯罪的案件，要移送稅收征管分局來處理。而調查分局的調查人員不配槍支，不授警銜，但具有稅官和警官的雙重身份，擁有稅收違法犯罪刑事調查權。【10】

日本則將稅收犯罪的刑事偵查權賦予稅務機關的一個特別部門(即稅警部門)來行使，稅警部門專司打擊稅收犯罪活動，違法活動則由一般的稅務人員負責調查。由以上國家的稅務稽查機構設置可以看出，各國對稅務稽查都給予了高度的重視，都設置了專門的稽查機構，并且還突出涉稅犯罪案件的稽查，將該項權力授予專門的機構。

(二)關于稅務稽查的職權與稅警制度

稅務稽查的職權關系著稅務稽查職能的實現程度，而為了彌補稅務稽查執法性和剛性不足的潛在可能，國外對此的補充和完善主要是通過稅警制度體現。

德國的違法案件調查分局實際上是一個不配備武器、不授予警銜的稅務警察機構，具有警察、檢察和行政三種職能，兼具稅官和警官的雙重身份。

俄羅斯、意大利則實行的獨立稅務警察制度，脫離于公安、稅務部門之外，自上而下自成體系，屬于司法部門，是國家的一種特殊武裝力量，可以保存和攜帶槍械和其他專用武器。其優勢在于高壓集權、政出一門、反應迅速，便于協調行動，統一指揮，能有效地打擊稅收犯罪。

日本則在大藏省國稅局內部設立查察部，也稱稅收犯罪調查部，并在各地財政局內部設立相應的查察部，從而完成了稅警機構的組建。國會通過《打擊國稅犯罪法》，授予查察官(即稅收犯罪調查人員)調查稅收違法犯罪行為的刑事調查權和一系列相應的刑事偵查權。即稅務警察不僅有權對一般稅收違法行為進行調查，還有權進行犯罪調查。因此，稅收犯罪行為由查察官直接移交檢察機關追究刑事責任，不必通過警察部門。因此，從形式上看，稅務警察屬于稅務行政人員的一種，但實質上整個調查過程適用的是特別的司法程序而不是行政程序。在取證程序的嚴格程度上，稅務調查體現了行政合法與效率兼顧原則，由稅務署長同意就可以進行。稅收犯罪調查程序要嚴于課稅調查程序，強制調查權須經法院授權才可以行使。【11】

從各國關于稅務稽查的職權與稅警制度的選擇來看，稅務稽查的功能主要定位在打擊和懲戒稅收犯罪。為了實現這一功能的有效性，各國除了設置專門的負責機構外，還通

過法律賦予稽查機構更多的權限，即在一般的詢問、檢查權限之外，還規定稅務稽查人員在調查案件時擁有搜查住所、封存賬簿、查封財產等刑事偵查權。雖然程度不同，但稅務稽查部門或多或少都擁有一定的刑事偵查權，如強制檢查權或人身自由限制權，從而為打擊犯罪提供了強有力的保障。

因此，無論是機構設置還是功能定位，對我國稅務稽查制度的改革與完善都具有重要的借鑒意義。如通過法律授予稅務稽查部門在特定情況下的特殊權限，增強稅務稽查部

門的獨立性和執法性等。

3、我國稅務稽查制度的改革

(一)稅務稽查的基本定位與改革思路

稅收稽查是稅收執法的主要表現形式，是稅收公平正義的最大體現。因此，對稅務稽查的定位，需要同時從微觀和宏觀兩方面考慮。微觀方面，主要是稽查機構內部的部門設

置、職能分工等，同時，包括稽查機構設立的形式、職能配置以及上下級稽查部門之間的管理體制等。宏觀方面主要涉及稅務系統內稽查與征管、法制機構的關系以及稅務稽查與公安、檢察等部門之間的關系。

因此，改革的思路應當是從法律上保證稅務稽查的地位與獨立性，完善和強化稅務稽查的職能與執法手段，確保其剛性。

(二)稅務稽查制度改革的路徑

1.實行全國統一和垂直領導的稅務稽查管理體制。統一和垂直領導的稅務稽查管理體制體現了稅務稽查機構縱向安排的發展趨勢。在全國范圍內實行一體化的稅務稽查管

理體制，形成獨立的稅務稽查系統，將實現相互配合、信息共享、降低成本。

垂直管理體制的重要作用之一在于將稅務稽查機構與其所在的地方政府之間樹立一道隔離墻，防范地方政府在政績觀驅動下對稽查機構的不當干涉。在原有的按照行政區

劃層層設置稽查機構的制度下，稽查職能的發揮將明顯受到影響。這一新管理架構的生命力在于，必須樹立垂直管理體制的權威，不容地方政府和各類利益集團染指，保證稅務稽查的統一性與有效性。

