村兩委工作報告范文

導語：如何才能寫好一篇村兩委工作報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、村務懇談會的主要內容

1、全村社會經濟發展規劃及年度計劃。

2、擬發展的重大村經濟項目和社會公益福利事業。

3、財務收支及集體資產經營使用情況。

4、有關制度的制訂及落實情況。

5、干部群眾關注的熱點、難點、疑點問題。

二、參加人員

村務懇談會的參加對象為本村全體黨員、村民代表、村兩委成員、村村的市、縣、鎮黨代表、人大代表、政協委員。

三、基本程序與步驟

1、召開村務懇談會前，村兩委班子要深入群眾調查摸底，充分征求群眾意見，摸清一定時期內群眾關心的熱點問題。調查可以通過個別走訪、召開座談會等方式進行，同時可向有代表性的群眾發放《村務提案表》。

2、在調查分析基礎上，村兩委班子召開會議，確定懇談會的議題，并圍繞懇談會議題起草工作報告，對群眾提案認真進行梳理，形成答復意見。同時，根據村的實際情況確定懇談會議題、舉辦時間、地點，并通過廣播、公告、村務公開欄張貼等形式，向群眾公告。

3、村務懇談會由村黨支部主持召開，主持人一般由村黨支部書記擔任，懇談會開始前，先由主持人說明會議的主要議題及有關內容，再由領導做工作報告。然后參加懇談會的人員依次提問。主持人要根據議題把握討論交流的重點。對關系村發展的問題，應著重圍繞如何科學制訂方案、落實措施等環節展開充分討論。懇談會要有足夠的時間，并要維護好秩序做好記錄。

篇2

1、通過近幾年的努力，“三資”管理村務監督工作已逐步進入了規范化運作軌道，并取得了階段性成果。

2、農村“三資”管理復雜性強，管理難度大，涉及面廣、項目多，既有現金的，又有實物財產的，還有資源性質的；既有可移動的，又有不動的。既有國家支農資金、各項補償補助款，又有集體收入，還有籌資、捐資等，具有較強的復雜性、多樣性，給日常管理帶來較大難度。

3、“三資”登記臺賬還需進一步完善，主要是資金、資產、資源統計方面。

4、村務公開只強調對財務公開，“三資”管理的公開還有待進一步加強。

5、思想上還不夠重視。不少干部和村民認為集體資產管理就是看管好財務收支，沒有意識到集體資產管理的主要目標和任務是確保資產保值或增值。

6、讓村監委“能監督”。嚴格按照鎮紀委對村監委會的要求，規范操作，選強配優。同時，村監委成員加強自身建設，扎實掌握業務知識，增強監督能力。

7、讓村監委“會監督”。明確村監委對“三資”管理中涉及的財務、重大事項決策、工程建設和資產資源租賃等環節進行監管。做到監到點子上，督到關鍵處。

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一、加強領導，健全督查工作的組織體系。

建立健全督查工作的組織體系是我們多年來加強組織部門督查工作的切入點。為此，我們首先深化認識。始終立足于組織工作的全局來強化對督查工作的重要性認識，堅持把督查工作與業務工作同要求，同部署，同檢查，同獎懲，既做到思想上重視，又做到工作上有位置。各級組織部門領導對督查工作主動關心，積極支持，經常對督查工作提要求，對督辦事項作批示，鼓勵督查人員大膽工作。其次是健全組織。我部專門成立了由部長親自掛帥，其他部領導和各科室主要負責人參加的督查工作領導組，部長為督查工作的第一責任人，其他成員為直接責任人。督查領導組負責制訂年度督查工作計劃，審定督查工作的具體內容，確定重點事項的督查方案，確定相關科室具體承辦督辦任務。第三是加強指導。在具體的督查工作中，部領導堅持做到“四個經常”，即經常過問，通過多種方式經常關注督查工作開展情況和任務完成情況；經常部署，定期或不定期專門研究督查工作，給督查人員出題目，提線索，交辦法，讓督查人員及時了解督查工作重點；經常檢查，對重要事項的督查，嚴把質量關，定期檢查，有針對性地研究和解決工作中存在的問題；經常協調，對督查過程中涉及的相關單位和科室，主動出面協調，為督查工作創造良好的環境。

二、突出重點，確保督查工作高效運轉。

督查工作有其內在規律性，必須突出重點，把握關鍵，才能確保高效運轉。為此，我們一是突出重點對象。近年來，我們在督查省、市委組織部長會議精神貫徹落實情況時將縣市區委組織部作為重點對象；在督查干部選拔任用工作情況時將縣市區委作為重點對象；在督查基層干部工作作風時將鄉鎮黨委、政府作為重點對象。同時，根據不同時期的工作要求，確定階段性的重點督查對象，如去年底“三個代表”重要思想學習教育期間活動，把村級組織、鄉鎮站所列于我們重點督查對象。二是突出重點內容。重點督查黨的路線、方針、政策在本地的貫徹執行情況；中央、省、市委關于組織工作的重大部署落實情況；本部關于黨的建設和組織工作的重點工作的進展情況；上級組織部門列入必須督查的工作，以及部督查工作領導組認為有必要進行督查的事項。從去年開始，每年省、市委組織部長會議召開之后，我們都列出全年組工督點內容，并根據工作需要及時調整充實。三是把握重點環節。在督查工作中，我們緊緊抓住督查事項的確定、組織實施和結果反饋三個重點環節，并采取聽匯報、查資料、實地察看、訪談、召開座談會等多種督查形式，了解基層真實情況。為提高督查工作效率，我們明確規定，對上級部門和上級交辦的督查事項，必須在督查結束后兩天內形成專項材料上報。

三、注重結合，發揮督查工作綜合效應。

實踐證明，開展督查工作不能就督查抓督查，必須與其他相關工作有機結合，才能發揮綜合效應。為此，我們堅持做到“三個結合”。一是與部署工作相結合。每年省、市組織部長會議召開之后，將全年組織工作重點任務分解成若干督查事項，明確時間進度、責任科室和牽頭領導，以督查為抓手推動業務工作深入開展。二是與調查研究相結合。幾年來，每年我們都對領導關注、群眾反映強烈的熱點、難點問題，組織開展3-5次組工督查調研活動。對帶有普遍性、傾向性問題，進行及時研究，制定相應的對策；對存在的困難和問題，主動采取措施幫助解決。如今年4月中下旬，部領導分別帶隊，抽調部機關精干力量深入縣市區開展“三級聯創”、“三個代表”回訪復查、選派干部以及村兩委換屆選舉督查調研，既檢驗了上述工作面上進展情況，又發現了上述工作在實際執行中亟需解決的問題。三是與檢查評比相結合。檢查評比是抓好督查工作重要手段之一。特別是近年來我們在縣（市、區）委組織工作目標管理考評中，注重發揮督查工作的作用。確定工作位次時，既重視專項督查了解的情況，又充分運用平時督查了解的情況，有效地克服了年底一評定先進的不合理現象。日常組工檢查評比中，我們也堅持做到督查事項中有檢查內容，檢查內容中有督查事項，此舉較好地解決了組織工作檢查評比中被檢查對象的投機和應付心理。

