審計廳深層次原因分析

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當前，審計機關不能不面對這樣一個窘境，在預算執行審計中，被審計單位“屢審屢犯”，使預算執行審計工作步入了“屢犯屢審”的怪圈。那么，為什么會出現這種現象？近幾年來，社會各界和審計業內人士都在尋找答案，類似于體制、機制使然，部門利益驅使等原因多見于報端。但是，筆者認為，被審計單位“屢審屢犯”背后有更深層次的原因。只有找準了背后更深層次的原因，對癥下藥，“屢審屢犯”才能得到扼制，預算執行審計也就才能深化。

原因之一：單兵突進，審計機關只能干“打雷”，不“下雨”。前些年，新聞媒體把李金華審計長向全國人大常委會所作的預算執行審計報告譽稱為“審計風暴”。但一次次“審計風暴”過后成效難如人意，又喻之干“打雷”，不“下雨”。此言不無道理。但冷靜思考，原因何在？我們不妨作如下分析：第一，從審計的對象看，預算執行審計的主要對象是與財政預算收支有關的財政、稅務、銀行、發改等政府直屬的有職有權的部門，這些部門既掌握了事權，也掌握了財權。審計這些部門從某種意義上講實際上是審計政府。而審計也同屬政府的一個部門，由一個政府部門審計幾個或幾十個政府部門，顯然勢單力薄。這樣做審計不僅僅是數量的勢單，更重要的是問題查出來后怎么辦的力薄。第二，從審計的職責看，勿庸質疑，審計的基本職責是發現問題，披露問題。至于如何解決所則涉及我國的行政管理體制、干部人事制度、紀檢監察制度、公檢法制度等方方面面，顯然一個審計機關是無法替代的。如果沒有相關方面的有效配合，不能形成審計、問責、處罰、整改的互動機制，審計也只能干“打雷”，不“下雨”。第三，從審計的效果看，預算執行審計年年審，問題照常年年出。被審計單位聽之任之，審計機關束手無策，只好列出“清單”在一年一度的人大常委會例會上一次次“發泄私憤”，冀于最高權力機關、社會輿論施壓，來改變這種“屢審屢犯”的現狀。從以上分析中我們不難看出，單兵突進，沒有其他部門的有效配合，審計工作的實效必然無法體現。

原因之二：法制滯后，預算法“超期服役”與相關法規不配套。“屢審屢犯”絕對不是哪一個部門的問題，必定有制度上的原因，這是目前一致公認的看法。近幾年來，預算執行審計發現，大量的預算外資金游離于預算管理之外，預算編制不科學、不細，預算執行透明度低，超預算追加等問題。這些問題，現有的預算法已經很難約束。要解決這些問題，必須修改預算法。大家知道，我國現行的預算法是1994年頒布，1995年1月1日執行的，至今已過12年。在這12年里，我國經濟飛速發展，同時，由于體制、機制不配套的原因，出現許多新情況、新問題。預算法“超期服役”，“藥效過期”、“藥力失效”的問題已經顯現。因此，強化政府預算源頭上的法制建設，推動預算管理的法制化，才是根治預算執行中違法違規問題的根本之策。當然，要想根治預算執行中的“屢審屢犯”問題，單靠一部預算法的修改是遠遠不夠的，必須其他法律法規的配套完善，如審計法、財政違法行為處罰處分條例、政府預算會計制度等。審計法和財政違法行為處罰處分條例雖說前兩年作過修改，但顯然與預算法修改不配套。尤其是政府預算會計制度的缺失，政府預算中不能清晰地反映出政府及其部門的資產和負債情況并科學地組織核算，因此，政府部門預算執行出現這樣或那樣的問題也就不足為怪了。

