關于推進城市化進程與加強社區建設關系的探討

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最近，我們組成調查組，先后到**區各街道辦事處及有關鄉鎮，就社區建設進行了深入調查，共走訪了20個社區居委會。通過調查，我們認為，**市推進城市化進程必須大力加強社區建設，全力構造新型城市社區。

一、社區建設狀況與城市化進程還不相適應 社區，是指城市中居民集中居住生活的地域共同體，是城市的細胞。進行社區建設，就是進行城市基層社會管理。近幾年來隨著**市城市化進程的日益加快，城市規模不斷擴張，城市人口急劇增加，社區建設作為經濟體制轉軌的重要承接點，在促進經濟發展，滿足群眾物質文化需要，優化城市發展環境，維護社會穩定等方面發揮著越來越重要的作用。因此，社區建設是推進城市化進程的前提基礎，社區建設的落后，必將阻礙城市化進程的推進。近幾年來，我區在社區建設上進行了大膽的探索，取得了明顯成效，但是，與日益加快的城市化進程相比較，仍然存在很多不相適應。

1、"單位"的社會職能外移，現有的城區管理體制和功能難以承接。在"低工資、高就業率"的計劃經濟時代，"單位"在整合城市社會，行使城市管理職能上發揮著主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充。同時，"單位"承擔了過多的社會和服務職能，起到了"把市民組織起來"的作用，"單位"就是一個小社會，為居民及其家屬提供"從搖籃到墳墓"的各種生活服務，即我們通常所說的繁重的"企業辦社會"、"單位辦社會"負擔，各級政府也直接管理或包辦著許多應由社會去辦或應推向市場的事務。改革開放以后，個私經濟快速發展，國有、集體企業實施"兩個置換"，社會結構不斷分化，城市社會發生了根本性變革。近二十年來大批國有、集體企業推行"兩個置換"，**市有5萬多"單位人"喪失了單位依托，完全轉化為"社會人"。城區先后出現了2萬多家行政事業單位之外的不具備"單位"體制特征的三資企業、個私企業、民辦非企業組織和非營利性社會組織等。據調查，我區僅民營企業就吸納了4863人就業。與此同時，"單位"的職能開始向社會轉移，其服務功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能不斷弱化，居民與"單位"之間的關系正在向純粹的雇傭關系發展。隨著城市化進程加快和改革的深化，單位承擔的社會事務向社會"釋放"、轉移的速度將進一步加快，引發的矛盾將進一步顯露。如各類單位過去對職工所承擔的種種生活福利性服務不斷弱化或取消，而城市家庭的各種生活需求卻與日俱增；房產開發的發展，單位包下來的宿舍區服務必然要退出，而相應的社會化、市場化的物業管理尚未完全建立等等。由于社區居委會仍處于無職、無權、無錢的境地，單位外移、釋放的社會職能，社區還沒有準備好承接的"口袋"和相應的機制，導致了城市社會中大批人員游離于管理之外，居民需求的各類生活服務得不到實現。

2、工作對象的擴展，使人口管理和維護穩定的工作難以到位。城市居委會以前的工作對象僅僅是少數的沒有單位的家庭婦女和社會閑散人員。90年代以來，我市城市人口發生了結構性變化，人口中的復雜因素逐漸增多，對社會秩序形成了巨大壓力。一是下崗、失業人員增多。全區現有下崗失業人員41700人，其中**區9000人，鼎城區移交6700人，省、市屬企業移交26000人。此外，城區每年還將新增勞動力5000多人。二是"無歸宿人員"和流動人口不斷增多。據統計，城區個體工商戶、私營企業主、進城農民、外地流動人口等不在原來那種單位體制之內的"無歸屬"人員達8.2萬人，占城區總人口的21%以上。三是城市貧困人群增多。目前全區居民在最低生活保障線以下的人口達1.9萬人，占城區居民總數的4.8%，相當一部分居民生活十分貧困。而且隨著今后幾年的經濟體制改革和產業結構調整，這類人群仍處于增長的趨勢。在過去的城鄉二元結構和計劃經濟體制下，依靠人員的單位所有制和嚴密的戶籍管理制度，就可以把成份比較單純的城鎮人口的社會秩序管理好，現在則面臨著力不從心的局面，城區不穩定因素呈現日益增多的趨勢。