四、完善制度，推動督查工作規范化。

篇4

銅山區地處蘇魯豫皖四省交界，地理位置特殊，社情復雜，以往每年區、鎮兩級干部的精力大量投入抓穩定。在處理上訪問題過程中他們發現，很多是同類問題重復上訪，同一案例多次上訪，簡單問題越級上訪，其中絕大部分來自農村基層。針對這些情況，近年來，銅山區全力做好農村基層基礎工作，在源頭上治理，在基礎性工作中大膽創新，把農村社會矛盾化解在基層，綜冶維穩基層基礎工作開展得卓有成效。

說說“三老”工作室

2009年初，結合蘇北農村綜治維穩工作實際，銅山在全區農村推行村級綜治辦“三老”工作室建設工程。建設村級綜治辦“三老”工作室，就是聘用農村具有一定文化水平、在群眾中享有較高威信的退休老干部或60歲左右的老黨員、老長輩，到村綜治辦值班工作，接待群眾，服務群眾，配合村干部抓好綜治維穩工作。村綜治“三老”工作室發揮了綜治和平安建設宣傳員、信息員、調解員和接待員的作用，暢通了群眾訴求、掌握了社情民意，進一步加強了農村綜治維穩工作力量。目前，全區319個村(社區)全部建立起綜治“三老”工作室，聘用“三老”工作人員984名。自村綜治“三老”工作室運作以來，共接待受理群眾反映的各類問題2654件，徹底解決2576件。

――在中國，自古以來就有敬老的傳統，老年人在維護社會穩定，化解社會矛盾中常常起著舉足輕重的作用。早在春秋戰國時期社會基層就有“三老”存在，這種來自于日常生活世界，與信任、與習俗相聯系，往往更為直接地反映日常生活中的文化走向，現在依然可以發揮積極的作用。“三老”工作室就是銅山在基層社會管理工作中的創新，目前這種做法還被周邊縣市借鑒推廣。

循著同一思路，銅山還在全區建立了“十戶調解員”制度。“十戶調解員”制度就是在村或社區以十戶為單位，推選一名威信高、辦事公道、熱心調解的同志擔任調解員，主要職責是向十戶宣傳法律法規和村民自治章程、調解細小的糾紛和及時反饋重大糾紛信息。目前全區共有村級調解員12920人，大量的細小糾紛在基層被化解，最大限度地減少了矛盾發生的機率，防止了問題的升級擴大。

由于“三老”、“十戶調解員”等鄉土權威的參與和發揮作用，目前，全區戶與戶之間、行政村內部、行政村之間普遍建立起了化解矛盾的組織網絡，各類矛盾都有化解的責任主體，比較成功地做到了源頭預防、預警在前。各地農村、社區基本實現矛盾糾紛“小事不出村(社區)、大事不出鎮(街道)、同難不上交”，矛盾糾紛受理率達100％，調解成功率達98％以上，化解了大量基層民間矛盾糾紛。全區319個村中“社會治安安全村”占90％以上。

說說矛盾的主要方面

何橋鎮苗莊村王家旺是該鎮的上訪老戶，去年村里評選低保戶的時候，由于他沒有被評上，對村組十部的意見很大，多次到鎮、區、市上訪。今年初，在鎮領導干部下訪活動中，鎮黨委書記李桂華親自包案，多次到其家中做工作，邀請其參加村組干部會議，會上通過雙方討論，打消了其大部分疑慮，接著又讓其作為村民低保復核小組的群眾代表，全程參與到低保的復核工作中來，通過一套流程下來，徹底打消了他對村組干部工作的誤會。他的思想也在這一過程中悄然發生著變化，村里修路時，他帶頭捐款，今年4月，他要求參加村里的“三老”工作室發揮余熱，5月，王家旺又來到鎮里遞交了入黨申請書，40年的上訪戶竟然成了入黨積極分子。

――基層干部深入群眾、關心群眾，學會換位思考，這是解決農村基層矛盾的重要前提。縱觀當前農村發展中亟待解決的一系列問題，“官”和“民”之間的矛盾是農村基層矛盾的重要組成部分。這些矛盾往往圍繞著經濟利益展開，其中，政府由于掌握更多的話語權、支配權，一般居于矛盾的豐要方面，切實解決這些矛盾，只有政府放低姿態，主動介入，才能打開矛盾死結。

針對有些矛盾是由于群眾對國家的法律法規和政策不了解，甚至誤解造成的情況，銅山區各級黨委政府意識到，基層干部深入群眾不夠，宣傳引導不夠，是農村基層矛盾多發的重要誘因。為使政府決策為民眾知曉、熟悉，并最終得到民眾支持，銅山區把平安法治宣傳、征集群眾對平安法治工作意見建議融為一體，在全區范圍內扦展“平安法治戶戶行”宣傳活動。組織基層綜治下部1500余名、社區民警200余名、保安隊員1200余名、“三老”工作人員980余名、大學生村官150余名、志愿者500余名，以“訪平安、送平安、創平安、報平安”為主要內容，實施“四進兩間一提高工程”，逐村逐戶發放宣傳單和征求意見表，取得了很好的效果。很多群眾表示，以前對很多法律法規是一知半解，通過這次活動，我們心里亮堂多了，以后有問題，我們按法規辦事，不會再盲目上訪了。

說說村務公開

近年來，銅山從群眾最關心、最直接的現實利益入手，著眼工解決基層群眾生產、生活中的突出問題，辦了不少民生實事。如全區新農合綜合參合率已達到100％，鎮級衛生院已全部配備使用基本藥物并實行零差率銷售；基本實現農村適齡村民新型農村社會養老保險參保全覆蓋；投入大量財政支農資金，建成一批環境整治達標示范村，農村公路和橋梁、廁所等基礎設施；新改建敬老院，提高五保集中供養和分散供養標準等等。民生的改善，本應成為社會和諧發展的穩定劑，但事實上，農民對基層黨委政府和干部的工作仍然是疑慮叢生，并因此而產生許多不必要的矛盾糾紛。