原因之三：監管不力，審計后被審計單位整改走過場。目前，我國預算執行審計運行機制基本是：審計機關審計→審計機關向人大作審計工作報告并公告審計結果→被審計單位整改→政府及有關部門完善相關制度。應該說這種運行機制是同我國政治經濟體制基本相適應的。但從執行情況看，前兩者可正常運行，后兩者則有所折扣，特別是被審計單位整改問題更大，有的基本上是走過場。審計后整改不力已成為被審計單位“屢審屢犯”的又一大病因。什么原因造成被審計單位整改不力？我認為，一是被審計單位僥幸心理作崇，樂于找關系，只是千方百計想“擺平”問題，而未真正用行動腳踏實地地整改糾正問題。二是組織上安排領導干部異地為官，調動后審計出的問題大都不了了之。三是審計機關跟蹤整改的力度不夠，多數審計機關是重審查，輕整改，甚至沒有把整改當作審計工作必不可少的重要組成部分。因此，采取有效措施加大整改力度是當務之急。現階段，這些措施應當包括審計整改聯動機制，即公安、監察、財政、稅務、物價、工商行政管理等相關部門要依法協助審計機關履行審計監督職責；審計整改責任追究機制，即組織、人事部門和其他有人事任免權、獎懲考核權的有關主管部門，要把審計整改情況作為評價領導干部履行經濟責任、考察任用干部和考核部門年度工作的內容之一；審計整改跟蹤檢查機制，即審計機關在規定的時間內，跟蹤檢查被審計單位執行審計決定、采取審計報告意見和建議和處理審計移送事項結果情況；審計整改結果報告和整改公告機制，即審計機關在規定的時間內，向人大常委會報告審計整改工作情況，在做好審計結果公告的基礎上逐步公告審計整改結果，在一定范圍內對拒對整改或“屢審屢犯”的單位予以公開曝光。只有這樣，才能長效地標本兼治審計整改走過場的問題。

原因之四：機制缺失，審計問責追究不能同步到位。預算執行中的許多問題之所以“屢審屢犯”，不能不說是與問責機制缺失有關。問責是什么？簡單地講問責是對責任人的處理，是對責任人的過錯追究。這些年的預算執行審計，問題是查出來了，也披露出去了，但對責任人問責追究沒有同步到位。為什么審計問責追究不能同步到位？一是與大環境有關。目前，我國開始重視問責制度建設，但在實際工作中各方面的問責還沒有很好地開展起來，有責不問的情況還普遍存在。二是法律沒有賦予審計機關對人的處理權。根據我國現行監督制度的架構，對事的處理和對人的處理并非是由一個職能部門完成的。對預算執行審計發現的問題，審計機關只能依法對事的處理，而涉及對人的處理則需要移送有關部門。鑒于此，我建議政府優先考慮建立預算執行審計問責制度，政府牽頭及部門聯動，把問責進行到底。從目前的實際情況看，可從四個方面著手問責：一是審計機關建議問責，對直接責任人和其他責任人依規應當問責的，審計機關應當建議問責；二是監察機關依法問責，對審計機關移交過來的能構成黨紀政紀處分的，監察機關應當依法問責；三是人大、政協代表民意問責，對那些尚不構成黨紀政紀處分的，人大、政協代表可以代表民意問責；四是新聞媒體公開輿論問責，對一些典型案例報道公開問責。問責的目的在于落實責任，促進領導干部履行的職責。因此，必須旗幟鮮明地做到有責必問，問責必究。

原因之五：認識不夠，審計成果政府部門利用率低下。近幾年來，審計機關為了提高經濟責任審計成果的利用率做了不少工作，不少地方政府出臺了經濟責任審計成果運用暫行規定等規章。相比之下，“歷史”更長一些的預算執行審計卻沒有。為什么？原因有兩個方面：一是政府對預算執行審計成果的利用認識不夠，認為預算執行審計實際上是審計政府，審計結果的好壞都有政府的責任，無所謂成果利用。二是審計機關對審計成果利用心存疑慮，認為利不利用不是我說算，所以審計結果達不到審計成果的高度。審計工作報告往往是普遍性的問題多，典型性的問題少；就事論事的多，有分析有價值的少。政府部門根本無法著手運用。如果這種現狀不加以改進，那么預算執行審計將走入死胡同，越走越深。那么怎么實現審計成果的轉化，提高審計成果利用率？我建議：一要關注審計決定落實情況。要堅持審計決定跟蹤檢查，扎實推進決定落實反饋制度和審計回訪制度，確保審計查的問題整改到位，提出的合理化建議得到采納。二要關注移交案件的查辦情況。這幾年各級審計機關向紀檢、司法機關移交了大量案件，但有的案件由于種種原因被擱置，沒有得到查處。因此，審計機關不能止步于案件移交，要督促案件查辦落實，必要時還要派出人員協動查辦。三要關注制度法規的修改完善情況。審計機關從體制、機制上提出解決問題的建議，促進制度法規的修改完善，比查處幾個問題意義更加深遠，但難度也更大。有些體制、機制上的弊端不是一兩次審計就可以革除的，需要審計機關有勇氣堅持己見，制度沒有修改、機制沒有完善，就不輕言放棄。上述三條是促進審計成果轉化的重要途徑，希望審計機關的同仁大膽實踐，為體現審計成果的價值作出不懈的努力。