公共價值管理范文10篇

本文作者：李玉耘工作單位：中國社會科學院

二十世紀60年代以后公共行政理論叢林的形成既是公共行政學學科自身發展的必然結果，更是公共行政學對現實社會急劇變化所作出的理論回應，有著深刻和復雜的經濟、政治、社會和文化背景。二戰結束后，西方資本主義國家進入一個“黃金時代”，呈現出一派繁榮的景象，然而到了上世紀60年代，整個西方世界的經濟、政治、社會、文化開始暴露出一系列問題和矛盾。在經濟方面，西方國家的繁榮景象慢慢消退，開始滯脹，政府財政收入大幅減少，而后出現的石油危機更是雪上加霜，引發經濟危機，導致各國經濟不斷衰退，財政狀況急劇惡化，再也無法支撐福利國家政策。在政治方面，西方資本主義國家的政府機構不斷膨脹，辦事人員數量猛增，官僚體制走向僵化，公共服務效率和質量低下，引發了民眾對政府的不滿。在社會方面，西方國家受暴力、吸毒、失業、種族沖突、環境污染、生態失衡等社會問題的困擾，并不斷受到民權運動、新左派運動的沖擊。在文化方面，微電子技術、計算機技術和通信技術的發展對人們的生產和生活方式產生了巨大影響，人們的思維方式日益理性化，從而使得社會文化的整體氛圍籠罩著濃厚的理性化色彩，一定程度上沖淡了對倫理道德價值的訴求，相反，以個人主義為價值訴求的嬉皮士文化成風。個人主義的過度發展，一方面造成物欲橫流，道德價值普遍貶值，另一方面，導致價值相對主義日益流行，是非善惡的標準越來越模糊，致使一些人在滿足基本物質需要后，喪失了生活的意義和目標，感到空虛無聊或苦悶彷徨[1]?？傮w看來，二十世紀六十年代，西方國家面臨著經濟衰退、官僚機構僵化、社會動蕩、傳統價值缺失等問題，而當時的傳統公共行政理論不能為政府提供有效的理論指導。于是，各國學者為消除政府面臨的危機，尋求良好的治理之道，展開廣泛而激烈的討論，隨之，新的公共行政學理論紛至沓來，出現百家爭鳴、百花齊放的繁榮局面，使得行政學理論一時顯得比較龐雜。但是，細加分析，這些公共行政學理論可以按照目標取向分為兩大類：一是工具理性取向的行政理論，即把公共行政看作一門管理技術，堅持效率至上；二是價值理性取向的行政理論，即認為公共行政是民主治理的重要組成部分，強調公共行政的公共價值。前者主要包括新公共管理理論、整體性治理理論，后者主要有新公共行政理論、新公共服務理論和公共價值管理理論（見表1）。

正如表1所示，工具理性取向的公共行政把公共行政看作是一門以效率為導向的管理技術和科學，本文稱之為“行政科學”。工具理性取向的公共行政具有以下特征：（1）堅持效率標準。一般而言，行政效率指“國家行政機關及其行政人員從事行政管理活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比例關系”。[2]320因此，為了追求效率，主要從投入和產出兩個方面入手，具體表現在通過嚴密的程序和規則嚴格控制投入或者利用精確的結果評估促進產出的最大化。（2）理性—自利人的假設。在工具理性的視角下，無論公務人員，還是普通民眾，都是自利的，具有機會主義、欺詐、自我服務、怠惰的特性，也往往是不被信任的，所以，公務人員需要受到嚴密的程序的約束，或者受績效評估的監督。換句話說，公務員一直處于被控制的狀態。同樣，普通公眾不被提倡參與公共事務，更多的是被動接受公務人員提供的各種服務。（3）實證的研究方法。工具理性取向的行政學主張把自然科學研究方法運用于行政學研究中，通過訪談、觀察等隨機抽樣的調查方法來收集資料，利用數理統計知識和計算機軟件來分析和處理數據，使用大量的模型和公式來表示推導過程、因果關系和結論。這種方法的特征在于：主張價值中立，應然和實然分離；主張預測控制，認為科學研究的目的是為了獲取知識，以便預測和控制社會與自然；主張經驗科學，用自然科學的方法論研究社會現象；主張尋求通則，發展超越時空的規律性知識體系；主張化約主義，認為復雜的現象可以簡化為其各組成部分加以理解；機器隱喻，視整體為一架機器，可以拆分進行研究。[3]（4）管理者的角色定位。新公共管理理論反對價值中立的做法，認為政府應像企業一樣運作，積極追求效益的最大化，整體性治理理論糾正了新公共管理理論的過激做法，但仍是新公共管理的邏輯?？傊颜醋髯坑谐尚У墓芾碚?。下文將詳細介紹主要代表理論，即新公共管理理論和整體性治理理論。1.新公共管理理論二十世紀70年代末80年代初，西方各國為解決政府所面臨的財政、信任和政治三大危機，提高公共服務的效率和質量，掀起了一場以市場為導向的行政改革，上世紀90年代的政府再造運動更是將其推向高潮，學術界稱之為新公共管理運動。盡管不同的國家行政改革的方式、范圍、側重點、程度有所不同，但是改革的理論基礎和路徑表現出相當的共同性、一致性和相似性，即在新制度經濟學、公共選擇理論和工商管理理論的指引下，政府部門大力進行民營化改革，推進公共服務的市場化，同時積極借鑒私營部門的先進的管理技術、方法和理念。不同的學者對新公共管理的內容有著不同的看法，比如胡德的“新公共管理七條”[4]、奧斯本、蓋布勒的“企業家政府十原則”[5]、簡•萊恩的“契約主義”[6]4、陳振明教授的“新公共管理八方面”[7]等等。根據上述中西方學者關于新公共管理的論述，本人將新公共管理的內容歸為：（1）決策和執行的二分；（2）績效導向；（3）顧客本位；（4）引入競爭機制；（5）工商管理取向；（6）強調行政的政治色彩。從內容可以看出，新公共管理不同于傳統的官僚制理論，更多利用市場機制，而大幅縮減政府的規模，更加注重管理的績效和行動的結果，而不再拘泥于繁瑣的程序，但是它保留并強化了傳統官僚制關于行政的判斷維度———效率，因而，它并沒有跳出傳統官僚制的工具理性的窠臼。所以盡管新公共管理運動提高了公共服務的效率和質量，仍然招致許多學者的批評和質疑，英國學者簡•萊恩將其歸結為五種：（1）新公共管理僅僅是一種右翼的意識形態；（2）新公共管理沒有新內容，僅僅是以往的簽約外包制；（3）新公共管理只是一種特殊的說辭；（4）新公共管理是一些互不關聯的理念的混合物；（5）新公共管理只不過是將微觀經濟理論從私人部門管理擴展到公共管理中來[6]7。在我看來，新公共管理是管理主義的一種變體，忽視了公共部門與私人部門的差異性；過度迷信市場機制，忽視了社會公平，有悖于公共行政的精神；權力的分散化和多元化，導致溝通不暢、協調不力、公共服務的碎片化。2.整體性治理理論到上世紀末，新公共管理運動的弊端越發明顯，主要表現在公共服務的碎片化和公共價值的缺失。屆時，行政學界開始對新公共管理進行系統的反思，并積極尋求和建構新的行政理論。在美國，著名行政學家登哈特夫婦針對“企業家政府理論”提出新公共服務理論（后文將詳細論述），而在英國，學者?？怂乖陂L期觀察本國行政改革的基礎上提出整體性治理理論，它不僅成為以布萊爾為首的英國工黨推進改革的重要理論依據，而且在學界引起很大的反響和熱烈的討論，更有學者甚至將其視為“行政學的第三波典范”[8]。1997年，?？怂乖凇墩w性政府》一書中首次提出“整體性政府”的概念，同時指出未來的政府應是整體性政府、預防性政府、改變文化的政府和結果取向的政府。此后，希克斯的《圓桌中的治理：整體性政府的策略》和《邁向整體性治理：新的改革議程》進一步完善和深化了理論體系，尤其是他在《邁向整體性治理：新的改革議程》中，將“整體性政府”改為“整體性治理”，并詳細介紹了整體性治理的概念框架、可能面臨的挑戰以及解決問題的策略和整體性治理的制度化，最后展望了整體性治理的發展前景，有力地回擊了宿命論者的悲觀論調。希克斯認為，公共服務和治理的碎片化的根源在于按功能取向設計和運作的政府組織之間缺少協調和溝通。他將這些因素分為兩類：一類是組織運作過程無意產生的因素，稱之為良性因素，另一類是行為者自利所造成的因素，稱之為惡性因素。前者主要包括（1）管理和支出控制集中在投入上，（2）廉潔責任的要求，（3）顧客導向的政府，（4）功能取向的組織的戰略決策，（5）對公共服務要求的民眾壓力；后者主要包括（1）政治家試圖加大對執行或行政的控制，（2）專家的獨占問題，（3）管理幅度的最大化[9]39-43。而且，他認為組織按功能來設立是難以避免的，但公共服務或治理并不一定非得按功能取向進行，而隨著信息技術的進步，完全可以根據公眾的需要由多個組織跨部門聯合完成。為此，?？怂固岢鏊拇笾卫砘顒优c三大治理層面的整合。四大治理活動包括政策、管制、服務與監督：政策指政策制定、政策形成和政策實施的監督等整個政策過程；管制指對個人、私人組織和政府部門管制的機構、內容和影響；服務指公共服務的機構、內容和影響；監督指對政策、管制和服務績效的評估與解釋。三大治理層面包括治理層級、治理功能和公私部門：治理層級的整合是指地方政府、區域政府、中央政府乃至全球性的國際組織之間的整合；治理功能的整合是指政府部門的功能性整合；公私部門的整合是指在政府部門、私人部門和志愿組織之間建立伙伴關系[9]28-30。從希克斯的話語中，可以看出，整體性治理特別著力于政府組織體系整體運作的整合性與協調性[10]。換句話說，整體性治理的核心問題就是整合與協調，根本目的是使政府更有效地向公眾提供公共服務。相反，它卻很少提及新公共管理引發的有關公平的價值危機。由此得知，整體性治理并不是對新公共管理運動的超越，而只是對公共服務碎片化的一種修正與調整，仍然沿著更好更快地提供公共服務的邏輯，但不可否認，整體性治理已不是純粹的工具理性，一定程度上涉及了公眾需求等價值層面的事務。