3、城市基層管理任務日益繁重，行政化的社區運行模式難以落實。由于近些年來城區的規模、功能和各種新問題都大大增加，城市管理的工作量、任務量在成倍增長，而原來的層層負責的行政性、直接性管理方式尚未改變，街道、社區基層組織承擔的上級安排的任務高達130多項，實際上已經無法承擔和落實。據城南街道統計，直接由社區擔負的工作涉及黨建工作、社會工作、經濟工作三個方面、八大類、54項、130多個。面對繁重的工作任務，社區居委會一是無職權，"小廟"難以管"大神"。社區內的行政單位、企事業單位、個體工商戶、私營企業等，"由誰管"、"怎么管"、"哪些問題歸口管"，政府沒有規范性文件，社區居委會想管也管不好、管不了。二是無地位，什么單位什么工作都可往社區"裝"。職能部門布置工作帶有很大的隨意性，往往一個文件、一個會議或是領導的一個口頭指示，其任務就交給社區了。僅今年來，社區居委會承擔的各種調查摸底任務就有5次。三是無資金，有些管理工作無法開展。如離退休人員、企業置換身份的黨員現交由社區管理，但社區既沒有活動場地，又沒有活動經費，對其管理只能是空中樓閣，更談不上信息化、網絡化、規范化、現代化的管理。據調查，我區50個城區居委會，有30多個每年經費"入不敷出"，全區社區每年共計資金缺口達23萬元。四是無精力，社區干部整天疲于應付。城南方家巷社區居委會主任李立波共包保""修煉人員、戰退軍人、吸毒人員及其它重口對象等10人，均要求"一日三訪、盯死看牢"，僅這項工作就可以耗去其全部精力。對此，紅衛社區居委會主任張鳳梅深有感觸地說："我們抓經濟工作都是''''偷偷摸摸''''，主要原因是沒有時間和精力去抓。"

4、居民生活需求的多樣化，現在的社區服務水平難以滿足。進入小康生活的居民不再滿足于吃飽、穿暖，而要追求豐富多彩的生活和多方面的價值實現。據調查，城區居民對本社區的希望、需求是多方面的，除迫切希望社區提供就業機會外，還涉及到從居住環境到基本設施，從社區經濟到精神文明，從社會秩序到人際關系等等。要滿足居民日益增長和變化的物質和文化需求，社區服務業必須有一個突破性的大發展。而我區當前社區服務總體水平還較為低下，社區服務業投入單一，作為產業發展的運作機制尚未形成。雖然近幾年來，區委、區政府及各有關部門對社區服務業的發展非常重視，把它作為社區建設工作的重點，但由于有關社區服務的優惠政策相對較少，已出臺的有關規定又不能得到很好地落實，限制了社會各方面對社區服務業的投入，使城區目前的社區服務業多依靠政府、集體投入，服務項目多而雜，沒有形成品牌和規模，向社會化、產業化、實體化轉變的步伐緩慢。此外，社區服務在社區就業安置、城市生活環境、生活秩序，社區居民公共利益的實現和維護等方面都還沒有尋求到有效的解決途徑。

上述這些問題，集中反映出這樣一個事實：隨著我市城市的發展變化，城市中有關的人和事，已經"溢出"了固有的城市社會的基本結構框架。管理和服務環節上的"真空地帶"和"灰色地帶"越來越多，原來設置的城市基層體制、功能和運行機制，已經嚴重不適應發展變化了的新情況、新問題；政府的負擔日益加重，各種日常性問題已經不能自行有效化解。因此，市委、市政府及區委、區政府應該把系統化的社區建設作為城市工作的一個事關全局、事關長遠的關鍵和十分緊迫的任務，擺上突出的領導決策位置。

二、日益加快的城市化進程呼喚社區建設的突破和飛躍

根據**市城市發展規劃，近20年內，城區人口要達到100萬，城市的規模將不斷擴大，同時，城市改革將不斷深入，這都將給社區建設工作帶來巨大壓力，它強烈呼喚著社區建設的加強，強烈呼喚著城市工作向社區化轉軌。新形勢下的社區建設，要在政府的指導和幫助下，依靠社區的力量，利用社區的資源，強化社區的功能，加強社區管理，發展社區經濟，開展社區服務，優化社區環境，發展社區事業。當前，我區的社區建設經過這幾年的成功積累，實質上已經到了新的突破階段，也是一個質的飛躍階段。這種突破和飛躍主要表現為"四個轉向"：