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非物質文化遺產（以下簡稱非遺）是中華民族優秀文化中的活態文化的精華，是一個民族文化基因的體現。如何運用各種手段和方式，全方位加強非遺的保護和傳承是各級政府部門特別是文化戰線工作者所必須思考的問題。筆者認為，在廣大農村，非遺的保護傳承要與農村文化禮堂建設工作相結合，把非物質文化遺產融入到農村文化禮堂建設中，做到兩者相互融合，相互促進，相得益彰。

一、農村文化禮堂與非物質文化遺產的概述

（一）關于農村文化禮堂

農村文化禮堂，是指根據農村行政村人口規模、人員構成和經濟社會發展水平，合理確定設施規模，開發建設的農村綜合文化活動場所。它可以利用既有的空間設施，如祠堂、舊校房，也可以根據規劃新建、改建、擴建。主要設施包括文化禮堂、講堂和文體活動場所。以有場所、有展示、有活動、有隊伍、有機制等“五有”為基本標準，按照“兩堂五廊”，兩堂即“禮堂、講堂”，五廊指“村史廊、民風廊、勵志廊、成就廊、藝術廊”設計，可建成綜合一體式，或者分散組合式。農村文化禮堂應成為集教育、娛樂、禮儀、非遺傳承于一體的農村公共空間。

建設農村文化禮堂，有利于推動農村文化建設的重點從設施建設向內容建設提升，從資源分割向資源整合提升，在傳承優秀文化、弘揚鄉風文明、培育農民素養等方面，具有十分重要的現實意義。這是貫徹落實黨的十精神，實現物質富裕、精神富有現代化浙江重要載體，是鞏固農村思想文化陣地的重要保障，是滿足農民精神文化需求，構建農民精神家園，提升農村文化建設水平的重要舉措。2013年1月，李強代省長在《政府工作報告》里將建設1000個農村文化禮堂列入了今年省政府十件實事之一。義烏市也計劃通過5年的努力，在全市建成一批集學教型、禮儀型、娛樂型等“三型”于一體的農村文化禮堂。

（二）非物質文化遺產

非物質文化遺產（簡稱非遺）是各種以非物質形態存在的與群眾生活密切相關、世代相承的傳統文化表現形式，包括口頭傳統、傳統表演藝術、民俗活動和禮儀與節慶、有關自然界和宇宙的民間傳統知識和實踐、傳統手工藝技能等以及與上述傳統文化表現形式相關的文化空間。

非遺是以人為本的活態文化遺產，它強調的是以人為核心的技藝、經驗、精神，其特點是活態流變。主要包括：口頭傳統和表述，表演藝術，社會風俗、禮儀、節慶 ，有關自然界和宇宙的知識和實踐，傳統的手工藝技能等。非遺的最大的特點是不脫離民族特殊的生活生產方式，是以身口相傳作為文化鏈而得以延續，是“活”的文化及其傳統中最脆弱的部分。近年來，政府部門通過開展非遺普查、開展非遺保護規劃、搶救珍貴非遺文化、制定保護名錄等措施，加強非遺的保護和傳承。

二、把非物質文化遺產融入農村文化禮堂建設的意義

（一）農村非遺為農村文化禮堂提升內涵、豐富內容

一是農村非遺豐富了農村文化禮堂的內涵。農村非遺含有許多精神、禮儀層面的文化內容，經過一代又一代的傳承，能夠傳承下來的精神、禮儀方面的內容，肯定是文化精華所在，這不僅豐富且提升了禮堂的文化內涵。同時，農村文化禮堂也為非遺的良好研究、傳承提供陣地保障。二是農村非遺為農村文化禮堂展示展覽功能增添亮點，農村文化禮堂是農村非遺文化傳承保護的重要展示平臺。農村文化禮堂的展示展覽是其中一個重要功能，通過挖掘歷史，對村內的非遺、特色文化進行展示展陳，建立檔案，也有助于對非遺的保護。如大陳鎮的馬畈村、赤岸鎮雅端村對古時的農耕用具、紡織機等非遺工具進行展陳。三是農村非遺是農村文化禮堂重要活動載體，非遺的特點是活態的流變，如表演藝術、社會風俗、民俗文化等，非遺也大大豐富了農村文化禮堂的活動內容。農村文化禮堂也為非遺交流和傳播的提供良好陣地和活動空間。非遺只有不斷演練、傳承，才能不斷創新發展。

（二）農村非遺文化為農村文化禮堂建設提升層次和魅力

通過農村文化禮堂這一平臺，使非遺文化在農村得以更好地保護和傳承，將大大提升農村文化的層次和魅力。（1）可以通過弘揚非遺文化，了解村史變遷、了解鄉土文化，進而增強歸屬感，促進愛家、愛民族、愛國家的熱情。一個國家、一個民族、一個村落，歷史究竟有多長，地域有多寬，有歷史記載以來的人文現狀、文化底蘊究竟有多深？我們常說難解鄉音鄉情、葉落歸根的情懷，歸根到底是我們對國家、民族、家鄉的熱愛，是對家鄉文化的依戀，非物質文化遺產默默記錄、承載和見證歷史，它是我們歷史文明的顯現。非物質文化遺產具有原始性和真實性，保護非物質文化遺產就是保護歷史，保護歷史就是保護自己的國家、自己的民族、自己的家園。（2）可以通過弘揚非遺文化，使農村民間工藝得以傳承并發揚光大。非物質文化遺產，越是古老越有價值，越是古老越是深奧、巧妙，技術性越強，工藝性越高。這些工藝技術性遺產，不僅令當代人長久地深思不解其術，而且有許多工藝仍然可以繼續采用或者直接使用。對現代化的高難度現實，仍然具備著現實意義和使用價值，使古代遺產為當代服務。（3）通過弘揚非遺文化，可以陶冶情操，凈化心靈。非物質文化遺產中，許許多多的構思、設想、設計到制作都具備其美妙的觀賞價值，美輪美奐，百看不厭。尤其是那些古代民樂和古代器樂的制作，不僅娛樂了一代又一代的古人，今天的人們仍然能夠享受到古風古韻、古色古香的藝術味道。