如表1所示，價值理性取向的公共行政，認為公共行政是民主治理的重要組成部分，行政學研究是“對人類行政活動過程本質與規律的認識的反思活動”，具有“高度的解釋性、反思與批判性、指導性的功能與思辨性、自覺性、創造性的特征”，[11]其作用不在于提供具體的政策、建議等操作層面的小技術，而是一定的行政理念、行政理論和行政認識等價值層面的大智慧，本文稱之為“行政哲學”。價值理性取向的行政理論具有以下特征：第一，倡導公共精神。價值理性取向的公共行政認為公共行政在本質上是以民主憲政為基石,強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值，[12]突出公共行政的公共部分。對于公共行政的公共部分，弗雷德里克森作過詳細的論述，認為公共部分必須具備四個要件：（1）建立在憲法之上；（2）建立在得到強化了的公民精神的理念的基礎上；（3）能夠聽到集體的和非集體的公共的利益要求，并能夠對其作出回應；（4）建立在樂善好施與愛心的基礎上。[13]而這些都是公共行政精神的應有之義。第二，反思—利他人的假設。在價值理性視角下，人們具有高尚的品格和利他的精神，容易產生互動，在互動過程中，比較容易改變自己的觀點、立場以達成共識，所以公務人員具有奉獻精神，在行政倫理的推動下，積極為公眾服務，而公眾具有極強的行政參與意識，被納入公共管理的主體之中。第三，規范的研究方法。規范研究是一種以價值問題為核心關注點、以解讀和闡釋文本為主要表現形式，通過嚴謹的邏輯構造來回答某個學科乃至人生與世界的“大問題”的研究方法，[14]主要包括詮釋研究和批判研究。詮釋性研究是以現象學、詮釋學和語言分析學的哲學傳統為根基，試圖理解行為者賦予其社會情境的意義、賦予自身行為的意義以及賦予他人行為的意義，而批判性研究是現象學傳統及批判性社會理論的一部分，試圖改變人們的信仰和行為，希望通過使人們認識到信仰和行為的無意識決定因素來滿足人們的需求。[15]第四，政治家的角色定位。與管理者不同，政治家要注重公眾的態度，爭取選民的選票，提高支持率，所以，政治家要對公眾的需求做出及時而有效的回應，并以維護公平正義為己任，這正是價值理性取向下的政府職能的要求。下文將詳細介紹主要代表思想，即新公共行政理論、新公共服務理論和公共價值管理理論。1.新公共行政理論自行政學誕生以來，學者們就習慣于采用實證主義的方法，積極探求公共行政的科學化和技術化，從傳統的公共行政到方興未艾的新公共管理，再到剛剛興起的整體性治理，工具理性取向的公共行政一直占據著主導地位。由于工具理性取向的公共行政過度注重公共行政的工具性，推崇效率，將公共行政的公共性徹底拋棄，從而引發了行政學的合法性危機。正是在這種情況下，以達爾、沃爾多為代表的西方行政學家開始對行政學進行反思與批判，并倡導關注公共行政的公共性，標志著價值理性取向的公共行政的覺醒。正是基于對現實生活的觀察和對原有公共行政模式的反思，1968年在美國行政學家沃爾多的發起和贊助下，33位年輕的行政學學者匯聚美國紐約州錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心，通過回顧公共行政學的發展歷程和討論公共行政學面臨的問題，以尋求公共行政未來的發展方向。會議的研究成果由弗蘭克•馬里尼編輯成書即《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》。由于此次會議提出的觀點不同于傳統的公共行政學或主流公共行政學，因此，人們稱之為“新公共行政學”。從上世紀70年代到80年代，政治和社會環境發生重大變化，但是公共行政并沒有朝著新公共學者所預想的方向發展。于是，1988年新公共行政學者再次來到明諾布魯克會議中心，試圖總結第一次會議以來的發展變化，研討所面臨的新問題以及尋找解決問題的新途徑，探討了公共行政的發展趨勢。與第一次明諾布魯克會議相比，這次會議被形容為強調修正、理論精進、問題解決取向。[16]但第二次明諾布魯克會議忽略了兩點：即將彰顯的重塑政府運動的重要性和所謂的新公共管理的出現。[17]第三次明諾布魯克會議于2008年9月3日至7日召開，距第一次明諾布魯克會議已有40年之久，會議的背景卻與第一次明諾布魯克會議有著相似之處，即政治和經濟局勢動蕩不安，但是這次會議的反應卻非常審慎和節制。這次會議的主題是“公共行政的未來、公共管理和全球公共服務”，與會者在會上達成了三個共識：第一，新公共管理與新公共行政兩個學派相結合的問題；第二，在全球化時代，應該關注全球化的重大議題；第三，學界應該多做一些各國比較行政的議題。[16]這三次會議的內容以及新公共行政學者持續不斷的著述構成和完善了新公共行政的理論體系，概括地說，新公共行政學的觀點主要有：（1）主張社會正義和社會公平；（2）主張改革的、入世的、與實際過程有關的公共行政學；（3）主張構建新型的政府組織形態；（4）主張突出政府行政管理的“公共”性質；（5）主張“民主行政”。[2]614-615新公共行政理論的重大突破在于其在原則上徹底打破了政治—行政二分這一理論構架，否定了傳統公共行政的價值中立，并在此基礎上把社會公平作為公共行政的價值訴求。在社會公平的認識上，新公共行政學派堅持羅爾斯的“作為正義的公平”理念，即最廣泛的平等和符合最少受惠者最大利益的原則。他們認為社會公平的內容除了維護機會的公平和平等外，還包括旨在增強在社會上處于不利地位的“少數人的政治權力并改進他們經濟福祉的一系列活動”[18]。而這種對社會公平的價值訴求必須要通過民主參與的途徑來實現，即擴大公共行政的民主參與渠道。因而，與傳統行政學的假設相比，新公共行政理論的內容概括起來就是公平、平等、民主、分權、參與等關鍵詞。其主要內容可以大致概括為兩個方面：一是在價值目標上堅持公共行政維護社會公平的行為訴求，二是在行政過程中主張擴大民主參與。前者是價值目標，后者是其實現途徑。具體說來，新公共行政學派在組織理論和研究方法上都有所創新。他們要求變革傳統的官僚組織機構，對組織理論進行了創新。主要觀點有：（1）公共行政的組織形式應當有“更多的價值規范，更少的價值中立”[19]210；（2）組織應當尋求行政的公共性，堅持以維護社會公平為價值導向；（3）行政組織應當以“顧客”（服務對象）為中心，而非僵硬的制度設計；（4）重視組織溝通和民主參與，主張發展新型的組織形態，提出了行政分權模型（以柯哈特的“協和模型”為代表）、居民控制模型、基體模型、聯盟模型以及討價還價模型[20]；（5）組織應具有適應不斷變化的環境的能力。因此，新公共行政學者反對僅重視經驗和技術、主張價值中立的傳統實證主義研究，提出所謂后實證主義的研究方法，即重視民主參與、以社會公平而非效率為核心價值的規范性的研究體系。當然在強調價值規范性研究的同時，新公共行政學派也不排斥采用新的科學技術進行定量研究的方法。“一些行政管理研究項目可能會更加哲學味和規范性，而另一些則轉向定量管理技術。這兩種研究傾向都是可取的，都會有助于問題的研究和解決”[21]。新公共行政學由青年學者們對社會不公平現象和行政弊端的反思而蓬勃興起，為解決公共行政的現實困境噴薄而出。它對政治—行政二分法的否定是理論和思想上的重大突破；新的組織理論和后實證主義研究方法的提出，大大擴展了公共行政的研究視野；新公共行政以社會公平為價值取向，提倡民主和參與，其所提出的行政分權模型、居民控制模型、基體模型等旨在擴大行政過程中民主參與的組織形態設計有著積極的現實意義，對公共行政學影響深遠。