1、社區建設的內容轉向系統化。我區過去居委會工作，內容主要限于政府所部署的社會行政管理工作和范圍還很狹窄的居民自治性事務，近些年社區服務工作范疇不斷拓寬，已經從一些社會成員的特殊援助服務逐步擴展到相對廣泛的便民利民服務，初步拓展了社區工作的內容。要適應城市化進程，社區建設的內容還要轉向為更廣泛的系統工程。它應該包括社區經濟建設、社區環境建設、社區文化建設、社區教育建設、社區服務建設和社區安全建設等等。它既包括了傳統的社區行政性、社會性工作，也包括了體制變化和社會發展帶來的許多新的內容；既包括了由街居組織直接抓的事情，還包括社區中應由社會組織、中介組織、市場主體和居民自己去干的大量事情。還可以說是現代城市綜合性的"社會生志"在社區這個局部上的集中表現。

2、社區管理與服務對象轉向屬地化。隨著城市化進程的加快和改革的深入，"條塊分割"的管理體制所表現出現的弊端將更為明顯，社區面臨的矛盾和問題將進一步增加。單位職工更加弱化對單位的依賴，由"單位人"向"社會人"轉變；新興的多種所有制成份的"無主管"企業增多；外來人員、流動人員的比例增加；下崗、失業人員增多；老齡人口增多；貧困人群等問題增多。這些問題和矛盾的增加，迫切要求徹底打破"條塊分割"的管理狀態，要求社區管理和服務突破原來較為狹窄的范疇，在工作對象上，不僅面向少數家庭婦女和社會閑散人員，而是面向工作和生活在城市社區的所有單位和人員，也要求所有居住于社區的單位和個人必須強化屬地化與社區制意識，自覺地把自己生活的社區作為參與社區活動，實現自身權益、形成社會整合的重要基地。

3、社區管理行為轉向民主化、互動化。長期以來，我們的街居組織主要是執行上級交辦的行政任務。"上面千條線，下面一針穿"，正所謂"上到國務院、下到社區辦、政府工作樣樣干"。在這種格局下，居民成了社區組織完成行政任務的簡單工作對象，社區組織與居民的社會生活并沒有形成一體，法律上所設定的"自治"實際上難以實現，大多停留在紙上，表現在幾個組織機構的建立上，居民對社區建設的參與多為動員式執行式參與，內容上主要為打掃衛生、為民服務、義務巡邏聯防、捐衣捐被等，因而居民參與激情不高，參與效果也不好。而另一方面社區的各種工作任務日益繁重和細化，社區組織力量有限，相當多的社會管理工作是部署多、落實少。如果機制不變，要改變這種狀就要大規模地擴大政府的基層力量和職能，給政府造成新的沉重的負擔，這不符合"小政府、大社會"的發展規律和趨勢，也是超過了政府承受能力的。那么，唯一的辦法就是將當前行政化的社區體制轉向社區制，把社區組織由現在的政府的"腿"變成社區居民的"頭"，把作為簡單的行政區劃和行政性設置的社區，轉變為具有自我組織性和能動性的"地方性社會"，從而徹底變革其管理和活動的行為方式。

4、社區經濟發展運作轉向市場化。受傳統計劃經濟體制的影響和彌補社區經費不足的原因，我區部分社區居委會特別是"村改居"社區居委會，仍存在"自辦經濟"的現象。隨著市場競爭的日益激烈，社區居委會要堅決消除"自辦經濟"的狀況，對所有的集體性質的企業推行"兩個置換"，社區經濟發展完全按市場化運作的原則去整體指導，讓社區各類企業都成為獨立經營的法人實體和市場主體。街道、社區抓經濟建設的精力，應該主要用在為各類經濟實體創造良好環境、搞好社會化服務上。對于社區服務中那些屬于滿足居民消費需求的項目，也要按照第三產業的發展規律，推向市場，以形成良性的發展機制活力。