三、目前影響農村非物質文化遺產在農村文化禮堂建設中作用發揮的因素分析

近年來，農村基層文化陣地建設取得了良好發展，農村非遺保護工作和農村文化陣地建設都取得了長足發展。領導重視，納入了黨委政府重要議事日程，制訂了明確的工作目標和工作規劃。出臺了一系列的政策扶持和考核獎勵等措施，有力地推動工作的開展，特別是臨安市農村文化禮堂的建設，是農村文化陣地建設典型模式。但是，在農村文化建設中，許多地方仍然沒有把農村非遺和農村文化禮堂有機結合，部分地方甚至把這兩項工作截然分開，致使兩者的作用都得不到發揮，影響了農村文化建設的整體發展，農村文化的巨大鄉土魅力得不到展現。

（一）重視不夠，農村非遺保護工作和農村文化禮堂建設薄弱

特別是在新農村建設中把這兩者的建設和保護都沒有放在應有的位置。許多經過舊村改造的村，面貌全非，農村文化氣息破壞全無。許多農村文化陣地被商業店鋪所取代，一些祠堂、舊校址、老廠房多用于出租謀利，僅有的一點活動室就是老年活動室，農村文化得不到保護發展，非遺也逐漸失去生存的環境。

（二）結合不緊，農村文化陣地缺乏和農村文化生活單一問題并存

各類文化陣地都比較單一，宣傳部門主打“鄉風文明村”建設，文化部門搞的是文化示范村（特色文化示范基地）、體育部門弄的是小康體育示范村（社區），創建的門類眾多，沒有形成一個統領，同時面對農民群眾越來越多樣化的精神文化需求，傳統的基層文化陣地面臨著新的機遇和挑戰。文化禮堂建設解決了農村文化陣地建設管理雜亂，但相對薄弱的文化模式，還需要更多的創新、豐富；而另一方面，非遺沒有很好的平臺和載體來傳承。

（三）資金不足，非遺的保護和傳承、文化禮堂建設缺少足夠的投入

建設農村文化禮堂動輒幾十萬，上百萬，對于村集體經濟薄弱的村來說，啟動建設的資金就讓人望而卻步，更別說長期日常運行管理經費了。而對于非遺保護來說，由于農村文化的丟失，非遺保護和傳承的經費更得不到保障。

（四）人氣不旺，文化吸引人、凝聚人、教育人的作用沒有難以施展

長期以來，一些地方文化建設只注重娛樂、休閑，而對村民的道德教育有些忽略。從前，村里唱社戲、辦廟會、鬧社火，群眾勞動之余享受著文化的滋潤。如今，隨著農村青壯年人大批進城務工，這些村落文化在農村得不到傳承，傳統民俗逐漸消亡，特別是一些非遺項目面臨滅絕，新的民俗卻沒有形成。本土化程度不夠，無法打造本土品牌。傳承人日漸減少，出現“人亡藝息”現象。

（五）開發不力，沒有很好地利用非遺和農村文化禮堂發展文化產業

一些村莊舊宗祠被長期閑置，文化禮堂建設卻沒有場地。如憑借農村良好的生態和鄉土環境，利用文化禮堂和非遺項目，開發鄉村旅游、開展特色產品。

四、今后積極發揮非物質文化遺產在農村文化禮堂建設作用的建議

農村文化禮堂是非遺傳承發揚的舞臺，非遺是農村文化禮堂的靈魂，農村文化禮堂只有融入非遺才有生命力和獨特性，而非遺需要依靠農村文化禮堂這一載體、平臺才能更好地傳承和發揚。

（一）強化意識，政府主導

（1）挖掘特點，突出亮點。各村在文化禮堂建設中，首先明確各自的文化主題，打特色文化品牌；其次在品牌、特色的選取上，要因地制宜，注意挖掘本村的歷史、非物質文化遺產，力爭一村一品，百花齊放，各具特色。一類是特色明顯、單一的，確立主題可打非遺特色牌，比如：義烏市稠城街道下西陶村，根據村內曾有個婺劇站歷史，確定了戲曲之鄉為主題，成為獨具特色的一大亮點。一類是歷史上賢達人物較多，或者特色較多的，應該注重挖掘期間的關聯性，找到共通點，確立本村的主題，如稠城街道下婁店村就是這樣一個例子，該村是駱賓王的后裔，而且史上村里還有參觀過遠征軍的革命烈士，村里建有革命烈士墓碑，他們抓住駱賓王曾一腔愛國熱情，從軍邊塞的歷史，結合遠征軍忠于國家，遠征救國的革命情懷，該村把愛國熱情、紅色革命兩者結合，將忠勇孝義、開拓進取確定為禮堂建設的主題，并將這個主題融入到禮堂建設的每個細節，形成的特色鮮明。（2）強化政府主導意識和村級主體作用。各級黨委政府要加強領導，制訂工作目標和規劃，強化措施。市文廣新局、市文聯等單位要充分發揮“文藝專家聯百村”、文聯志愿者等活動載體，積極開展“送文化、種文化”服務，豐富文化禮堂活動內容。努力打造村級、鎮級文體交流平臺，培育特色、精品，整合升級。農村文化禮堂的主體是農村，村兩委高度重視是基礎，村兩委思想認識到不到位、直接關系著文化禮堂的運作發展，也是必影響非遺的傳承和發展，必須確定一位村干部分管負責文化禮堂工作，只有充分認識“文化禮堂”對推進新農村建設、非遺傳承、農民素質提升、鄉風文明建設等方面的重要意義，才能真正建好、管好、用好文化禮堂。（3）多形式、多渠道投入資金。各級黨委政府要落實出臺農村文化禮堂、非遺保護傳承的財政扶助政策，給予一定經費保障，確保“有錢辦事”。建立農村文化項目資助機制，對有特色的農村文化活動、藝術形式，通過項目資金給予支持，激發農村文化創新活力。義烏市就出臺了《義烏市農村文化禮堂建設實施意見》，部分鎮街出臺了相應的配套補助政策，最高達到1：1補助。同時，各村也要通過村級配套、民間集資等方式多渠道集資籌款。村級要樹立節約辦會、開源節流，堅持花小錢辦好事、辦大事的理念，讓每分錢都能發揮出最有效價值。與此同時，提高非遺保護傳承和農村文化禮堂結合緊密度，對于特色鮮明的，要加大扶持力度，提升建設檔次，走股份制開發旅游、產業化發展道路。（4）加強工作交流，典型引路。組織各村之間開展各類文化交流，能進一步強化村民的認同感，還能凸顯各村的文化特色。組織開展村、鎮、市范圍內的各類非遺比賽，如包清明果比賽、包粽子比賽、農民畫比賽、戲曲演唱大賽等；各類全民健身活動，如各類球賽、排舞大賽、廣場舞蹈大賽；各類農村書法、武術、繪畫等藝術大賽；發動廣大農民廣泛參與，增加村民之間的交流，通過交流帶動基礎薄弱的村挖掘自身特色文化，加強文化培訓，逐步提高藝術水準，激勵村民對特色文化的繼承與發揚，提升村農村文化禮堂的檔次水平。（5）加強管理，建立長效運行機制。農村文化禮堂能夠持續發展，建立長效管理機制要按照“建管同步”運行機制，健全市、鎮街、村三級管理制度，完善獎懲機制，確保“有人辦事”。市級層面建立考核辦法，鎮街制定管理辦法，村級建立管理制度。鎮街要建立農村文化禮堂建設活動檔案，對各村文化禮堂的管理、使用情況進行日常監督和考核評價。村級要建立文化禮堂管理制度、活動安排，對全年活動進行周密細致安排，精心編排每月文化活動主題，讓農村文化禮堂建設真正發揮作用。