垂直管理體制在我國宏觀調控領域已是普遍的制度模式，我國目前比較重要的政府職能部門，主要包括履行經濟管理和市場監管職能的部門，如海關、工商、煙草、交通、鹽業的中央或者省級以下機關多數實行垂直管理。1998年人民銀行撤銷省級分行，設立9家大區制分行，此后，銀監、證監、保監均參照實行垂直管理，同年，省級以下工商管理機關實行垂直管理。200。年，省以下質量技術監督檢驗檢疫局和藥監局都賣行垂直管理。2004年，國家統計局各直屬調查隊改制為派出機構，實行垂直管理。同年，省級以下土地部門的土地審批權和人事權實行垂直管理，借以強化中央政府的宏觀調控能力。2005年，國家安監總局下面的國家煤監局實行垂直管理。除了上述形式的垂直管理以外，我國實行的督察制度又催生了來自不同中央部門的跨省區的大區機構，通過巡視、檢查來督察中央政令在地方的實行情況，如2006年國家土地監督制度的建立，這也可以看成另外一種特殊的垂直管理形式。【12】

因此，在借鑒我國現有各類垂直管理制度的基礎上，可以根據我國稅務稽查的現實需要進行制度設計。具體的設想是:由國家稅務總局的稽查局統一、垂直領導全國的稅務稽

查隊伍，打破行政區劃設置，按照大經濟區域設立若干稽查分局，即為國家稅務總局稽查局(如北京、廣州、武漢)分局，稽查分局以實施稽查、辦案為主并具有系統業務管理職能，稽查分局以下再設若干稽查特派員。這樣有助于實現征管和稽查的分離，提高執法權威。與此同時，整合我國目前的國稅、地稅兩套并行的稅務稽查力量，即在現有的稽查人員中保留部分精干，其余充實到征收機構中。

2001年國家稅務總局《關于改進和規范稅務稽查工作的實施意見))(國稅發「2001〕118號)明確提出在市(地)、縣(市)兩級逐步實行一級稽查體制。在市(地)的全部城區、

直轄市的區和縣(市)的全域集中設立稽查局進行一級稽查;在大城市或城區較大、交通不便的城市，市稽查局可以適當設立少數分支機構或派出機構，以保證有限的稽查力量充分使用。這樣，一級稽查的逐步推進，將成為促進稅務稽查機構縱向體制完善的制度基礎。

2.依法確認稅務稽查部門為有較高獨立性的辦案機關。在理論上，稅務機構的專屬管理權具體分為專屬征管權和專屬檢查權。專屬征管權與專屬檢查權，是不能互相代為行使的，否則就不成為專屬權。故應當抓緊修改《稅收征管法》，制定具體管理辦法，加強稽查組織體系的構建，加快稽查的專業化進程，使稽查機構成為獨立于征收系統之外有較高獨立性的稅務稽查辦案機關，并賦予其管理和直接辦案執法的職能，使其既是一個稽查實體，又是一個稽查管理指揮中心，以使稽查部門真正獨立行使對外打擊偷稅、抗稅、騙稅行為，對內以查促收、以查促管、以查促廉的職能，充分發揮稽查在整個稅收工作中的重要作用。

對于日常檢查則歸屬于征管機構職能為宜，征管部門在稅收征納過程中既負擔對納稅人和扣繳義務人履行程序法方面的管理，如稅務登記等，又負責進行實體法方面的管

理，如確定計稅依據等，為其進行日常檢查提供了充分的信息資源。稽查機構主要進行專項稽查和專案稽查，這樣將更有利子合理安排稽查的力量，從而建立一支以實現稅收公平正義最大化為目標，以保障善良納稅人的合法權益、維護正常的稅收秩序為宗旨，以查處稅收大案要案、打擊稅收犯罪活動為主要任務的精干、高效、公正、廉潔的稅務稽查隊伍。

