基層調解中心功能定位調查報告

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法院調解是我國民事訴訟中最具特色的處理民事糾紛的傳統方式，它在化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧中具其獨特優勢和重要價值。在審判實踐中，為充分發揮調解在解決社會矛盾方面的作用，全面各地法院做了許多有益的探索和實線，近年來，許多法院成立了法院調解中心，在高效快捷地化解社會矛盾方面，取得了顯著的效果。本文對我縣調解工作的情況進行了分析，對今后成立的法院調解中心的功能定位作了思考，并提出建議以供參考。

一、我縣調解工作的情況分析

近年來，我縣基層調解組織和法院在實踐中，根據自愿合法的原則，用調解方式解決了大量的民事糾紛案件，為社會矛盾的及時解決化解、維護社會穩定發揮了積極的作用。

據不完全統計，在2009年至2011年6月期間，我縣求和人民調解委員會共收理各種民事糾紛1539件，調解成功1279件，調解成功率達83%左右。其中收理交通事故民事糾紛1144件，調解成功885件，調解成功率達77%；收理的群體性民事糾紛208件，調解成功159件，調解成功率達76%；收理法院移送調解的民事糾紛229件，調解成功106件，調解成功率46%。我縣法院收理民商事案件4460件，調解1012件，撤訴756件，調撤率39%；其中姻婚家庭糾紛815件，調撤415件，調撤率達50%；勞動報酬糾紛142件，調撤126件，調撤率達88%；交通事故和人身損害賠償糾紛358件，調撤141件，調撤率39%；民間借貸糾紛1782件，調撤率33%；賣買合同糾紛349件，調撤率41%。另對調撤處理案件的結案時間統計，其中一個月內結案的占調撤案件總數的40%左右。

從上述統計數據分析，我縣的大量交通事故和群體性民事糾紛，在矛盾的初始階段，就在人民調解組織中得到有效的解決。而進入訴訟程序的民事糾紛，大部份以姻婚家庭、勞動報酬、人身損害賠償、民間借貸、賣買合同糾紛為主，法院根據當事人自愿的原則，通過審理，在查明事實、分清責任的基礎上進行了調解，許多又以調解撤訴的方式得到合理解決，而其中近40%左右案件又是在一個月內以調撤方式結案。同時，對于許多影響社會和諧穩定的群體性案件、以及當事人之間情緒嚴重對立的案件，法院立案受理時，經合理地引導到人民調解組織進行調解，也取得了顯著效果。

二、各地法院主要做法和分析

近年來，各級人民法院在圍繞服務大局、為民司法的主題下，以實現案結事了維護社會穩定為目標，對法院民事調解工作非常的重視。2007年3月7日，最高人民法院在其的《關于進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》中，就確立“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的民事審判工作指導方針。為充分發揮法院訴訟調解所具有的雙方當事人對抗性小和案結事了的效果，在認真總結調解實踐經驗的基礎上，最高人民法院又于2010年6月7日在其的《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》中，確立“調解優先、調判結合”的工作原則，要求各級法院要牢固樹立調解優先理念，自覺主動地運用調解方式處理矛盾糾紛，盡可能把握一切調解結案的機會做到“案結事了”的目標。為此，全國各地人民法院在積累許多有益的調解經驗之后，很多基層法院在法院內部設立了法院調解中心或稱訴前調解中心。

從各地法院設立的法院調解中心效果來看，其在化解糾紛、維護穩定、促進和諧等方面發輝了重要作用，綜合各地的作法，其處理案件的工作方式可分為以下幾種模式：

1、審前調解前置型：就是人民法院在立案受理后，在移送判業務部門審理前，由立案法官積極主動地將全部案件引入法院調解中心，由調解中心法官對每件案件，組織雙方當事人進行自愿平等協商，力爭將糾紛化解在訴訟的初始階段。如調解不成再移送致審判業務部門進行審理。

2、暫緩立案分流型：就是人民法院在立案時，對部份可能影響社會和諧穩定的群體性案件、以及當事人之間情緒嚴重對立矛盾激化的案由調解中心對當事人的案件材料進行審查后，進行暫緩立案受理，引導其到人民調解組織先行調解，經調解未能達成協議的，法院再予以立案受理，進入訴訟程序審理。

3、訴前調解分流型：就是人民法院在立案受理后，通過對案件材料審查，根據案件的性質和難易程度，在證得當事人同意的情況下，將部分案件先引入法院調解中心，由調解中心法官召集雙方當事人前來進行調解，經過調解中心調解未果的，再移送審判業務部門進入訴訟程序審理。

4、訴前調裁合一型：就是人民法院在立案受理后，通過案件材料審查，根據案件的性質和難易程度，將部分案件先引入法院調解中心，組織調解，由調解中心法官召集雙方當事人調解，經過調解中心調解未果的，在證得當事人同意的情況下，不再移送審判業務部門審理，由調解中心及時審理進行裁決。