（二）因地制宜，挖潛搞活

（1）立足本土。從設施層面說，我們在文化禮堂建設中要充分挖掘地域資源，要積極收集整理史料，特別是非遺資源，用這些散落于民間的文化元素，整合資源，形成鮮明的村落文化，成為農民群眾自我教育、陶冶情操的教材。在文化禮堂建設中，要堅持勤儉辦事、因地制宜原則，利用原來祠堂公共空間，盤活動閑置資產。（2）結合嵌入。義烏外地人口多，在農村文化建設中還要注意文化的多樣性。在充分挖掘本土文化的基礎上，重視文化的傳播和接納，積極引進群眾喜聞樂見、易于接受、積極向上的外地先進文化進農村文化禮堂。譬如，周邊村落文化、同根同族的外地同宗文化等，都可以成為農村文化的新亮點。（3）融入生活。生活與文化密不可分。在農村文化禮堂建設中，要把非遺作為切入點，把禮堂不僅建成農村文化空間，而且也是生活空間，成為集教育、娛樂、禮儀、非遺（民俗）傳承于一體的農村公共空間，發揮文化的潛移默化的功能。如向紅白喜事、入學禮、成人禮、新人禮外延，加強禮尚往來，重視道德教育，提升村民素質。

（三）培養人才，建好隊伍

農村文化禮堂管理實施“市―鎮街―村”三級管理，相關部門負責業務指導，各鎮街統籌推進，各村是管理主體，具體負責日常管理及使用。農村的非遺保護傳承亦是如此。要發揮非遺在農村文化禮堂建設中的作用，必須抓好：（1）文化禮堂管理員隊伍。負責任、懂非遺的文化禮堂管理員是關鍵，他是聯系村兩委、組織活動者、參與者的橋梁和紐帶。村里要挑選一位熱愛宣傳文化工作，有一定的文化水平、懂一些非遺傳承、會使用禮堂設備，并且熱心服務群眾的專職文化禮堂管理員，負責日常管理服務。（2）非遺傳承人隊伍。非遺包括各類民間的音樂，舞蹈、戲劇、曲藝和各種傳統技藝等，多數靠口授和行為傳承，必須以人為載體才能夠傳承下去。為此，一方面要對保護傳承人，對其生存、生活提供保障，如養老、生活的補貼，許多具有獨創性的技藝從以前的家傳變為今后大眾共享的資源，政府給予其一定的經濟補償。要讓非遺傳承人走進文化禮堂，成為文化禮堂建設的重要參與者，甚至是組織者。另一方面，要通過培訓、活動、交流等形式，加大傳承人的培養，擴大傳承范圍，讓更多的非遺走進農村文化禮堂。（3）文化骨干隊伍。要組建一批善于組織活動的文體骨干隊伍、挖掘一批非遺傳承人、培訓一批農村宣講員隊伍，通過發揮村內“草根藝術家”的作用，協助開展文化禮堂各項工作，組織各種形式的文化活動。（4）群眾團體。充分發揮老年協會、團、婦等群眾團體在文化禮堂管理和服務中的作用。

（四）禮堂搭臺，非遺唱戲

要圍繞“文化禮堂、精神家園”的要求，以活動為支撐，一方面促進非遺傳承，另一方面為農村文化禮堂注入“活力”，進一步提升文化禮堂的功能與定位，把它打造成傳播現代文明、弘揚主流價值的新平臺。要善于把思想引導與文化娛樂活動有機結合起來，通過開展活動引導農民價值觀的轉變。（1）要保持原汁原味、展現獨特風味和魅力。非遺開發進入文化禮堂，要有組織有目的地進行活態化呈現，將其引入我們的生活，使人們從生活中強烈感知非物質文化遺產日常化、民間化、審美化。這就要求我們在開展活動時盡可能保持其原有的特性，原有表現形式，原始地點，盡量減少人為的雕琢和仿造，比如民間的習俗、民間節日、民間工藝等。 （2）要注重“思想性”與“娛樂性”的結合。農村文化禮堂注重精神、禮儀活動，不僅有家族祖訓、村規民約、賢達人士、文明家庭、好公婆好媳婦的展陳，還有春節祈福迎新禮儀、婚禮、七歲開蒙禮、成人禮（即為冠禮）、重陽敬老禮儀等，這些禮儀活動，每項的活動開展都是非特質文化遺產的一次傳承。這些禮儀活動與每個村每家每戶、每個村民息息相關，要讓這些精神引領、禮儀傳承成為村民的一種自覺的需要，從而產生對村莊的歸屬感、榮辱感，凝聚人心，形成良好的村風民風，引導每位村民主動投入到農村的發展建設上來。（3）要利用民間傳統節日開展活動。我國節日眾多，如春節、元宵節、清明節、端午節、建黨節、七夕、中秋節、國慶節、重陽節、冬至、臘八節、除夕等等，如春節以迎新納福為主題開展活動。迎龍燈是正月里最盛大的活動之一，人們通過迎燈，以示驅邪除瘟，祛災祈福，祈求豐收、祈求平安。每個節日都有其不同的來歷、含義、特點以及相對應的文化活動，特別是傳統的節日，都是我們的“非物質文化遺產”，這些節日我們日常生活息息相關，因而更能引起村民的共鳴，并積極參與到活動中來。圍繞這些節日主題，開展各類與之相應的活動，讓非遺在農村文化禮堂中發光出彩。