3.賦予稅務稽查部門較大的執法權。如前所述，稅務稽查部門的主要職責在于查處稅收大案要案，故需要在從法律上確認稽查的執法主體資格的基礎上，賦予稅務稽查部門

較大的執法權，為稽查部門采取稅收保全、稅收強制執行措施、暫停支付和扣款，以及對有關證據實施保全措施等提供必備的法律依據。只有通過法律上的明確規定，稅務稽查才能真正得到司法機關的支持。與此同時，可考慮修改《稅收征管法》，設“稅務特別調查(或稅務稽查)”專章。

針對涉稅違法犯罪日益智能化、多樣化、復雜化的特點，既需要協調好稅務稽查與稅收征管機構、稅收法制機構的關系，依法明確各自的權力和責任;又需要拓寬部門(紀檢、監察、財政、審計、海關、銀行、司法等部門)協作的深度與廣度。稅務稽查部門應與外部執法或管理單位聯手辦案，建立情報交換機制。稽查部門應建立信息交換平臺，掌握現代信息技術手段，實現多執法部門或管理部門的信息共享，建立稽查協作機制。

4.建立具有中國特色的稅務警察制度。從目前的現實考慮，在我國單獨設立稅務警察系列可能帶來的負面效應，如政府機構的龐大、引起納稅人的反感等等。因此，目前在

我國應當通過對稅務稽查的職能完善，即把涉稅犯罪的刑事偵查權賦予稅務稽查部門行使，在稅務稽查機構內部設立人員固定的稅務犯罪刑事偵查機構，即“不配備武器、不授予警銜”的稅務普察制度，賦予其刑事偵查權，將公安機關經偵部門查辦稅案的職責移交給稅偵機構。這樣不僅可以提高案件的查處效率，而且可以借助刑罰的威懾力提高稅務機關在納稅人心目中的權威。稅務普察隸屬于稅務稽查機構，實行統一垂直的管理體制，也將成為稅收征管中國稅、地稅系統改革的契機。同時，由于實踐中稅務稽查部門一直參與稅收案件的查處和移送司法機關處理工作，實際上已承擔著部分偵查稅收犯罪的職責，在稅收犯罪的調查、認定上都積累了豐富的經驗，組織上也有較為完備的系統和工作制度，為建立具有中國特色的稅務警察制度奠定了一定的基礎。

因此，應當通過立法程序，修改《刑事訴訟法》，賦予稅務替察查處重大涉稅案件的特別調查權和刑事偵察權。

五、結語

在建設和諧社會和稅收法治國家的進程中，強化稅務稽查工作，對于促進稅務稽查效能的發揮，打擊涉稅違法犯罪活動，凈化稅收環境，維護公平正義，保障納稅人合法權益，維護國家稅權，意義重大。稅務稽查制度不僅是一個理論問題，更是一個現實問題。稅務稽查制度在我國實施10年來，隨著實踐的發展，仍有諸多方面需待改革，對其理論和制度構建方面也提出了更高的要求。本文囿于篇幅，不能對稅務稽查制度進行全面的研究，只能選取制度的核心進行改革構建，從而成為稅務稽查的制度基礎。從長遠的角度看，稅務稽查制度本身的完善也是稅收法治和和諧社會構件的內在要求。

注釋

【1】參見王偉城《回顧與展望:中國稅務稚查體制史革》，2004年12月在廣州召開的“第二屆中國高校財稅法改革研討會”的會議論文。

【2】《稅收征管法》第14條規定，本法所稱“稅務機關”是指各級稅務局、稅務分局、祝務所和按服國務院挽定設立的并向社會公告的稅務機構。

【3】賀邦靖:《堅持科學發展強化依法槍查為構建公平正義的征收環境提供有力保障》，2007年全國稅務稽查工作講話。

【4】國家稅務總局《關于進一步加強稅收征管基礎工作若干問題的意見》(國稅發[2003]124號)。

【5】《稅收征管法》第54~58條。

【6】趙明宇:《淺議現行征管模式中的征管與稽查的協調》，鎮江地方稅務局調研報告。

【7】參見李青《稅收管理》，第118頁，大連:東北財經大學出版社，2006。

【8】參見劉次邦、《美國稅務稽查法律制度及其啟示》，載《涉外稅務》，2006(l2).

【9】參見李青編著《稅收管理》.第121~121頁，大連:東北財經大學出版社，2006。

【10】參見張躍建、陳友福《德國的稅務管理模式、稅務稽查體系及借鑒意義》.載《稅收與企業》，2003(1)。