但是新公共行政帶有一種浪漫主義色彩，過多地強調人性善“，強調情感高于理性，感覺高于理智、本能、創造性以及自我實現高于慣例和規制的作用”[22],這就造成了它在具體制度和運行機制方面的不足，尤其是對如何加強組織溝通和民眾參與，沒有提出具體的方法和途徑。2.新公共服務理論“新公共服務”的概念最早由美國著名行政學者帕特里夏•英格拉姆和戴維•羅森布魯姆于1989年提出。1999年美國公共服務研究的權威人物保羅•賴特在《新公共服務》中以更實證的方式對新公共服務的概念加以描述，但這一概念真正引起學界關注則是在2000年登哈特夫婦在《公共行政評論》上發表《新公共服務：服務而不是掌舵》一文之后。此文對新公共管理理論進行了批判，并陳述了新公共服務的核心思想，使人們看到新公共服務概念與傳統公共行政，尤其是與新公共管理理論所形成的鮮明對比，對其有了耳目一新的感覺。因此，可以說新公共服務理論是以對新公共管理理論的批判為開端的。隨著公共行政價值中立以及官僚層級制模式受到越來越多的批評，新公共管理理論提出將企業家經營私人部門的管理技術引入公共行政中，將政府打造成為以顧客為導向的“掌舵人”。但這種理念始終是以政府公權力為核心和主導地位的公共行政理念。為此新公共服務理論對其進行了批判，認為這不符合民主思想和公共利益，因為“一味地放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失”[19]272。登哈特夫婦以民主公民權理論、社區與公民社會理論、組織人文主義和新公共行政以及后現代公共行政為思想基礎，對新公共管理理論發起了進攻。這些理論基礎概括起來就是追求公共利益（或共同利益）、主張以社區為單位的公民參與、反對將組織成員非人格化或機械化、打破公共行政的價值中立、合眾人之力公開交流等觀點的集合。新公共服務的基本原則有七項：（1）服務，而非掌舵。公務人員日益重要的角色是幫助公民表達和實現他們的共同利益，而不是試圖掌控或引導社會發展的新方向。（2）公共利益是目標，而非副產品。公共管理者必須致力于構建集體的、共同的公共利益觀念。目的不在于通過每個人的選擇找到快速解決問題的途徑，而是創造公共利益和公共責任。（3）戰略思考和民主行動。滿足公共需求的政策和行動應該通過集體努力和共同合作來有效地負責任地完成。（4）服務于公民，而非顧客。公共利益來自于對話和共同價值，而不是個人利益的組合。因此，公務人員不僅回應顧客的需求，而且要集中構建他們與公民以及公民之間的信任和合作關系。（5）責任并不簡單。公務員應該不僅僅關注市場，更要關注法令和憲法、社區價值、政治規范、職業標準以及公民利益。（6）重視人，而不只是生產力。從長遠看，如果公共組織和網絡的運作是基于尊重所有人的合作和共同領導，更可能取得成功。（7）重視公民權和公共服務高于企業家精神。與視公共財產為己出的企業家相比，致力于為社會做出重大貢獻的公務員和公民更能夠提升公共利益[23]。簡言之，新公共服務的主張，就是建立行之有效的公民利益表達機制，使社區、公民和政府溝通與合作、群策群力，協同政府更好地提供公共服務，這無疑是對新公共管理理論的一次超越。但它本身也有一定的局限性：由于強調公民參與和公共利益，可見其在道德倫理上追求社會“共同的善”[24]，而非“個人獨享”的善；與此同時，這一理論又否定政治—行政二分，認為公共行政當注重滿足公共利益的價值追求，重視組織理論中人文主義的因素，那么公共行政就面臨較高的倫理要求。然而其倡導較高的倫理要求，卻未提出有效的實現途徑，僅提出依靠社區為公民與政府溝通、參與公共行政的依托。問題是，社區的善就是共同的善了嗎？這是新公共服務理論本身沒有解決的倫理問題。最后需要指出的是，新公共服務理論指出了公共行政的發展方向，即“盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄，但是它們卻應該被置于由民主、社區和公共利益構成的更大的環境中”[25]?？上У氖牵枪氐男鹿卜绽砟钊狈σ粋€可以操作的組織結構和運行方式[26]。3.公共價值管理理論上世紀90年代中后期，英美學者深刻反思了當時的公共行政理論與實踐中存在的諸多問題，提出“公共價值”的概念，認為公共部門的使命是創造公共價值。2006年，斯托克教授在《公共價值管理：網絡化治理的新敘事》一文中，認為公共價值管理是一種與網絡化治理相適應的新的管理范式，并做了詳細的論述。近年來，公共價值管理理論更是風靡整個學術界，有取代新公共管理成為主導的行政理論之勢。公共價值管理理論的核心是公共價值的創造。本人認為主要包括三個方面：第一，公共價值的定義和發現，這是公共價值創造的前提。所謂的公共價值，不同的學者，具有不同的觀點。莫爾認為，價值來源于人的期望和感知，所以公共管理者應最關注公民通過代議制政府所表達的期望[27]。斯托克認為公共價值并不是一個公共服務的生產者或使用者的個體偏好的簡單疊加，它是一個包括政府官員和利益相關者的商議的結果[28]。凱雷等人認為，“公共價值是政府通過服務，法律法規和其他行動所創造的價值”，“價值由公民們的偏好決定的，通過多種手段表達，并由選舉產生的官員的決定表現出來”[29]。根據上述學者對公共價值的理解，他們一致認同公共價值是公眾對政府期望的集合，是一種公眾效用。換言之，公共價值是公眾的愿望、偏好和需求的反映，存在于公眾之中，而不是由政府自我決定的。因此，在定義和發現公共價值的過程中，政府堅持以民為本的原則，除建立和完善信息溝通和反饋機制外，努力拓寬公眾參與途徑，讓公眾積極參與公共生活，反映利益訴求，以便更準確、全面地定位公共價值，同時，培育作為公民不可缺少的公共精神。第二，公共價值的供給，這是公共價值創造的關鍵。待公共價值明晰后，公共價值管理理論要求政府通過“網絡化治理”來提供公共價值。在網絡化治理中，技術和關系是兩個關鍵詞。先進的信息技術為網絡化治理提供了硬件上的可能，比如信息公開機制、電子政務、數字化治理手段和數字民主等。而“成功的關系”則是創造公共價值的重要前提，也是公共價值管理的核心目標[30]。也就是說，在網絡治理模式下，政府作為公共價值的直接生產者的作用越來越不重要，而主要任務是“依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業”[31]，更高效地供給公共價值。第三，公共價值的實現。網絡治理不是萬能的，存在不少缺陷，如目標分歧、溝通不暢、協調失效、責任模糊等，所有這些都會導致網絡治理失靈，如果不采取及時的補救辦法，就會出現公共價值的失靈。所以，作為公共價值創造者，政府要積極評估網絡，及早發現問題，采取彌補措施，甚至在特殊情況下，可以直接參與公共價值的生產，以保證公共價值的實現。從公共價值的定義和發現中的公眾參與和意愿表達，到公共價值的供給中的網絡化治理，再到公共價值實現中的政府補救，整個公共價值管理過程無不體現行政管理的公共精神，這是公共行政的本質要求。公共價值管理所討論的公共精神沒有停留在說教和論述的靜態層面上，而是一種實在的、動態的、可行的公共性即建立在網絡治理基礎上的公共性，因此，網絡治理的建構與管理直接關系到公共價值管理的成敗。所以，公共價值管理理論暫時解決了工具理性和價值理性的難以調和的矛盾，較好地回答了現存行政理論難以解答的問題，把行政學發展推向一個新的高度。不可否認，公共價值管理理論還比較稚嫩、不夠完善，有待于進一步研究和發展，這也是時代給我們行政學人提出的一個任務和挑戰。