（五）合理開發，反哺文化

要將非遺與農村文化禮堂建設所打包成一個整體項目，作為旅游資源開發，促進文化產業的發展，促進農村文化與現代經濟社會的發展的結合，也使非遺在開發中加強保護，在利用中加快發展。要加快傳統表演藝術和傳統民俗活動的開發，大力發展非物質文化旅游。要充分利用民間文化藝術，以歌舞表演、精品展覽、精藝體驗、飲食文化等為看點，開發出能吸引旅游觀光的特色文化旅游項目，打造出新的文化旅游品牌。通過產業化所得資金再投入文化建設，形成良性互動發展。

五、結束語

篇6

一問題的提出

隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農村基層社區公共權力結構發生了巨大的變化，這對新型的農村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農村社區組織的出現使得傳統的農村社會組織形式發生巨大的轉變，促使農村社會結構發生了巨大的變遷，農村社會的這種結構性變遷也正是我國社會轉型發展的一個重要方面。

從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現實意義。在當前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現，比如：并非行政機構的村民委員會過多執行行政任務，社區公益職能實施不力；村委會越權代行集體經濟組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規歪曲執行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發展帶來不良影響，也對農村社會生產和生活造成一定的現實危害，有必要研究這一現象產生的結構性原因，從而通過對這種現象的分析發現村民自治制度實行中的某些結構瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問題已經引起了包括社會學、政治學、法學、經濟學等在內的諸多社會科學研究者的重視，對于村委會運行中出現的問題現有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。

“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉鎮政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現實中各方之間關系的復雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務，那么它在多大程度上具有相對于鄉鎮的獨立性？村委會在完成各項組織目標時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據是什么？在大多數時候和大多數地方村委會與村黨支部并未表現出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉鎮政府的關系更多地也表現出一種若即若離的態勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關系在多大程度上可以用其權力合法性來源來解釋？

另一些從微觀角度進行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農村社區精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監護人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認為村干部在主觀上也無暇做好村民的監護人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統，就其本質而言，和普通農民一樣。這使他們在市場經濟的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標、組織原則。為了獲得更加準確的認識，應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關系，從而對村委會的職能偏離現象提出一個探索性的解釋框架。

二村委會職能實施中的偏離

在村委會實際工作中，制度規定的職能并不一定能夠得到貫徹執行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規定的公然違抗和反對，而是對其策略性執行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內容未能有效貫徹，職能實施的目標未能實現，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質為其規定了一組特有的權利和義務，這些權利和義務構成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權利和義務在履行中的偏離。

2.1村委會的權利偏離

就村委會的權利行使來看，其偏離表現在兩個方面：一是權利的缺失，即制度規定的權利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權利的僭越，即在職能實施中超出制度規定范圍行使權利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權利的偏離。

2.1.1權利的缺失

村委會在實際工作中經常會遇到的問題是其自治權利受到來自鄉鎮政府的侵犯,使其權利發生缺失。一些鄉鎮政府仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預，這特別突出地表現在鄉鎮政府對村委會事務權、財務權、人事權等屬于村委會的自利的非法干預上：

第一，事務權。主要表現為兩點：一是鄉鎮政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務，如鄉統籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經濟收益及使用、分配，村辦學校、村建道路等公益事業的經費籌集，村集體經濟項目的立項、村民的承包經營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉統籌都是由鄉鎮政府決定征繳，統一管理和使用的。二是鄉鎮政府干涉農民生產經營自，即以下達生產任務指標、簽訂經濟發展計劃責任書甚或通過行政命令的形式，強制村委會和農民如何生產、生產什么以及達到什么樣的指標要求。例如，時常見諸媒體的“逼農致富”事件就反映出鄉鎮政府干涉村民和村集體的經濟自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉鎮對村委會的控制在方式上還表現為，鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。

第二，財務權。鄉鎮政府越權干涉村級財務管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉管”或“村帳鄉理”辦法就是頗受爭議的現象。一些地方的鄉鎮政府以清理、整頓村級財務，加強村級財務監督、管理為名，實行“村財鄉管”或“村賬鄉理”干涉乃至控制村級財務管理，最終達到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉鎮經常通過以下幾種方式對村級財務進行監督和控制：一是鄉鎮對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監控；二是由鄉鎮統一收取鄉村稅費后，向村干部發放工資或獎金，進行直接監控；三是實行“村財鄉管”制度，對村委會財務收支進行全面監控。

第三，人事權。鄉鎮政府越權干涉村級人事安排。為了達到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉鎮政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環節直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設法使自己看中的候選人當選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉鎮政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉鎮政府干涉村委會人事權的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權利的僭越

村委會權利行使中的偏離還表現為權利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規定范圍行使權利，也就是越權行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權利以及僭越集體經濟組織的權利。

1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權利。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權利機構，村委會是村民實行自治的執行機構和工作機構。二者的關系首先體現在：一是村委會執行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規定。另外，村組法第二十一條規定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權利來自村民會議的授權。所以，總地來說，關系村民利益的重要事項的決策權利在村民會議，至少應該在由村民會議授權的村民代表會議，而不在村民委員會。

但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權，形成虛置村民會議的局面，

這種現象被一些學者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數村干部的自治，其實質是侵犯了村民的自治權利。

2.村委會僭越集體經濟組織的權利

依照制度規定，村委會具有一定的經濟職能，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會并不具有直接參與和從事經濟活動的權利，村級組織中集體經濟組織依法享有這種權利，而村委會依法應當尊重集體經濟組織獨立進行經濟活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規定。但在當前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經濟組織的經營權，直接參與和從事經濟活動。

在農村改革前，既是基層政權組織又是基層經濟組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產大隊也同時具有政治組織和經濟組織雙重身份，因而是農村經濟活動的直接參與者。與此不同，農村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉鎮政府只作為基層政權組織，而村委會也只是農村社區組織，并不具有直接從事經濟活動的資格，農村的基本經濟主體是集體經濟組織、農戶、農民個人以及其他經濟實體。但有一點是村委會與生產大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權。與生產大隊相比，雖然由于農戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規定“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。在改革后經濟市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經濟組織經濟合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔憂。這種組織結構的后果是實際工作中集體經濟組織被虛置，經濟活動由村兩委越俎代庖。村經濟合作社實際上沒有獨立的機構和活動，需要由經濟合作社從事的活動均由村兩委相關人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認同的。對于上級而言，只要地方經濟能得到發展，村委會的經濟活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區組織當作經濟組織運做的模式已經被作為先進典型。對于村民而言，只要經濟活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權，只有當經營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進行經營的經濟活動是受到鼓勵的。