法院設立的調解中心能有效地將部份民事案件得到及時的解決，但上述各種形式均有其利弊，其中審前調解前置的方式能有效及時地解決許多民事糾紛，但是所有案件都要求調解前置，有違調解的自愿原則，同時目前普遍存在送達難問題，也使許多案件久拖難調，影響案件審理期限；暫緩立案分流的方式能使法院和人民調解形成雙聯互動的關系，但在符合立案條件時，而當事人又不愿意到人民調解組織先行調解，暫緩立案無法律依據，也易引起當事人對法院的對立情緒發生矛盾；訴前調裁合一的方式無凝對民事糾紛及時解決最快的方式，但法院調解中心不是審判業務部門，在調解未果時，由其進行審理判決是否存在法律問題，涉及到其法律地位和性質；本文認為四種方式中以訴前調解分流最合理合法，它符合民訴法的調解合法自愿的原則，同時又能高效快捷地解民事糾紛，但其也存在案件如何確定案件分流和分流范圍的問題。

三、法院調解中心的功能定位

當前我國正處在經濟和社會事業快速發展的階段，社會結構和利益格局不斷發生變化，導致各種社會矛盾增加，民事權益之爭日益復雜化和多樣化，表現在人民法院受理的商事案件數量逐年增加，如何高效公處理,成為人民法院迫切需要解決的問題。為此，各地法院成立法院調解中心，本文認為其功能定應體現如下方面：

1、過濾分流功能：隨著人民群眾的法制意識增強，人民法院特別是基層法院的民商案件受理量呈逐年攀增的趨勢，使法院存在的案多人少矛盾進一步加劇，所有民事糾紛進入訴訟程序，不僅浪費了有限的司法資源，也不符合民事糾紛應高效及時處理的要求。同時，訴訟并非是矛盾解決的唯一途徑。對立案受理的民事糾紛，由成立的調解中心及時進行調解處理，能夠起到過濾分流案件的功能，使大量民事案件不進入真正意義上的訴訟程序，從而在一定程度上能夠緩解法院案多人少的矛盾，從而減少司法資源的消耗和當事人的訟累。

2、緩沖矛盾功能：在社會經濟發展同時，許多因社會變革、姻婚家庭、鄰里關系等原因所引發的民事糾紛，往往雙方當事人存在情緒嚴重對立，矛盾易于激化，嚴重地影響了社會的穩定。這類糾紛進入法院進行訴訟，在處理上僅憑判決往往難以實現當事人內在的利益訴求和矛盾糾紛的化解。對于此類案件，無論是立案時、還是審理后，將其引入法院調解中心進行調解，緩沖雙方矛盾，發揮調解的服務和調節功能，有利于實現司法的社會效果與法律效果的統一。

3、訴訟疏導功能：在社會主義市場經濟體制建立和發展的過程中,各種利益關系不斷的調整，造成社會矛盾糾紛的主體和內容的多樣化和復雜化。一些糾紛在得不到及時地疏導化解，很容易引發群體性事件，從而影響社會和諧穩定和經濟發展。有些糾紛雖形式上表現為法律問題，但并不是通過訴訟所能解決的，往往需要政府和相關部門配合或解決。在解決民事糾紛的渠道上，訴訟雖是化解社會矛盾和促進社會和諧的重要手段，但并不是萬能的。法院調解中心可以引導當事人理性對待矛盾糾紛、合理表達訴求、合理選擇解決手段和方式，從而妥善地盡快解決矛盾糾紛。

4、高效及時功能：人民法院針對日益繁重的審判的壓力和有限的審判資源之間矛盾，為提高司法效率，節約訴訟成本和審判資源，根據自愿合法的原則，對立案受理的案件，由調解中心進行調解，促使雙方當事人達成調解協議，從而及時有效地化解社會矛盾，促進社會和諧穩定。高效及時地處理民事糾紛是法院調解中心應有的功能定位。

四、法院調解中心的運行設想

法院設立調解中心的目的如上所述應具有過濾分流、緩沖矛盾、訴訟疏導和高效及時的功能，故其運行應適應其功能的定位，其運行可設想如下：

1、中心的工作職能：中心的工作職能應包括立案調解、委托調解和協助調解，推進訴調對接工作，對訴外調解達成的協議進行審查和司法確認，并積極參與司法行政部門、人民調解組織、行業協會等部門、團體和組織的聯合調解。

2、中心的受案范圍：針對法院調解中心的功能定位，可以將以下案納入其調解受案范圍：1、姻婚家庭繼承扶養等民事糾紛案件；2、民間債務和勞務合同等民事糾紛案件；3、相鄰糾紛案件；4、權利義務關系較為明確的損害賠償民事糾紛案件；5、需要政府和相關部門配合的案件；5、可能影響社會和諧穩定的群體性案件；6、案情復雜難以形成證據優勢的案件；7、當事人之間情緒嚴重對立的案件；8、相關法律法規沒有規定或者規定不明確、適用法律有一定困難的案件；9、判決后難以執行的案件；10、社會普遍關注的敏感性案件；11、當事人情緒激烈、矛盾激化的再審、信訪案件。