管理學和政治學是公共行政學的兩大理論來源。行政學是從政治學中分離出來的，與政治學有天然的聯系；而行政學又是在管理學理論的催生下發展起來的，所以又與管理學有著千絲萬縷的聯系。[32]公共行政的工具理性與價值理性正是體現了這兩大學科對行政學的影響。從前文所介紹和分析的行政理論以及傳統公共行政，可以看到西方行政學發展呈現出以下幾點規律：1.波浪式前進、螺旋式上升從被奉為圣典的傳統公共行政，到煊赫一時的新公共管理，再到方興未艾的整體性治理，無不顯示出工具理性取向的行政學理論在行政學中的地位，它們把效率作為衡量公共行政的核心標準，但是每當這些理論將行政學的效率標準推崇到近乎極端的時候，價值理性取向的行政學理論就會高舉公共精神的大旗，呼吁公共行政必須以追求民主、公平、責任等公共精神為己任，把行政學拉回正常的發展軌道。在兩大取向的理論交鋒下，行政學呈現出波浪式前進的軌跡。需要指出的是，無論是從兩大流派各自取向的角度著眼，還是從整個行政學說的發展觀察，這種波浪式前進不是反反復復、沒有變化的，而是在批判和繼承前者的基礎上不斷發展的。就工具理性取向的行政理論而言，從講究絕對非人格化的傳統行政學發展到包含價值因素的整體性治理理論；從價值理性取向的行政理論來看，新公共行政理論倡導社會公平，卻沒有提出可行的措施，而公共價值管理理論提出了在網絡化治理基礎上的公共價值；就整個行政學的發展來說，從堅持絕對工具理性的傳統公共行政理論上升到有效整合工具理性和價值理性的公共價值管理理論。所以，無論從哪個角度說，行政學的前進線路雖然呈現鐘擺狀、螺旋式，但是總體趨勢是上升的。2.相互交融兩大取向的行政理論相互交融的特點體現了行政理論的復雜性和界線的模糊性。其實，沒有一種行政理論或行政學思想屬于純粹的工具理性或價值理性。值得提及的是，行政科學的倡導者西蒙在晚年的時候，發表了題為《為什么是公共行政》的著名演講，嚴詞批評了當時行政學界過度迷信管理主義和經濟主義的現狀，并重申了公共行政理論在行政研究中的重要地位。[33]兩種取向的行政理論在相互吸收和借鑒中不斷發展，在辯論和交鋒中不斷縮小分歧，并達成一定的共識，即工具理性和價值理性的整合是行政學未來的發展方向。從某種意義上講，公共價值管理理論就是兩大取向行政學理論整合的集大成者，也必然成為未來行政學界討論的焦點。工具理性和價值理性的劃分意在更清晰地梳理、更準確地把握和理解浩如煙海的行政學理論，而不是人為地制造行政學內部的對立和分裂。3.人性假設不同是分歧的根本“人性”是許多學科涉及的重要問題，也是存在分歧和爭論最多的話題。早在18世紀英國著名哲學家休謨便明確地指出“一切科學對于人性總是或多或少地有些關系，任何科學不論似乎與人性離得多遠，它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性。即使數學、自然哲學和自然宗教，也都在某種程度上依靠人的科學”；與人性密切相關的邏輯學、道德學、批評學和政治學幾乎括盡了“人的知識”。因此，“人性本身”就是“科學的首都或心臟”[34]。由此可見，人性假設是各學科的理論分析框架的出發點和邏輯推理的起點，行政學也不例外。在工具理性視角下，無論是理性人、理性經濟人，還是社會人，在本質上都是屬于性惡論范疇，認為人是自利的、懶散的、不思進取的，所以，主張采取規則或激勵等措施來控制人從而實現目的；而在價值理性視角下的道德人基本贊同人性善的觀點，即人是利他主義的、勤勞肯干的、具有高尚人格的，基于這樣的人性預設，它更多地依靠行政倫理來約束人，鼓勵人們積極參與公共事務，培養公共精神。實際上，簡單的性善或性惡、利己或利他的概括難以反映人性的全貌。人性是復雜的，所以應具體問題具體分析，而公共價值管理的反思理性的復雜人恰到好處地做到了這一點?？傊谝话倌晡鞣焦残姓W的發展歷程中，充滿了各種爭論，如芬納與弗雷德里克之爭（FinerVSFriedrich）、達爾與西蒙之爭(DahlVSSimon)、西蒙與沃爾多之爭（SimonVSWaldo）、哈默爾與古德塞爾（HummelVSGoodsell）之爭、特里與弗蘭特之爭（TerryVSFrant②）、以及達布利克與公共行政理論網絡之爭（DubnickVSPAT-NET）[35]。而這些爭論的實質是：價值理性還是工具理性應主導公共行政。價值理性強調公共行政的公共性，工具理性側重于公共行政的管理性，恰恰正是這異常激烈、曠日持久的學術爭論推動著公共行政學從幼稚走向成熟。從某種意義上可以說，西方行政學說史是一部價值理性與工具理性在公共行政領域的爭論史。然而，事實上，公共行政體系從本質上看應是兩重屬性的整合統一和完美結合。因為如果將公共行政的管理性置于公共利益之上，那么公共行政與私營部門管理就沒有什么不同了，沒有價值規范引導的公共行政，就像瞎子一樣不知走向何方，也就失去存在的意義。同樣，沒有工具理性的支撐，公共行政就像跛子一樣，難以一步一步前行，那么公共性就如同水中月、鏡中花，成為一種看上去很美卻是虛幻的東西，沒有實在的意義。所以，公共行政必須以價值理性為指導，以工具理性為支撐，才能夠實現良性發展。

