政府債務(wù)的成因及預(yù)警調(diào)研報(bào)告

導(dǎo)語：政府債務(wù)的成因及預(yù)警調(diào)研報(bào)告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政府債務(wù)是指政府憑借其信譽(yù)，政府作為債務(wù)人與債權(quán)人之間按照有償原則發(fā)生信用關(guān)系來籌集財(cái)政資金的一種信用方式，也是政府調(diào)度社會(huì)資金，彌補(bǔ)財(cái)政赤字，并借以調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種特殊分配方式。

一、我縣政府債務(wù)的基本情況

（一）債務(wù)規(guī)模與構(gòu)成

隨著縣經(jīng)濟(jì)不斷快速發(fā)展，勢(shì)必加大了財(cái)政在各方面的投入力度，在地方財(cái)政性資金投入不足的情況下，通過“多元化融資”等形式舉借了大量債務(wù)，由此使我縣債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。截止年底我縣債務(wù)余額達(dá)到29722萬元，相當(dāng)于GDP的7.3%，占地方財(cái)政總收入37931萬元78.36%，占地方一般預(yù)算收入18226萬元的163.07%。截止到目前債務(wù)余額為32269萬元，可見債務(wù)呈上升趨勢(shì)。

從性質(zhì)上分地方政府債務(wù)可分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)、政策性掛帳三部分，其中直接債務(wù)為20832萬元占債務(wù)余額的70.09％，擔(dān)保債務(wù)5882萬元，占債務(wù)余額的19.79％，政策性掛帳3008萬元，占債務(wù)余額的10.12％。年上半年新增直接債務(wù)2030萬元，擔(dān)保債務(wù)713萬元，政府直債務(wù)比重大。

（二）債務(wù)的來源與用途

我縣債務(wù)的來源和用途復(fù)雜多樣，來源主要是從政策性銀行貸款9050萬元，從商業(yè)銀行貸款7366萬元，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸7684萬元，拖欠其他單位及個(gè)人工程款2207萬元，其他407萬元，糧食企業(yè)掛帳3008萬元。年上半年從商業(yè)銀行貸款713萬元，其他來源2000萬元，其他單位拖欠工程款30萬元。

主要用途一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資13866萬元，占債務(wù)總額的46.65%，二是清理農(nóng)村合作基金會(huì)及周轉(zhuǎn)金借款1700萬元，占債務(wù)總額的5.72%；三是利用國家政策性銀行借款開發(fā)項(xiàng)目9050萬元，占債務(wù)總額的30.45%；四是教育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備購置萬元2098萬元，占債務(wù)總額的7.06%，糧食企業(yè)和供銷企業(yè)虧損3008萬元，占債務(wù)總額的10.12%。年上半年新增債務(wù)2743萬元主要用于支持企業(yè)發(fā)展及下崗職工小額擔(dān)保貸款。

（三）償債情況與逾期債務(wù)

年我縣共償還債務(wù)本息3774萬元，償債額占當(dāng)年可支配財(cái)力的10.39%，償債額占年初逾期債務(wù)的65.77%，截止年底，未到期的債務(wù)24974萬元，占債務(wù)余額的84.03%，逾期債務(wù)達(dá)到4748萬元，占債務(wù)余額的15.97%。預(yù)計(jì)今年到期債務(wù)與逾期債務(wù)可達(dá)到24513萬元。

二、我縣政府債務(wù)形成的背景及原因

（一）分稅制的財(cái)政體制不完善迫使地方政府負(fù)債。現(xiàn)行的縣級(jí)財(cái)政體制實(shí)行的是中央、省和縣三級(jí)分稅制體制，國家對(duì)縣實(shí)行的是轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府存在著嚴(yán)重的事權(quán)和財(cái)權(quán)相互脫節(jié)，沒有從制度上保障地方政府穩(wěn)定的財(cái)政收入來源。

一方面，中央和省一級(jí)為了形成穩(wěn)定可靠性的財(cái)政收入增長機(jī)制，將增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等主體稅種按比例的全部和大部分劃歸中央和省級(jí)。而留給地方政府的都是小、少、收入零星的小額稅種，從制度上就沒有形成穩(wěn)定可靠的收入增長來源機(jī)制，因此財(cái)政收入狀況仍然沒有走出“吃飯財(cái)政”的局面。

另一方面，國家對(duì)農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等諸多重要的支出項(xiàng)目都是由中央和地方共同承擔(dān)，地方配套資金壓力過大，卻又面臨多種考核目標(biāo)都必須“達(dá)標(biāo)”，任何一項(xiàng)都可對(duì)政績(jī)作“一票否決”的支出壓力，其可支配財(cái)力明顯不足。盡管中央財(cái)政近年來加大了對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但省以下體制的規(guī)范性太弱，省對(duì)下均等化的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，力度不夠，仍然不足以解決問題，如“普九”、疾病控制項(xiàng)目。