村委會直接從事經濟活動的行為雖然出于自我生存與發展的沖動，但實際上卻極大地損害了其職能的有效實施。村委會直接從事經濟活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業家角色一樣，對地方經濟的發展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其他經濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（例如資源、資金、機會和市場控制權的競爭）”[5]。

第一個方面的后果只有經濟活動不斷成功才會實現，但經濟活動是具有極大風險的，一旦失敗，不但這種經濟上的好處不能實現，還會帶來經濟上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區公共權威的正當性受到質疑。因為，村委會從事經濟活動時與其他經濟行動者的身份有所不同，村委會作為社區公共權威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經濟活動的責任轉嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區公共權威的正當性將受到村民的質疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經濟行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經濟行動者所不同的身份造成的。由于其公共權威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關系等方面享有比其他經濟行動者更有利的條件，從而在經濟競爭中造成了不平等的競爭關系。并且，作為公共權威的身份與作為市場競爭者的身份是內在矛盾的，前者的性質是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會直接從事經濟活動將會有損其公共性。現實中，這種損害的一個重要表現便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經濟發達的村莊表現得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經濟實體的法人代表，而村莊公共事務也成為了企業內部的行政事務，其管理方式也相應地成為了企業管理的方式。村干部的逐利化主要表現為，干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質利益。

2.2村委會的義務偏離

村委會職能一方面通過其各項權利體現出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務體現出來。村委會的義務，用徐勇教授的分法大致包括村務和政務兩部分。村務涉及本村村民利益的村莊公共事務；政務是上級政府下派給鄉鎮政府的任務延伸到村一級的事務[6]。從村委會的性質來看，作為農村基層群眾性自治組織，村委會的義務應該首先體現自治性，因此其主要義務應該是與村民公共利益緊密相關的村務。這一點已經體現在相關法律規定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會的主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務范疇的事務，而對于鄉鎮政府的政務，村委會的義務只是協助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應履行的義務沒有得到有效履行。這種情況表現在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務，另一個方面是村委會對村務的忽略。

2.2.1村委會過度代行政務

實行村民自治后，在很多地方，鄉鎮政府仍然將村委會當作自己的“腿”，村委會更像是鄉鎮政府的下派機構而不是群眾性自治組織，日常的主要任務成了完成鄉鎮政府下派的政務，用老百姓總結的話來說是“催糧派款，刮宮引產”；相反，本來屬于其主要任務的村務卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現象總結為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務的問題。

對于鄉鎮政府下派的任務，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務也成了村干部的負擔，特別是一些完成起來有困難的任務，而往往越是困難的任務鄉鎮越是需要村級組織的協助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉鎮為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉鎮下達的任務以及更自覺地按照鄉鎮的意志辦事，鄉鎮政府往往通過控制村委會的財務權并將村干部的報酬與其完成任務情況掛鉤的辦法。由鄉鎮決定發放報酬的數量與結構，鄉鎮的事情就好辦了。當鄉鎮有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉鎮的結構報酬制度可以做得平均一些。若鄉鎮有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉鎮便將村干部應得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務完成得不好，就得不到這項工作的結構報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。

2.2.2村委會對村務的忽略

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會的核心任務應該是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關的事務。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉鎮下派的各項任務，過度代行政務，其結果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務的忽略甚至是荒廢。這主要表現在以下兩個問題：村莊公益事業辦理不力；對村民利益表達缺乏關心。以下分別對這兩個問題加以說明。

1關于村莊公益事業

關于村莊公益事業的問題，目前的研究多是從經濟的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經濟上的匱乏，從而在這個基礎上認為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經濟發展了，村民富裕了，而集體的公益事業卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業的關心程度以及對現有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經不是一個經濟問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業的問題不難看出這樣兩類現象：一是村干部對于村莊公益事業缺乏應有的關心，二是村委會對于現有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業缺乏關心，必然導致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業成為一項十分費力的工作，在當前村干部任務繁重（主要是鄉鎮下派的任務）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業的熱情。

這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業供給，所謂的外來壓力主要是鄉鎮下達的關于公益事業達標的任務，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術、規劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現象是目前很多地方的村莊公益事業是靠外力啟動的，村莊內部的資源動員能力并未得到增強，村干部也并未培養起承擔公益事業組織任務的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業中，村委會并沒有成功扮演其應有的角色，也沒有通過組織公益事業提高其資源動員能力和組織公益事業的熱情，村民與村干部的信任關系也沒能通過這樣的機會得到增強。很多學者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發展模式的弊端給予重視[10]，并認為這是造成目前農村公益事業建設中效果差和形象工程多的重要原因。

2關于村民利益表達

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會有義務調解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應通過村委會得到表達和實現，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認可的主要標準。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關心的現象仍然很多，被設計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護村民權益的作用，有的時候，它的現實作用甚至與其制度設計構想相反。當然，在本村與其他村發生山嶺、土地所有權以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協力地一起維護本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發生矛盾，如遇到縣、鄉亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關心。當然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至會做得更好。

三對村委會職能偏離現象的解釋

3.1村干部的行動與村委會職能的實施

要對村委會職能實施中的偏離現象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產生的。應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？

3.1.1村委會“法人行動”的實現

本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關系找出村委會集體行動的產生機制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關系的理論。法人行動理論認為，法人是通過自然人將其權利轉讓給一個共同的權威機構而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權利和義務，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負法律責任（科爾曼，1999）。根據法人行動理論，一個基本的法人行動系統是由一個委托人和一個人組成的統一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當的能力便要盡力尋找具有相當技術與能力的其他行動者作為人為自己服務并以支付報酬為交換手段。

實行村民自治后的村民委員會正是一個現代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權利轉讓給村委會，村委會的宗旨是為維護和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權利和義務；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負法律責任。實際上，村委會是另一個法人行動系統中的人，這個法人行動系統是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結合而成，而村委會又作為委托人其權利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔當者即村干部。

村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權利和義務關系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權威關系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導、指導，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權和罷免權，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權威關系。在這種關系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉讓自己對行動的控制權，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護和增進村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務。基于村民與村干部的共同權威關系，村干部有其作為人的利益、規則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規則包括各種法律、法規中對村干部行為的規范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉讓給村干部的那部分權利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質資源的控制權和支配權。所有這些要素，包括共同權威關系，人的利益，規則和資源共同構成了作為人的村干部行動的結構性要素，正是這些結構性要素規定了村干部行動的適當性。村干部的這種身份規定其應該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位

法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現，為此必須把使用法人資源的權利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權力與效率的基礎。這樣，在法人行動者內部，權力從資源所有者的手中轉移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質資源、人力資源、社會資源）的處置權轉移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。