【摘要】在現有領導力理論模型的基礎上，以大學生作為青年代表群體，通過陳述句收集、項目分析、因子分析和驗證性分析等步驟，編制包含自我管理、人際交往、團隊組織和公共價值四維度結構的青年領導力測量量表。研究結果表明，基于公共價值的四維度青年領導力測量量表具有較好的信效度，模型檢驗指標擬合度良好，可作為青年領導力測量的有效工具。

【關鍵詞】領導力；公共價值；青年；結構與測量

一、引言

近年，國內外高等教育的實踐表明，領導力教育不僅能夠使青年人掌握領導學專業知識、具備推動變革的能力，而且能夠使其形成成熟、穩定和積極的價值觀，幫助青年發展成為綜合能力強、素質高的現代型人才。［1］從這個角度來看，進一步加強對青年群體領導力的教育和開發顯得非常必要。青年群體的主要構成來源之一的大學生群體具有較強的可塑性和發展性。在以往針對青年領導力的研究中，國內很多研究者都以大學生作為研究對象進行了一系列探討。比如，孫倩茹編制了29題五因子結構量表，測評了領導感召力、決斷力、前瞻力、影響力和控制力等五力結構模型在大學生領導力中的表現；李夏妍自編了35題大學生領導力自評問卷，測評構建愿景、戰略決策、工作實踐、人格影響、人際交往五個維度；李秀峰等人開發了包含團隊領導力和社會領導力兩個維度的大學生公共領導力量表。這些評估工具不僅探討了本土化的大學生領導力評估方式，而且對現有的領導力理論模型進行了驗證，對后續的研究具有很高的參考價值。隨著領導力研究的不斷深入，在領導力的構成要素方面，領導者的價值愿景、奉獻精神、道德使命等內在價值層面因素也開始受到關注。研究者認為領導者內在的公共價值追求也應該成為領導力測評的重要因素。價值引領不僅可以影響領導團體中的共同目標取向、領導行為的選擇、領導過程中的角色轉變，而且可以促進領導團體互助進步，實現合作共贏、服務社會?；谏鲜鲅芯壳闆r，本研究提出研究目標，通過實證的方式，嘗試將傳統的領導素質能力維度和公共價值維度相結合，編制一份信效度較好的大學生領導力評估量表，為我國青年領導力培育和開發提供借鑒。

二、研究設計

研究量表的編制參考了柯江林等研發的問卷開發程序，首先收集整理能反映青年領導力表現的指標項目，邀請專家審讀并編制量表；其次根據預試調查數據對量表進行項目分析、探索性因子分析、信度分析，進一步優化量表；再次根據再調查數據進行驗證性分析，檢驗青年領導力結構模型；最后邀請專家探討分析結果，確定最終的青年領導力量表。整個研究按照先探索再驗證的思路進行，先用探索性因子分析方法對青年領導力構成因素進行探索，再用驗證性分析的方式對青年領導力結構模型進行檢驗。數據分析使用統計軟件SPSS18.0，驗證性因素分析使用軟件AMOS17.0。量表指標項目收集方法包括以下四種。一是訪談法。研究者訪談北京地區中國人民大學、中國社會科學院大學、北京郵電大學、北京師范大學和首都師范大學等五所不同類型高校的200名大學生。研究者向其介紹青年領導力的簡要含義，然后請其描述他所認為的相關行為表現并記錄訪談文本資料。二是調查法。研究者對北京地區50名在校大學生進行開放性問卷調查，收集領導力測評指標項目。三是文獻閱讀法。研究者閱讀青年領導力、公共領導力和大學生領導力開發相關文獻并從中梳理相關指標項目。四是專家訪談法。研究者邀請5名人力資源管理專家和從事學生事務管理的專家，以青年領導力的維度及大學生的行為表現為主題進行訪談，梳理并收集專家意見。

我國的社會發展觀念經歷了一個深刻的轉變，從以GDP為核心的競爭時代開始向以創建和諧社會、追求幸福為目標的時代轉變，這也對當代公共管理提出了更高的要求。為了適應這種需求，當代公共管理開始了社會學轉向，也就是從傳統的政策途徑和商業途徑向社會學途徑轉變。

一、公共管理受到社會發展觀念轉變的影響

以GDP為核心的市場社會競爭時代。人類社會受到了18世紀工業革命的重要影響，從而產生了一次社會大轉型。在這個過程中，人們在制定公共政策時非常重視市場的作用。市場能夠有效的提升經濟效率，獲得繁榮和自由。自從改革開放以來，我國充分發揮市場的作用，取得了巨大的經濟發展成就，這一過程中并沒有社會政策，只有經濟政策。市場社會對經濟增長的主要衡量指標就是GDP，公眾和政府普遍將政府管理績效和社會經濟發展水平等同于GDP。在現代經濟學中，個人和社會的福利都由貨幣收入和GDP來衡量，這種分析方法也影響到了其他學科。在公共管理學中，政策途徑和商業途徑不斷融合，從而拉開了新公共管理運動的序幕。以追求幸福為目標的和諧社會時代。二十世紀最令人矚目的宏觀經濟學成就應該是GNP或者GDP，通過衡量經濟指標來對人們的生活進行改善，但這并非一勞永逸之策。人們開始逐漸懷疑這種對經濟增長過分注重的發展模式，資源匱乏、家庭破裂、健康損害、犯罪、污染等在GDP核算中都作為經濟價值，忽視了生活質量、家務勞動、志愿服務、社會情感、鍛煉、可持續性、自然資本的內容。法國組織其他各國于2011年成立了一個“經濟表現與社會進步衡量委員會”，對這個現象進行了考察，認為應該對衡量體系進行轉變，從對經濟生產進行衡量轉向對幸福進行衡量。中國的市場化進程中的表現難以用GDP的角度進行全景描述，但是我們也發現在經濟增長的同時，我國也出現了政治分化、社會變遷和環境惡化的現象。當代公共管理受到社會發展觀念轉變的影響。在市場社會中，逐漸改變了單一追求GDP的發展觀念，轉而以幸福作為追求的目標，尋求綜合性的發展，這也對公共管理產生一定的影響。根據2012年哥倫比亞大學與聯合國共同的“世界幸福報告”可以發現，由于過度的關注技術進步和經濟增長，造成了社會信任的下降和不安全感的上升。這也充分說明公共管理的實踐要改變以經濟價值為核心的傳統模式，開始尋求多元公共價值。但是從現實層面上來說，我國很多政府官員仍然存在著依賴GDP的慣性思維，這就需要對其進行進一步的引導，使其在制定公共政策時不僅從經濟學的角度，而且能夠從社會學的角度進行思考。