（二）大量的投融資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致地方政府背負(fù)巨額債務(wù)。地方政府超常規(guī)進(jìn)行城市建設(shè)的原因既有城市建設(shè)和開發(fā)可以帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益。也有“政績(jī)考核”方面的驅(qū)使。一方面，增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資可以對(duì)GDP增長有更加直接的拉動(dòng)作用，有效緩解城鎮(zhèn)越來越大的就業(yè)壓力，并且通過城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資可以明顯改善投資環(huán)境，增加對(duì)外來資本的吸引力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資還可以使城鎮(zhèn)土地得到大幅度升值，增加地方政府的財(cái)力，緩解財(cái)政一般預(yù)算的緊張狀況。近幾年來我縣城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃一再擴(kuò)展，城鎮(zhèn)規(guī)劃定位不斷提高，城建規(guī)?？焖倥蛎?，城建投資也高速增長。盡管財(cái)政性資金對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入規(guī)模不斷增加，但仍然滿足不了城鎮(zhèn)大規(guī)模建設(shè)所帶來的龐大資金需求。

（三）政策原因?qū)е碌胤秸?fù)債的又一成因。其一，我縣為實(shí)現(xiàn)國家到2000年基本普及九年制義務(wù)教育和基本消除青壯年文盲的“達(dá)標(biāo)”任務(wù)而形成的財(cái)政債務(wù)，這主要是農(nóng)村中小學(xué)為學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和購置教學(xué)儀器設(shè)備而欠下的債務(wù)2028萬元。其二，清理農(nóng)村合作基金會(huì)等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的個(gè)人債務(wù)和合法外債，以中央銀行再貸款的形式化解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。由于一系列原因，許多農(nóng)村合作基金會(huì)等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的不良貸款很難收回，關(guān)閉清算這類金融機(jī)構(gòu)所需償付的債務(wù)資金以中央銀行的再貸款形式償還，最終形成地方財(cái)政債務(wù)800萬元，償還過程也是由下至上逐級(jí)強(qiáng)制扣款。

（四）糧食企業(yè)政策性虧損掛賬造成地方政府債務(wù)。歷年糧食商貿(mào)系統(tǒng)中采購和流通中的累積虧損、欠發(fā)工資、供銷社系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金的壞帳，尤其是對(duì)政府按糧食保護(hù)價(jià)收購與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)形成的虧損，隨著糧食體制改革的不斷深入最終這部分債務(wù)由地方財(cái)政來兜底償還。

（五）投資失誤造成項(xiàng)目效益不佳，償債難度大造成地方債務(wù)。主要是由于當(dāng)年以財(cái)政周轉(zhuǎn)金的形勢(shì)支持有關(guān)單位或企業(yè)的發(fā)展，而項(xiàng)目單位只重爭(zhēng)取資金，對(duì)項(xiàng)目可行性論證比較草率，對(duì)項(xiàng)目效益預(yù)測(cè)過于理想化，而對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的難度估計(jì)不足。在項(xiàng)目執(zhí)行中，未能按照項(xiàng)目協(xié)議執(zhí)行，甚至存在隨意挪用問題，如投資百紡公司、東莊坪商場(chǎng)，食品廠等項(xiàng)目。有的用于蓋樓，有的用于發(fā)工資，甚至還舊債，項(xiàng)目效益不佳；項(xiàng)目執(zhí)行中遇到具體問題和困難時(shí)，缺乏應(yīng)有的對(duì)策，未能及時(shí)調(diào)整，致使債務(wù)不斷增加。

（六）還款準(zhǔn)備金沒能真正落實(shí)到位降低了還款能力。按照財(cái)政部和省財(cái)政廳的有關(guān)文件規(guī)定，政府債務(wù)都應(yīng)按貸款總額的5％提取還貸準(zhǔn)備金，專門用于還款。屬于公益性的應(yīng)列入預(yù)算以備還款，但由于財(cái)力有限，有關(guān)項(xiàng)目的還款準(zhǔn)備金帳上也未按規(guī)定提足，以致不能按期還款。

三、我縣政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警

參考國家和其他地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，對(duì)我縣地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警分析。

從政府資產(chǎn)負(fù)債表主要內(nèi)容中可看出地方政府凈值為正（16321萬元），說明資產(chǎn)足以抵償現(xiàn)有債務(wù)，而且有承債能力。（需要說明的是：國有非生產(chǎn)性資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值和國有土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值這兩個(gè)指標(biāo)主要指行政、事業(yè)單位的土地、房產(chǎn)、設(shè)備等行政運(yùn)行必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，只能反映政府承債能力極限指標(biāo)的一個(gè)參數(shù)，而不應(yīng)將它作為抵壓條件參數(shù)計(jì)算政府舉債）。