3、中心的人員配置：法院調解雖是民事訴訟的一項制度，但同時更是一門集法學、心理學、博弈學以及文化底蘊、表達藝術等于一身藝術，對法官的綜合能力有著嚴格的要求。調解與考驗法官法學功底的判決不同，它需要法官在精通法律前提下，去揣摩透當事人的心理，分析其所思所想、所懼所求，從而對癥下藥，而這些經驗都來自于日積月累和長期的庭審經驗，故為了更好地發輝法院調解中心的功能，調解中心應由審判經驗豐富、調解能力突出的資深審判員組成，并可聘請退休法官參與調解。

4、中心的工作機制：

（1）建立立案調解評價機制：立案是人民法院審理案件的橋頭，在立案開始時，應根據立案材料的相關反映，預估案件的審理難易，從而決定是進入法院調解中心進行調解處理，并在在立案過程中對當事人提供詳細的相關咨詢，使當事人對案件處理回歸至合理的心理預期，從而為案件的調解打下良好的基礎。

（2）建立立案調解通知機制：根據立案材料的相關反映，立案部門在征得原告同意后，將案件引入法院調解中心，調解中心收到案件后，應以簡便靈活的方法向被告送達起訴狀副本和應訴通知書，并通知當事人到庭或到當事人住所，在被告自愿放棄答辯期的前提下進行調解，調解不成或不愿調解的，及時向其送達法院庭開傳票。

（3）建立案件調解流轉機制：為避免案件進入調解中心的案件，因調解不果可能導致訴訟時間和成本增加的現象，應針對不同類型案件建立案件合理流轉機制：（1）對于立案后進入法院調解中心的案件，如姻婚家庭繼承扶養、民間債務、勞務合同、相鄰糾紛、損害賠償等民事糾紛案件，在雙方當事人均有調解意愿時，在雙方均到場的情況下，且應半日內辦結。如果需要進一步溝通協調促進繼續調解的，也應在7個工作日內完成。對于不能調解的案件，將在移至調解中心的2個工作內移出，以保證案件流轉的速度。（2）對于審判部門轉入調解中心的案件，如案情復雜難以形成證據優勢的案件、當事人之間情緒嚴重對立的案件、適用法律有困難的案件、判決后難以執行的案件、社會普遍關注的敏感性案件等案件。調解中心收到案件后，應向及時通知當事人到庭或到當事人住所進行調解，經多次組織協商，確實不能達成協議的應及時轉回審判部門及時裁判。

（4）建立推進訴調對接機制：在推進訴訟調解同時，應與目前社會開展的大調解工作機制做好銜接與配合。調解中心可將有關案件委托人民調解委員會或相關組織進行調解，對達成調解協議的及時予以確認，在調解過程中，為彌補專業知識方面的不足，也可請專業人員提供專業意見和建議。

（5）建立人民調解確認機制：人民調解協議具有民事合同性質，但不具有強制執行力，如果都要通過訴訟程序而獲得強制執行力，不利于節約司法資源。故對于人民調解組織調解的民商案件，當事人要求確認其達成協議效力的，調解中心應對人民調解協議及時的確認。

五、法院調解中心調解存在的問題與建議

（一）法院調解中心調解存在的問題

法院設立調解中心開展調解工作屬于實踐先行。最高人民法院的《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》作為指導性文件，雖確立有條件的人民法院可以設立專門的調解機構開展調解工作，但其仍存在以下問題：1、調解中心機構的性質問題，在《中華人民共和國法院組織法》中并未規定法院專門調解機設立，實踐中，如何協調其與立案部門和審判部門的關系和職責分工；2、與法律規定的調解條件沖突問題，我國民事訴訟法的規定，法院應在“事實清楚，分清是非”的基礎上進行調解。調解中心對未經庭審的案件徑行調解是否違反了法定調解的條件，并損害了當事人的訴權。3、與法院內部管理體制沖突問題，表現在法院調解中心的受案形式、受案范圍、調解程序期限、以及調解文書案號形式均無明確的規定，如何與目前法院內部有關案件流程管理體制相銜接。

（二）完善法院設立調解機構的建議

在實踐中，法院設立專門的調解機構開展調解工作，為民商事案件的高效及時的解決，緩解法院案多人少的矛盾和節約有限的審判資源，發輝了重要作用，針對實踐中存在的問題，提出如下建議：

1、盡快起草相關司法解釋，對法院專門設立調解機構進行規定：在規定中應明確調解機構的性質，其與法院其他立案審判部門的關系，以及開展調解工作的規程、調解文書的制作和形式等。

2、完善相關民事訴訟的立法。目前，民訴法修訂工作已啟動，應當借此對機會在民事訴訟法中增加有關法院調解的內容，如訴前調解的適用范圍、程序和調解的方式等規定，適當擴大調解前置案件范圍，并對調解的條件進行修改，以適應當前人民法院已開展的訴前調解工作制度。

3、建議調整法院內部工作機制，明確法院辦理訴前調解的業務部門，修訂法院司法統計和考核制度，為開展的訴前調解提供機制保障。