三、加強社區建設要全力構造新型城市社區

1、轉變觀念，樹立大社區意識。市、區黨委、政府要提高認識，把強化社區建設和管理作為城市各項基礎工作的總"抓手"，采取有效措施，把社區建設納入城市工作的總體規劃和布局，從管理體制、政策導向、考核辦法等多方面，推動社區工作重點向社區建設轉移。駐區單位也應該打破傳統的條塊分割的界限，樹立"駐于社區、服務社區、同享資源、共建社區"的意識，自覺地把本單位的發展與管理納入社區建設和管理之中，真正做到我為社區做貢獻、我與社區共發展，既成為社區建設的參與者，又成為社區建設的受益者。區、街、社區各級組織要淡化本位意識，強化大社區觀念，積極主動地密切與所有駐區單位和居民的聯系，以真誠的服務贏得各類社區成員的理解和支持，跳出過去那種主要對區屬、街屬、居屬單位負責的"小圈子"，切實調動駐區單位和居民參與社區建設的積極性，培育各方面同創共建新型社區的意識和氛圍。

2、改革管理體制，構建新的社區建設組織體系。為了適應社區建設新形勢、新任務的要求，必須分層次理順體制，強化相關組織建設。區級要建立社區建設指導協調委員會（或社區辦），各類涉及社區建設的條條部門和上級駐城區大單位負責人參加。其主要職責是規劃社區建設目標，確定社區建設重大事項，協調社區建設中的重點、難點問題，以克服條塊分離的弊端，形成社區建設的合力。街道是整個社區建設的重點環節，也要建立相應組織，由街道辦事處牽頭，駐街大單位負責人參加，對社區建設和管理實施全面領導，依據法律、法規、規章和市、區政府的授權，對轄區內的社區經濟、社區環境、社區服務、社區治安、社區精神文明建設，行使組織領導、綜合協調、監督檢查的行政管理職能，對地區性、社會性、群眾性、公益性工作負全面責任。同時，鑒于目前大量執法行為發生在基層，而執法權力卻在區以上部門的錯位狀況，要探索在街道一級建立綜合執法新機制，即把市政、工商、治安等十多個方面的依法管理，分市政管理、社會發展、社會治安、社區經濟等四、五個方面，建立其社區綜合執法隊伍，按受上級執法部門的業務指導和社區管委會的組織領導，真正對社區建設和管理的各個方面實施有效的依法監管。

3、強化居民自治，建立較為完善的居民參與機制。居民參與是衡量社區建設成功與否的重要標志，是社區建設健康發展的動力源泉，在資源相對匱乏的情況下，居民的廣泛參與是推動社區建設各個具體項目實施的重要保證。美國城市社區沒有政府基層組織或派出機構，實行高度民主自治，依靠社區居民自由組合，民主選舉產生的社團組織如社區管理協會、社區管理委員會、社區管理服務中心等來行使社區管理職能。美國人稱社區無所不能，完全可以管理好社區。在我國體制下，通過政府幫助和指導，強化居民自治，激發居民廣泛參與，完全可以讓社區居民管理好社區居民自己的事情。建立較為完善的居民參與機制，首先要實現居民利益社區化。進一步將單位的服務功能向社區轉移，特別是政治、福利、保障功能等，強化居民與社區之間的利益關系，使居民在利益關系的基礎上產生參與社區事務的愿望。其次要實現社區自治制度化。制定社區居委會選舉辦法，推行干部"直選"；制定社區居民代表會議議事規則等，使居民參與社區活動有據可依。不同的社區要依據本社區的實際情況制定一套詳細的、操作性強的參與程序，什么時候議事、什么時候實施、居民該怎么辦、居委會要怎樣做，有建議或意見怎樣提等，使居民一看就明白。要推行社務公開，社區決策、實施情況，存在問題等都要向居民公布，便于居民監督。"條條"部門要繼續向社區下放權力，使社區居委會實實在在的承擔起自治的功能。再次要實現居民參與組織化。要設法提高居民的自我組織能力，使居民之間熟悉起來，增強其社區歸宿感。決策性、監督性參與要充分利用居民代表會議、居民議事會、戶代表會議等法定組織；執行性、娛樂性、互助性參與主要通過社區志愿者服務隊、法制宣傳隊、秧歌隊等社區內居民自己建立起來的非法定性組織。