二、當代公共管理的社會學轉向

總體而言，當代公共管理的社會學轉向主要是從政策途徑和商業途徑向社會學途徑轉變。政策途徑和商業途徑。上世紀70年代以來，在商學院和公共政策學院開始出現了公共管理的研究，因此公共管理的研究具有兩種不同的途徑，分別為P途徑和B途徑。所謂的P途徑全稱為PolicyApproach，也就是政策途徑；B途徑全稱為BusinessApproach，也就是商業途徑。在兩者之外不能明確的均統稱為X途徑。從定量分析中產生了政策途徑，政策途徑對經濟學方法的公共政策分析比較重視，對政策的管理和執行研究比較關注，對實踐者的經驗非常重視，力圖通過對資深管理者和政治執行官的對話進行促進，這也是公共事務管理的“柔性面”的代表。商學院產生了商業途徑，商業途徑的學者主要是受到經濟學系統訓練或者在商學院授課的專家學者，其在公共部門研究中充分應用了經濟學和工商管理學中的一些方法、理論和概念，認為政府應該積極借鑒企業的運行模式和管理經驗，對于運行過程、組織結構和戰略管理比較重視，商業途徑的研究重點主要在于分析、解釋私人組織空間和公共組織空間的經驗性差別。盡管在對傳統公共行政的態度、對公私組織的觀點以及對課程設置的依據方面存在一些分歧，然而政策途徑和商業途徑經過了一段時間的融合，開始形成了公共管理的范式，其標志為美國公共管理學術研討會的成立。針對公共管理問題，公共管理學主要是從經濟學以及管理學的角度來進行研究，因此公共管理學又被看作以市場為導向的公共行政學，或者以經濟學為基礎的新政府管理理論等等。在上世紀90年代，公共管理學獲得了迅速的發展，強調交易成本理論、委托理論和公共選擇理論等經濟學理論，其追求的目標主要有效率、效益和經濟3個方面，由于這3個詞的英文都以字母E開頭，因此其目標也被稱為“3E目標”，具有明顯的市場導向。上世紀90年代的英國、加拿大和美國受到新公共管理的影響，出臺了很多獎勵創新項目，與其他國家的創新相比，這些國家在經濟領域的公共政策創新具有一定的優勢。社會學途徑的出現。社會學途徑的全稱為SociologyApproach，因此也被稱為S途徑。具體而言，社會學途徑的分析方式是人類學學科和社會學，不再著眼于非管理型屬性，而是對公共管理中的公共性屬性進行分析，使用民族志的方法來尋求多元公共價值的實現。在制定和執行公共政策時，不能單純的依靠數據分析，而是要對社會事實予以重視。在社會發展觀念轉型的過程中，公共管理的目標日益復雜，不僅要縣經濟增長，還要關注社會互動、社會形態、公眾真實生活狀態等方面。社會學途徑的目標就在于對公共管理研究進行多層次、多角度的拓展。在社會學中，對人性的假設前提設置為合理的“社會人”，在解釋個人的角色扮演、身份認同和自我意識時使用的是公民概念，對社會活動中比較復雜的行為進行了考慮，從而能夠對社會主核心管理手段和公共政策的影響進行更好的認識，對公共政策進行有效的擴展。

社會學途徑的研究要素。在社會學途徑中，人們之間并不存在孤立的互動，在社會互動和網絡化關系中內化了個人和集體的各種行為，因此必須對這些行為背后的緣由和動機進行挖掘。當前我國處于社會轉型期，面臨著一些觀念和利益方面的分化，要從公共性的角度來思考問題并進行公共政策的制定和執行并不容易。在社會學途徑中整個社會是一個有機的系統。社會學途徑的最終追求就是多元化的公共價值。對于當代公共管理而言，公共價值理念具有以下幾個方面的啟發：首先，公共價值是一套多元化的價值體系，其中包含的生態價值、社會價值、文化價值、政治價值和經濟價值，政府不僅要保障經濟價值的重要性，還要對其他價值與經濟價值之間的關系進行平衡，其目標在于實現幸福。其次，公共管理者應該遵循公共價值管理的要求，將自己塑造成為價值的創造者，而不是政策的執行者，能夠主動地尋求突破和創新，從而對本土知識和當地實際進行尊重，從而將本土共識凝聚起來。社會學途徑使用的調研方法主要是田野調查和民族志，當前的公共管理尚未建立起真正高效的溝通機制，理論研究者和實踐者之間存在著一些分歧。通過田野調查和民族志等經典的方法，社會學途徑希望能夠有效的彌補二者之間的分歧。作為一種多層次方法論，民族志對實踐者和研究者從經驗中獲取的知識非常重視，也就是要獲取社會認知就必須通過自然主義的途徑。對于我國而言，要解決市場社會中存在的一些社會問題，就應該對公共行政田野進行深入調查，對社會發展中人民群眾的主體本位予以充分的尊重。這就需要政府開展大量的社會調研工作，然后再制定公共政策，提高公共政策的科學性。社會學途徑的基本框架。與商業途徑和政策途徑不同的是，社會學途徑必須在動態的社會環境中對政府為何沒有進行相應的行動進行探究，認為人不僅具有經濟人的特征，而且具有社會人的特征，價值觀念、社會形態和社會環境都會影響人的行為和觀念。社會的重要組成單元就是組織，組織與外界之間存在著密切的交換和溝通，因此私人組織和公共組織同樣具有外部性特征和公共性特征。互動模式、制度、文化等不易察覺的因素都會對社會進行深刻的影響和作用。通過民族志方法和社會學分析方式對公共管理問題進行研究，具有更好的實效性和針對性，數據更加準確和務實。總體上來說，當代公共管理的社會學轉向具有以下幾個方面的優勢：能夠獲取更多的有效資料、能夠對社會問題進行及時的了解、能夠為制定和執行公共政策提供更加翔實可靠的依據。社會學途徑所提倡的民族志、田野調查的方法在認識社會問題和社會環境方面更加真實和具體。社會學途徑符合當前社會快速發展的要求，必然成為公共管理研究的一個主流方向。

摘要：現時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛者、經濟發展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系，其責任邊界具有相當的模糊性。這種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網絡管理，在這種公共管理網絡中政府扮演著“元治理”的角色。

關鍵詞：公共管理；公民社會；公共治理；合作管理

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會公共事務管理的活動，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。

如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看，隨著時代的發展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代，行政就是政治的落實，其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行，以維護統治者的利益；公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務，以實現統治者的統治利益和社會公共利益；公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代，公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求，體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因，治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵，同時，它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。

二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會公共事務管理的活動，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看，隨著時代的發展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代，行政就是政治的落實，其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行，以維護統治者的利益；公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務，以實現統治者的統治利益和社會公共利益；公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代，公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求，體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因，治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵，同時，它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。

二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色

現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理，是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中，公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時，公民社會在與政府的合作過程中，能夠有更多的機會了解到政府的權力運行，從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可，這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起，在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會資本的積累。另一方面，作為公共管理的對象，公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次，通過公民社會組織，公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程，公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展，作為當代公共管理的一支重要力量，公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。

第一，公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力，從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向；公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑，保障公民利益表達的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用，能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。

第二，公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會，這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外，公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。

[論文關鍵詞]公共管理；公民社會公共治理合作管理

[論文摘要]現時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛者、經濟發展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系，其責任邊界具有相當的模糊性。這種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網絡管理，在這種公共管理網絡中政府扮演著“元治理”的角色。

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會公共事務管理的活動，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看，隨著時代的發展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代，行政就是政治的落實，其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行，以維護統治者的利益；公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務，以實現統治者的統治利益和社會公共利益；公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代，公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求，體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因，治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵，同時，它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。

二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色

現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理，是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中，公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時，公民社會在與政府的合作過程中，能夠有更多的機會了解到政府的權力運行，從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可，這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起，在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會資本的積累。另一方面，作為公共管理的對象，公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次，通過公民社會組織，公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程，公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展，作為當代公共管理的一支重要力量，公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。

［摘要］在當前公共行政領域，“治理”一詞可謂廣受歡迎，對“治理”的研究也風生水起。從治理的定義、概念，或是從治理的外延和具體內涵，對治理的研究和應用是千變萬化、層出不窮，這種現象恰恰反映了我們這個時代呈現出的多元化特征。首先，我們將論證新公共治理理論的形成是受新自由主義思想和后現代文化的影響;其次，我們將求助于公共行政思想史對作為公共行政領域的三個范式之間的演進邏輯進行分析，即對傳統公共行政、新公共管理和新公共治理的演進進行一個深入的挖掘，從而對當前公共行政領域盛行的新公共治理理論有一個更加深刻的認知;最后，我們將對新公共治理理論能否解決當前的公共行政困境進行一個必要的探索。