作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統行動，其行動決策是集體意志的體現，應該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎是法人行動者內部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權利以及其他物質資源處置的權利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現實中很多地方農村出現家長式領導的重要原因。即便是村莊公共事務的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現，從而為其個人意志尋找正當性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現。

3.2村委會職能實施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執行相關制度規定還是相反？其行動依據是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構成,包括物質的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質條件的改善，其個人以及家人同鄉親們的友好關系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構成利益的各種需要和偏好在村干部的認知體系中具有一定的排序，排序的依據則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認識到的利益才會對其行動起作用，被其認為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現其物質利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領導認同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領導的認同。當然，個人對自己利益的認知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動是為達到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標準，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規則和資源等結構性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現在具有認知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當的行動策略；另一方面表現在行動者可以反思性地監管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據仍然是其自身利益。比如，如果村干部認為嚴格執行有關村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強化他的這種行動，相反則會對這種行動進行修正；如果村干部認為其違反規定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續違反規定；如果村干部認為對制度變通執行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離

總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。

（一）從內容來看，村委會的職能被選擇性實施。

實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執行相關制度，也不是完全實施各項制度，準確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責的人，有時卻又是藐視規則的投機者？實際上這種現象是村干部的策略行為造成的。其行為依據主要有兩點：

第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現自身利益有幫助的職能內容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現自身利益會有阻礙的職能內容，村干部就不會太積極，甚至會千方百計阻礙這些職能的實施。當然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標準來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關。比如：村干部之所以對鄉鎮下派的任務不敢怠慢，與鄉鎮政府掌握著村干部的工資分配權有關。村干部的報酬與其完成鄉鎮任務的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發部分工資。這種情況在前面第三部分中已經詳細說明過。正是通過這種辦法，鄉鎮政府成功地將村干部的物質利益與其工作內容緊密聯系起來，因此村干部在村務與政務之間選擇時會更加積極地完成政務而忽略村務。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務還有不少。

第二，村干部對制度強硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴格監督機制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執行；相反，對于那些缺乏嚴格監督機制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執行的積極性。比如，鄉鎮政府與村干部簽訂了責任書的內容更容易得到村干部的自覺完成。這種責任書每一條指標都有數字標準。這種明確的指標促進了村干部對上級任務的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責任書，鄉鎮的責任書一般也不會有村務內容，這也就難怪他們忙于鄉鎮下派的政務而疏忽村務了。

（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。

這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執行有關村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據；二是轉化，即村干部對于那些他們不愿意執行卻又不得不執行的制度往往會運用一定轉化技術，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質。

先說第一個方面，村干部對待各項有關村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執行的制度，他們知道制度具有正當性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現的制度。無論其行動在實質上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執行卻又不得不執行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關于農民負擔問題，國家制定了嚴格制度，有明確的指標限制，但基層干部往往通過夸大虛報農民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規定村中與村民利益密切相關的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數和人選上村干部又可以進行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執行朝著更有利于自身利益的方向轉化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經濟增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動的“自由”政治空間

從上一節的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認為在1949年以后的中國，國家已經能夠完全深入農村社會基層，國家意志可以在農村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結構性原因，它反映出在村莊政治結構中存在著的問題。聯系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內外關系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內部權威關系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。

3.3.1村委會法人行動者內部權威關系的不平衡

平衡的權威關系中，人以實現法人行動者的某一目標為委托人帶來某種利益，以此與委托人進行交換，獲得職位權利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權，在交換中處于有利地位，因此常常出現過度要價。在村委會法人行動者內部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉讓村辦企業承包權、壟斷對外聯系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權威系統中，人獲得權利的條件是他必須為社區創造福利，而人得到的報酬往往不是經濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經濟權利：諸如連任、信任、權威、上級獎勵、外部社會關系等。這些非經濟權利有的不能與職位分離，如權威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關系等。因此人普遍存在一種心理：把非經濟權利轉換成經濟權利。優先占有集體企業承包權、挪用公共物品就成了普遍現象。

在村民自治制度設計中，為了防止村干部的權利過大帶來的腐敗行為，村民有權監督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監督村干部，這就突顯出村務公開制度的重要性。但是，村務公開的實際執行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務帳目公布于布告欄中就算村務公開了。這種村務公開操作辦法的弊端很明顯：一是內容過于簡單，僅從公布的數字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務公開不僅僅是村務公布，應該是村民能夠了解到村務決策和執行中的每一個重要的有必要知情的環節而不只是了解最后的結果。因此，村務公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到決策和村務執行的重要環節中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務及時公開相結合的辦法。當然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。

村務公開還只是村民對村干部進行民主監督的一個方面，其它方面的監督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產生的，仍然會出現人權利過大的問題。

3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善

對村干部的監督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉鎮）對村干部的監督。雖然實行農村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進行一定監督。但是，這種監督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉鎮對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉鎮的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務，而不是杜絕村干部的不當行為，只要這種不當行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責任書的形式加強控制。這里面的弊端是，責任書只能對可以量化的事物進行控制，主要是經濟指標，而很多與村民利益密切相關的事物由于無法量化就不在責任書的內容里。并且，責任書使得村干部與國家之間的關系簡化為一種經紀關系，即村干部只是替國家提取農村資源的工具，成為國家在農村的經紀人。這種情況下上級只會關心任務完成的結果而對于村干部完成任務的過程不感興趣，即使在完成任務的過程中存在不當行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當行為。

最后，在當前鄉鎮干部也普遍實行責任制的背景下，村干部的這種經紀身份使得他們與鄉鎮干部之間建立起一種微妙的個人關系。當前基層政府財政包干的情況下，鄉鎮干部普遍有任務在身，而他們要順利完成任務離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領導簽了責任書，他所包的村完成鄉鎮任務的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關系好壞會影響到村干部完成任務的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉鎮干部而言，他首先擔心村干部不肯賣力完成任務，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉鎮干部可以獲得政府的支持，可以發展與村莊以外的社會關系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉鎮干部特別是包村干部之間很容易產生一種“人情”關系，雙方基于這種“人情”關系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關系是一種非正式關系，在這種關系下，鄉鎮干部會把默許村干部在執行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發展這種“人情”關系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關系使得國家對村干部的監督發生異化，并且這種關系會造就跨越鄉村兩級的利益集團，這種利益集團的形成則會進一步增加國家和村民監督鄉村干部的難度。

總地來說，村委會法人行動者內部權威關系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權所有

四結論