關于改進執法檢查工作程序的思考

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執法檢查是人大開展監督工作的重要形式，然而對涉及內容廣泛的法律實施情況進行檢查并抓出實效，程序非常重要。十屆全國人大以來，我全過程參加了財經委承擔的全國人大常委會開展的建筑法、安全生產法、勞動法、節約能源法等法律的執法檢查工作。2006年，通過總結建筑法和安全生產法執法檢查工作的體會，根據常委會有關領導同志的指示，對人大開展執法檢查工作提出過一些改進的意見和建議。在參加勞動法和節約能源法的執法檢查工作中，我對執法檢查工作的程序又做了一些進一步的探索和研究，逐步形成了在執法檢查工作程序上“前伸后延”的改進思路，即將過去先聽“一府兩院”工作匯報，然后赴地方檢查的執法檢查工作程序擴展為五個階段過程。

第一階段是開展執法檢查工作的前期調研。目前我國已經實施的法律有240多部。由于執法檢查組成員不可能對所有法律的內容都熟悉，也不可能了解和掌握所有法律在實施過程中的基本情況。所以很有必要先安排檢查組成員及有關工作人員深入一些地方開展相關法律實施情況的調研。另外，一部法律涉及的內容比較廣泛，執法檢查也不可能就法律涉及的所有內容進行檢查，必須就法律實施中反映出來的突出問題和重點問題進行檢查，這也需要執法檢查組對相關法律實施的基本情況有所了解。通過前期調研，一方面有助于執法檢查組成員提前熟悉相關法律，同時也有助于執法檢查組對“一府兩院”的匯報內容提出比較具體的要求，也就是針對本次執法檢查的重點內容進行匯報。在前期調研工作的具體安排上，一般不需要全體檢查組成員出動，也不需要有關部門的配合，有部分成員帶領有關工作人員去一些有代表性的地方調研即可達到目的，重點是要廣泛地聽取各方面的一對相關法律實施情況的意見。在勞動法執法檢查工作中，我帶領財經委的一些工作人員赴四川等地開展前期調研，通過深入基層，召開各類座談會，了解了相關法律實施中的很多基本情況，回來后向檢查組作了匯報，提出了重點檢查的建議，并向國務院有關部門提出了希望重點匯報的內容。實踐證明效果是比較好的。

第二階段是聽取“一府兩院”貫徹實施相關法律的工作匯報。從本屆人大五年來聽取國務院有關部門就相關法律貫徹實施工作匯報的情況來看，內容講的都比較全面，這對于執法檢查組全面了解有關情況是必要的，但普遍存在的問題是重點不突出。往往一次會下來大家對相關法律貫徹實施的情況有什么問題還一時摸不著頭腦。所以建議提前對匯報人的內容提出比較具體的要求。另外，一般情況下法律實施主管機關往往涉及多個單位和部門，可以采取集中聽取或分部門聽取的方式，還可以召開不同類型的座談會和專題研討的方式廣泛了解情況。

第三階段是深入地方調查了解相關法律落實的情況。執法檢查組到地方開展執法檢查工作，接觸的是法律實施的主體單位即當地政府有關部門、社會團體、企業和個人等。工作形式主要包括兩種：一是聽取地方有關部門和單位的匯報；二是實地考察相關法律實施情況，研究有關問題。目前存在的主要問題是，執法主體的匯報講具體工作多，講貫徹法律的情況少；講工作部署多，講依法行政少。在實地考察中，好的典型看的多，差的典型看的少；介紹工作經驗多，深入研究問題少。因此建議在深入地方檢查前，有必要對相關部門和單位的匯報提出具體的要求；實地考察采取地方安排和隨機抽查相結合的做法，以便全面、真實地了解基層法律實施的情況和存在的問題。特別需要指出的是，根據有關法律的規定，執法檢查組在地方檢查過程中不得行使決定權，也不能直接處理發現的問題。

第四階段是審議執法檢查報告。執法檢查組應根據檢查了解的情況，對有關法律實施的全面情況、法律實施中存在的問題及其原因進行深入的研究，并提出改進執法工作和法律本身是否需要修改、補充的意見和建議，以執法檢查報告的形式提交專門委員會全體會議（執法檢查組全體會議）審議后報常委會會議審議。建議根據常委會組成人員的審議意見，執法檢查組再次對執法檢查報告進行修改和完善，經常委會審定后形成最終的執法檢查報告，送“一府兩院”及有關部門。

第五階段是跟蹤督促整改工作。按照現行規定，執法檢查報告在送達法律實施主管機關后，法律實施有關部門應在三個月內向執法檢查組（有關專門委員會）匯報整改工作的情況；法律實施主管機關應在六個月內將整改工作所采取的措施及實施情況向常委會做出書面匯報，執法檢查組應就報告的內容提出意見報常委會。至此，整個執法檢查工作即結束。從本屆人大開展的幾次執法檢查工作看，執法檢查報告提出的意見和建議和常委會的審議意見往往都有具體的改正時限要求，如2003年的建筑法執法檢查，常委會明確提出了國務院在三年內基本解決農民工工資的歷史拖欠的建議，國務院也做出了相應的工作安排。財經委從2004年到2006年的三年里，每年都安排了農民工工資歷史拖欠的跟蹤督察工作，直到這一問題基本解決。水污染防治法也是連續幾年抓住水污染的突出問題開展跟蹤檢查。安全生產法、勞動法也都是如此。實踐證明效果也是非常好的。

上述五個階段的執法檢查程序是本屆人大以來常委會和專門委員會根據吳邦國委員長關于人大“監督工作要講求實效”的工作要求，開創性的開展監督工作的結果，但要長期堅持下去，就需要以法律的形式給予確認，使其成為人大開展執法檢查工作的法定程序。