［關鍵詞］新公共治理理論;傳統公共行政;新公共管理

“在當代公共行政中，治理是人們經常使用的一個概念，治理是這樣一個詞語和概念，它使公共行政與政治、政府、官僚體制在言辭上保持一定程度的距離”［1］71。那么，在公共行政領域為什么會發生公共行政的治理轉向，這一轉向對當前的公共行政實踐會產生什么樣的影響?弗雷德里克森認為，“如今的時代不僅是一個反官僚的時代，也是一個反政府、抗稅、反制度的時代。當代政治學的一些信條和術語反映、放大或夸大了當今時代的反抗特征。因而，對于公共行政來說，這是個艱辛的時代。盡管環境如此，公共行政已經表現出相當的適應能力和創造性。新型的管理理論、組織理論和管理技術的發展。實際上反映了公共行政的適應性和創造性的提高”［1］70。實際上，新公共治理理論之所以能夠成為當代公共行政實踐過程中的主導性理論，在于它從傳統公共行政及新公共管理理論的實踐中吸收了經驗和教訓。因此，如果我們想要對新公共治理理論有一個比較深刻的認識，就需要了解公共行政的演進邏輯，即當代公共行政經歷了傳統公共行政→新公共管理理論→新公共治理理論的一個邏輯演進過程。通過對各個時期公共行政的實踐及理論范式進行分析，我們就能夠對新公共治理理論在未來的公共行政實踐及其完善有一個科學的把握。我們認為，不論是作為一門學科的公共行政學，還是公共行政實踐，都沒有從根本上去反思和解決公共行政所面臨的現實困境。公共行政學者在科學理性主義的指導下已將公共行政科學發展為公共行政技術學。不過，先進的公共行政技術手段在面對人的復數性的時候都將顯得能力不足。你若需要必要的論據，請回首公共行政的發展史，我們的技術手段可以說是日新月異，而我們的公共行政現狀卻并未好轉。在這個意義上，新公共治理理論能否解決公共行政的困境尚且存疑。

一、新公共治理理論的形成

“治理、公共治理是二十世紀八九十年代開始在西方國家強調并在二十一世紀變得引人注目的一個公共管理概念”［2］。這一概念強調在公共行政過程中的多主體參與，它既不同于傳統公共行政中的政府作為公共服務的提供者主體，也不同于新公共管理理論中市場作為公共服務產品的配置主體，它“強調決策過程中的正式和非正式的行動者，以及正式和非正式的達成決定和執行決定的結構?！保?］它主張多元主體的互動，在一個公共場域中公共行政的利益相關方進行多主體的協商和合作，其實質是一個公共行政網絡。之所以會出現越來越多的學者提倡多元主體的參與式治理，是因為“在奧斯本看來，今天的國家更應該被稱為多組織國家和多元主義國家。這種國家使得公共政策執行和公共服務提供產生了日益增長的復雜性、多元性和破碎性”［2］。因此，傳統公共行政和新公共管理理論已經難以應對當今這個多元主義社會，必須對傳統公共行政及新公共管理理論所強調的行政—管理、政府—市場、平等—效率的二分法進行超越，走出傳統公共行政和新公共管理之間的理論搖擺的困境。在奧斯本看來，“新公共治理是對行政—管理兩分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特點的可供選擇的話語。它建立在一個多元的國家之上，旨在理解在這種背景下公共政策的確立和執行”［2］。有的學者認為，公共行政其實質等同于治理，因為從古到今公共行政事務都是繁雜多變的，而在公共行政過程中，政府也從來沒有缺席過，就算在最低限度的國家中，政府也是公共行政過程中的主要參與者。因此，新公共治理理論并不像他們所宣稱的那樣超越了行政—管理二分法。筆者認為，新公共治理理論是新自由主義思想在公共行政領域的變體，是對后現代文化的妥協。(一)新公共治理理論是新自由主義思想的產物。從治理理論的興起來看，它是隨著政府的失靈而被推上公共行政的舞臺的?！肮补芾硎菍彩聞盏墓芾?，是對公共物品和公共服務的生產與供給的管理。在西方國家，基本政治秩序確立以后，政府與市場交融在一起，輪流充當公共管理的主體。19世紀末20世紀初，‘行政國家’出現，其鼎盛時期的標志是20世紀70年代的‘福利國家’。而政府的供給失敗致使人們認識到更少的政府，更多的治理成為必要”［3］。在這一時期，治理理論尚且處于萌芽時期，其只是主張“更少的政府，更多的治理”，而根源于新自由主義思想的新公共管理理論則明確地提出了最低限度的國家前提下的新公共管理理論，將市場作為配置公共服務產品的主體。毫無疑問，新自由主義思想很快深入到每個人的心靈中，新公共管理理論在當時也獲得了前所未有的成功。新自由主義實踐并未像新自由主義烏托邦那樣按照理論設計發展，新公共管理理論之所以開始遭到質疑，其根本原因在于新自由主義實踐的失敗。在新公共管理理論的指導下，市場的失靈及資本的不受限制的流動對社會造成的破壞要遠比政府失靈所造成的破壞大得多。只不過這種破壞是在人們處于麻醉狀態下進行的。在這種背景下，新公共治理理論應運而生。它混雜了傳統公共行政、新公共管理及新公共服務理論中的諸多要素，儼然成為一個理論的大熔爐。它最根本的特征是多元治理，正是面對我們這個多元社會的應對之策。實際上，多元社會正是新自由主義思想的必然產物。在新自由主義社會中，后現代文化是我們這個社會最突出的特征。新公共治理理論家如同很多后現代主義者一樣順應后現代文化而動，還高調地宣稱是對啟蒙思想的超越，然而，新公共治理理論只是對后現代社會的妥協，而后現代主義也是啟蒙思想的延續，或者可以說是啟蒙主義的高潮。我們確實需要超越啟蒙主義，但后現代主義似乎很難做到。(二)新公共治理理論是對后現代文化的妥協?！岸嘣笔切鹿仓卫砝碚摰暮诵脑~匯，它同時也揭示了我們這個社會的主要特征。所謂的多元，在新自由主義者看來是指人的復數性在社會領域的體現，是權力的分散。而在保守主義者看來，多元意味著價值的喪失和社會的碎片化。價值相對主義既是多元的表現，也是多元社會產生的原因。價值相對主義的結果則是社會的失序、公共價值觀與美德的喪失。而這正是新自由主義立論的出發點。在新自由主義者看來，人類的自我保存能力已經歷史地得到了證明，自生自發秩序才是人類社會的客觀存在，只有維持自生自發秩序才是實現自由的最大保障。任何想追求良善生活和改善人性的理想主義都被認為是一種徒勞。他們的格言是:去追隨自己的本能生活吧、去享樂吧、自由就在你身邊。在《后現代狀況———關于知識的報告》一書中，讓－弗朗索瓦•利奧塔向我們描述了后現代的狀況，“后現代科學對以下事物關切備至:模棱兩可的、測不準的、因資訊匱缺所導致的沖突對抗，支離破碎的，災變，語用學的悖論等”［4］172。利奧塔是從人類知識的角度來論述后現代的碎片化的現狀的，這里的知識要遠比意識形態更加地深入現代人的心靈。而島子在譯后記中則告訴我們:“后現代主義告別了整體性和統一性，因為，以往那種維系語言結構、社會結構、知識結構和文化結構的統一性上的總體性的普遍邏輯已不奏效。”［4］228以往關于宏大的敘事結構已經徹底地為多元化所取代?！昂蟋F代主義中的多元性與過去相比具有如下特點:1)它不再是某個統一整體中的內部現象，而構成一切知識領域、社會生活和文學藝術活動的本質。在任何知識、生活領域，以往那種一體性、封閉性和規范性都已成為陳跡。2)這種多元性強調的不是抹殺或取消差異，而是主張不同的范式并行不悖，相互競爭，因此，它是一種‘無條件的多元性’。3)它不僅僅滿足于抽象思維，而且開始深入并影響西方后工業社會的整個社會現實。4)對后現代主義而言，不存在一種包容一切、規范一切、限定一切的元語言，換言之，它不肯定任何壓倒性模式，就后現代的‘Ism’(主義)本身來說，它也并不代表任何美學思想的主流。利奧塔在接受意大利一家藝術雜志訪問時，亦謙遜(或是吊詭)地表示他的工作實際上是指尋找什么是后現代主義，但是他仍不知道答案。5)后現代主義的核心精神是蔑視一切威權主義的元語言，而企圖在社會和文化領域中徹底鏟除‘詞語的暴政’”［4］230。以上就是新公共治理理論形成的思想基礎。通過對新公共治理理論形成過程的分析，我們就能夠跳出名目繁多的治理理論的森林，從上空俯瞰治理理論產生的根源，并對其效用進行預測。