下表反映出我縣的負(fù)債率、債務(wù)率、償債率都在警戒線內(nèi)，屬于安全范疇。債務(wù)逾期率過高，則表示地方政府償債比較艱難，償債能力較弱，在一定程度上具有潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，結(jié)合前面的指標(biāo)數(shù)，如果將縣財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分為輕度、中度和高度風(fēng)險(xiǎn)三種類型的話，我認(rèn)為目前我縣的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處于中度狀態(tài)。

四、我縣政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的思考

為了做到舉債有度、用債有效、還債有信，我們必須搞好債務(wù)的防范和化解工作。

（一）消化存量

消化現(xiàn)有負(fù)債的總體思路是清理債權(quán)、重組債務(wù)，套現(xiàn)還債。具體方法主要有三種：一是以地方財(cái)政收入進(jìn)行償還，二是以新增債務(wù)融資進(jìn)行償還，三是對(duì)債務(wù)進(jìn)行重組。因此，應(yīng)根據(jù)債務(wù)的形成機(jī)制以及縣政府所承擔(dān)的支付責(zé)任，按照分類指導(dǎo)的原則，對(duì)現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行消化。對(duì)于拖欠上級(jí)周轉(zhuǎn)金，應(yīng)由借出和借入兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)成本，通過預(yù)算安排償還；對(duì)于政策性銀行的債務(wù)拖欠，可以依據(jù)中央政策確定償債安排。對(duì)于政府拖欠的個(gè)人或企業(yè)債務(wù)，可以在法律允許的范圍內(nèi)，在條件成熟的地方，可以實(shí)行債務(wù)重組，由本級(jí)政府與債權(quán)人平等協(xié)商確定債務(wù)重組的方式。

（二）控制增量

制度的創(chuàng)新是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑。對(duì)于新增債務(wù),應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目債務(wù)責(zé)任制,明確債務(wù)償還主體,規(guī)范債務(wù)清償行為,杜絕債務(wù)償還主體的轉(zhuǎn)移行為。建立政府債務(wù)預(yù)算制度，反映負(fù)債規(guī)模和數(shù)量、債務(wù)擔(dān)保登記制度、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度等制度體系，從根本上控制、規(guī)范地方政府債務(wù)的增量。

（三）理清債權(quán)債務(wù)關(guān)系、樹立償債意識(shí)。一方面積極償還債務(wù)，另一方面加快對(duì)債權(quán)的清收力度。對(duì)主管部門承借的資金到期未還的，應(yīng)落實(shí)還款責(zé)任，簽訂還款計(jì)劃，定期報(bào)告項(xiàng)目建設(shè)情況和資金使用情況。各債務(wù)單位須顧全大局，恪守信用，多方籌集資金，歸還財(cái)政借款本金和利息。

（四）對(duì)借款單位拖欠行為進(jìn)行制約。對(duì)有錢不還，長期拖欠單位，實(shí)施跟蹤監(jiān)督。并嚴(yán)格限制其支出行為。對(duì)有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車輛，不準(zhǔn)外出考察，不準(zhǔn)新上項(xiàng)目，不準(zhǔn)再貸款（貸款還債除外）等。

（五）適時(shí)啟動(dòng)法律程序。一是與法院、檢察院及時(shí)溝通聯(lián)系，取得支持。二是與司法局協(xié)商，聘請(qǐng)專門用于追償政府債務(wù)的法律顧問。

（六）建立應(yīng)債資金來源，為償債提供保障。在償債高峰期，我們可以考慮從五個(gè)方面籌措資金來減輕償還壓力：1、從土地出讓收入中提取一定比例；2、轉(zhuǎn)讓部分國有資產(chǎn)來償債。3、收回債務(wù)人擁有的資產(chǎn)，通過拍賣、轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)后抵償債務(wù)；4對(duì)行政事業(yè)單位拖欠的債務(wù)，編制部門預(yù)算時(shí)應(yīng)安排專項(xiàng)還貸準(zhǔn)備金；5、結(jié)合清理“小金庫”工作，查出預(yù)算單位有截留歷年已完工的專項(xiàng)資金，可以收回作為償債來源。

（七）統(tǒng)籌安排償債準(zhǔn)備金。我們應(yīng)根據(jù)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度由縣財(cái)政根據(jù)支付責(zé)任和財(cái)力狀況計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)損失準(zhǔn)備金，保證償債的資金需要。一是每年有計(jì)劃地從預(yù)算內(nèi)外收入中安排一定比例的資金；二是政府及其所屬部門的專項(xiàng)基金、有償資金等應(yīng)全部納入償債準(zhǔn)備金管理；三是從國有資產(chǎn)收益中集中一定比例納入償債準(zhǔn)備金。