4、探索財力體制，建立社區組織財力來源新途徑。目前，各社區居委會經費來源一靠3.8萬元政府拔款，二靠自我創收，三靠駐片單位"化緣"，經費缺口很大。而社區建設的任務越來越繁重，使辦公經費、人員工資和場所建設所需資金必須進一步增加。為此，應該加快探索一種既有利于社區經濟發展，又有利于形成穩定的社區組織的財力來源的新途徑。建議運用財政杠桿下伸的辦法，建立新的社區財力機制。其探索方向是：街居組織逐步退出自辦經濟項目，轉向創造優良社區經濟發展環境，大力發展多種所有制經濟，豐富社區稅源，把社區的財政收入的"蛋糕"做大。在此基礎上運用財政支付轉移的辦法，來解決社區組織的經費來源，并形成一種良性的基層財力機制。具體可考慮三個方面的政策調整：一是實行稅收增量比例返還制度。即以街道為單位，以目前提供的稅收和財政下拔的經費為基數，將每年新增加的創稅部分按比例返還，從而提高其大力發展個體私營經濟和各類社區經濟，搞好協稅、護稅的積極性。這個辦法主要著眼于搞活增量，因而對市、區級財政也不一定會增加很大壓力。二是實行"條費轉塊"、事權與財權相統一。在加強社區的綜合功能的過程中，應該將過去綠化、環衛、治安等方面條條部門的專項收費，相應撥支街居單位，實行"費隨事轉"。三是實行各類社會募集資金的切塊下撥。即將以社會募集形式形成的來自駐區企事業單位、社會團體和個人支持援助公益事業的資金，根據社區的職責向街居組織切塊下撥。

5、發展社區服務，形成產業化發展模式。近年來，我區社區服務已有很大發展，已經建立了網絡、完善了制度、形成了比較規范的社區服務體系，并為整個社區建設和發展積累了經驗。當前，社區服務面臨著新的突破，應該始終把它放在城區工作的突出位置來抓。要根據社區廣大居民群眾的意見和需求，最大限度地利用社區資源，廣泛開展居民參與的互幫互助的社會公益活動；建立健全社區幫困救濟、敬老養老、便民利民的服務體系；調動城區各部門、各單位和社會各方面力量，實行服務設施共建、社區資源共享，充分體現其社會化和自治性的特點。社區服務功能要由單一型向綜合型、粗放型向集約型、被動應付型向主動創造型轉變，由無償性、互助性服務向作為第三產業的社區服務業延伸發展，從而使社區服務真正成為拓展全面性社區建設的生長點和拉動力，成為安排就業的重要渠道。要積極調整所有制結構，大力發展非公有制經濟，大力發展以社區服務業為重點的第三產業，既提高適應市場的活力，又增強吸納勞動力就業的能力。要以主要精力優化經濟發展環境、搞好各方面服務，積極吸引民營、私營、三資企業來社區投資發展，形成"你辦企業我服務，你獲利潤我得稅"的新的區域抓經濟工作的格局。為了形成這種新的工作機制，應該調整對街道、居委會工作的考核辦法，淡化對經濟的規模和利潤的考核，強化對財政稅收的考核；弱化對經濟指標的考核，強化對社區建設、管理和服務方面的考核。通過考核辦法的改進，形成對社區經濟工作和整個社區建設的新的合理的激勵機制。公務員之家版權所有

6、完善管理辦法，建立一支靈活高效的社區干部隊伍。區委、區政府常武發〔1999〕1號文件對居委會干部的管理曾作出了明確的規定，但據調查情況來看，大多沒有落實，近幾年來居委會存在"盲目進人"、"關系進人"的現象，給社區造成了較為沉重的負擔。對此，如不引起高度重視，采取強硬措施予以遏止，勢必給社區建設留下隱患。在社區干部隊伍建設上，一要明確社區干部的職數，每個社區干部職數原則上設5-7人。二要建立"動態"的管理辦法，對社區居委會新進人員一律實行聘用合同制，按企業勞動用工管理制度進行管理，不給予固定編制，區財政只按職數拔款給予補貼，人員由街道辦事處按程序依法選聘。社區干部任職期間參加養老保險，不在任后與居委會依法解勞動合同。三要加強社區干部培訓，提高社區干部綜合素質。四要建立居民民主評議社區干部制度，通過居民的評議，根據居民群眾的意見，使社區干部真正“能上能下”。