二、新公共治理理論的演進邏輯分析

關鍵詞：公共管理；公民社會公共治理合作管理

摘要：現時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛者、經濟發展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系，其責任邊界具有相當的模糊性。這種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網絡管理，在這種公共管理網絡中政府扮演著“元治理”的角色。

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會公共事務管理的活動，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看，隨著時代的發展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代，行政就是政治的落實，其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行，以維護統治者的利益；公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務，以實現統治者的統治利益和社會公共利益；公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代，公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求，體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因，治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵，同時，它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。

二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色

現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理，是公共權力向社會的一種回歸?，F時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中，公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時，公民社會在與政府的合作過程中，能夠有更多的機會了解到政府的權力運行，從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可，這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起，在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會資本的積累。另一方面，作為公共管理的對象，公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次，通過公民社會組織，公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程，公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展，作為當代公共管理的一支重要力量，公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理,都是指對社會公共事務管理的活動,盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看,隨著時代的發展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代,行政就是政治的落實,其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行,以維護統治者的利益;公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會,其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務,以實現統治者的統治利益和社會公共利益;公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代,公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求,體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一,無論在合法性還是在社會資源方面,都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因,治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵,同時,它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。

二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色

現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理,是公共權力向社會的一種回歸?，F時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中,公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時,公民社會在與政府的合作過程中,能夠有更多的機會了解到政府的權力運行,從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外,在公共管理的過程中,健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可,這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起,在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會資本的積累。另一方面,作為公共管理的對象,公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次,通過公民社會組織,公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程,公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展,作為當代公共管理的一支重要力量,公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。

第一,公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力,從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向;公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑,保障公民利益表達的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用,能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。

第二,公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會,這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外,公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。

一、工具理性和價值理性

在西方公共行政學發展演進中，每一個階段的主導理論存在和以往有明顯區別的核心價值觀念，主要表現為工具理性或價值理性，這兩種價值觀念總是隨著時間的推移和研究的深入交替出現?！肮ぞ呃硇浴焙汀皟r值理性”是由德國社會學家韋伯在研究社會行動時提出并加以詳細論述的。他認為，工具理性的社會行動取決于“對客體在環境中的表現和他人的表現的預期，將這些預期轉化為實現目標和追求的工具。而價值理性的社會行動取決于“內化為行動中的價值理念和信仰，這種不論是哪方面的價值和理念的體現伴隨著行動過程的始終，因此它側重于這個過程而不是結果”[1]。這段表述可以被理解為，工具理性強調手段———目的的合理性，主張通過精確的科學計算和縝密的邏輯推理來實現所預設的目標，而不關心行為本身的意義和價值；價值理性關注行為本身的合目的性，追求行為本身所具有的意義，要求人的行為必須指向美好的價值，而不管它的結果成功與否。簡而言之，前者關注“是什么”“如何做”的問題，通常與方法、技術、手段等工具相聯系，所追求的是科學性、有效性；后者關心“應是什么”的問題，往往與人性、信仰、信念、關懷、德行等目的性的價值相關聯，所追求的是正當性與公正性。工具理性取向的公共行政學強調效率優先，堅持理性———自利人的假設，傾向實證的研究方法，主張管理者的角色定位，積極構建行政科學。而價值理性取向的公共行政學注重公共精神的培養，堅持反思———利他人的假設，喜好規范的研究方法，主張政治家的角色定位，努力追求行政哲學。對于西方公共行政學理論發展史，不同的學者從不同的角度來研究，其中一個主要的劃分方法就是“范式論”?！胺妒健币辉~由美國學者托馬斯-庫恩(ThomasKuhn)[2]提出。他認為，“范式是經過大部分人肯定并且成為通用的模型或模式”。我國學者陳振明[3]提出了傳統公共行政學、新公共行政理論、(新)公共管理學三范式；美國學者登哈特夫婦[4]也提出三范式論，即老公共行政、新公共管理、新公共服務；毛壽龍和李文釗[5]提出四范式論，即官僚制行政理論、新公共行政、新公共管理、民主制行政理論。

二、傳統公共行政學（工具理性）

行政學產生于政治學，但是經過發展從政治學中脫離出來。政治學被認為是行政學的理論基礎，將二者的關系比喻成花與樹，根與果的關系。伍德羅•威爾遜于1887年發表的《行政學研究》這篇文章開了美國行政學研究的先河，在此文中他將行政學從政治學中提煉出來研究。威爾遜在該文中提出行政和政治應當分屬于兩個不同的領域，所要研究的內容和問題也不盡相同。雖然政治規定了行政研究和實踐的目標，但是政治不能控制行政實踐過程。隨后，古德諾對威爾遜提出上述觀念做了進一步的研究和探討，他將政府功能劃分為兩類，一是“政治”即表達國家意志，二是“行政”即“執行國家意志”。[6]威爾遜認為，行政是一門純粹技術性和應用性的學科，效率被視為行政學的目標也是行政學的核心價值。因此，為了獲得高效率的行政實踐，韋伯的官僚制層級組織產生了，“官僚組織的盛行和大范圍采用，離不開它對效率的追求，并且在此過程中影響組織成員為共同的目標一起努力。”[7]此外，泰勒提出的科學管理思想和法約爾的一般管理理論，再一次豐富了傳統公共行政理論的發展。威爾遜認為，行政作為工具，它是中立的，不需要包含價值因素，只有實現了它對高效行政實踐的追求，才實現了它對價值的追求。

三、新公共行政理論（價值理性）

上世紀六七十年代，以美國為代表的西方國家出現了一系列危機，人們開始呼吁政府改革，以改變現有困境。因此，一些學者開始回顧和反思傳統公共行政理論的缺陷，新公共行政學在這樣的背景下誕生了。1968年，包括弗雷德里克森在內的一批學者，采用新的研究方法召開了有關公共行政學發展趨勢的會議。新公共行政理論將“公共”作為研究的中心，它不僅追求傳統公共行政學所強調的經濟、高效和協調的價值理念，還追求社會的公平公正，強調在為社會高效經濟地提供公共產品和公共服務的同時注重社會公平的實現。正如弗雷德里克森所言“和傳統公共行政學相比，新公共行政學不僅關注如何高效率的利用資源來提供公共品與公共服務和如何在控制財政支出的情況下保持公共品與公共服務的供給，而且關注這種服務是否增進了社會公平？”即傳統公共行政學更多的是對經濟和效率的追求，而新公共行政學賦予了這一追求行為價值理念。新公共行政學主張公共行政不僅僅是有效的執行政策，而且由于它的“公共性”，它還擔負著廣泛的社會責任，需要了解廣大人民群眾的真實需求，并對此做出積極的反應，以此更進一步接近民主政治的目標，承擔應有的社會責任和義務。新公共行政理論對“效率”所代表的含義有不同的認識。通常所說的效率，是少投入和大產出之間的比，也即傳統公共行政理論的理解。而新公共行政理論給“效率”賦予的含義則豐富的多，將價值觀念灌輸其中，即在追求效率的過程中必須時刻拷問是否促進了社會公平和人民利益的表達和滿足，考慮到社會性的公平分配，以有效改善公民的生活水平為目標。新公共行政理論認為公共行政的核心價值在于社會公平，即盡可能公平地分配公共利益，照顧到處于弱勢的群體。弗雷德里克森有一句話所表達的含義是：“新公共行政追求的社會公平意味著將部分公共權力和社會資源與福利的天平倒向社會中明顯缺乏這些的弱勢群體，”。即盡可能地對這些在社會分配過程中得到最少的群體給予應有的彌補，努力增加社會中的公平。新公共行政反對傳統公共行政所堅持的價值中立，他們認為，制定和執行政策的政府官員與研究公共行政學的學者們不可避免地會將自己的價值觀念和經驗加到決策和學術思想中，價值中立在學術研究和行政實踐活動中都不存在。