突破依法治理面臨的困境調(diào)查研究報告

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依法治理是黨委、政府和行政執(zhí)法部門管理國家事務(wù)的基本形式，它要求各級黨委、政府和行政執(zhí)法機關(guān)在行使國家管理職能時，做到有法可依，有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴，執(zhí)法必公。但是，當前依法治理工作面臨的問題仍然十分突出，有法不依，執(zhí)法不嚴，以權(quán)代法，以權(quán)壓法的現(xiàn)象在一些地方仍然較為嚴重。本人以為，要突破當前依法治理工作面臨的困境，必須在維護法律權(quán)威上下功夫。

（一）樹立法律至上的法治觀念

依法治理，法律處在具決定意義的中心地位。要促進全社會形成法律至上的法治觀念，就必須對影響法治觀念形成的相關(guān)因素進行積極的改造和重塑。其一，是培養(yǎng)人們的守法意識。日本法學(xué)家川島武宜認為，守法精神的形成關(guān)鍵在人要有守法的愿望和動機，而這種愿望和動機又緣于人們對法的信仰，他說，“說這種動機基礎(chǔ)是人格因素的一個部分，絕不等于說他是天生就有的。它不過是通過灌輸（社會學(xué)家所謂的社會化）被固定在個性之中的東西，因此，它如果沒有灌輸這種社會性的相互作用過程便得不到產(chǎn)生，而且這種灌輸如果沒有社會的人們期待和要求，這種動機基礎(chǔ)的價值觀也不可能得到實現(xiàn)。它如果在社會中得不到某種程度的普及，近代法就不能在現(xiàn)實中形成社會秩序并維持社會秩序”。柏拉圖在這個問題上也有相同的見解，他說：“以法治國，就是要求包括統(tǒng)治者在內(nèi)的所有人都絕對地服從法律權(quán)威”。他認為以法治國不僅要有法可依，而且更要做到人人自覺守法。可見，普遍的守法觀念不僅是實現(xiàn)法治的前提條件，也是實現(xiàn)依法治理的起碼要求。其二，正確的法律教育至關(guān)重要。知法是守法的前提，守法精神是通過教育和灌輸形成的。但僅有法律的普及教育是遠遠不夠的，關(guān)鍵要通過正確的法律教育樹立起正確的權(quán)利義務(wù)觀念，這種守法的精神才能真正確立。因為，權(quán)利意識與法治觀念的形成是密切聯(lián)系的，權(quán)利是法的內(nèi)核，沒有對權(quán)利的要求，就產(chǎn)生不了對法的需求和渴望。權(quán)利意識的增強可以導(dǎo)致法治觀念的生長，反之，法治觀念的增長，也必將推動人們權(quán)利意識的擴張。

因此，普法工作的關(guān)鍵不能囿于讓人們知法，更重要地是在于培養(yǎng)人們正確的權(quán)利義務(wù)觀念，并用這種觀念規(guī)范和制約各級黨委政府的行政執(zhí)法行為，促其依法辦事。唯有如此，普法工作對培養(yǎng)法律至上的精神才是有效的。否則，再大的普法投入也將徒勞。在我國，為了讓人們知法懂法，先后進行了一五、二五、三五普法工作，目前的四五普法又已啟動，但為什么經(jīng)過了這么多年的普法后，違法行政的現(xiàn)象仍然那么普遍呢？原因就在于此。推進依法治理工作，并非對現(xiàn)有法律的簡單宣傳，而應(yīng)是對人們守法精神和法治文化的一種塑造過程。換言之，就是要致力于人們守法觀念的形成和對法律的信仰，這也是普法的應(yīng)有之義。其三，要嚴格依法辦事。法律要真正深入人心，最關(guān)鍵的問題是要使法律成為人們的期待。這就必須使法律真正成為規(guī)范人們權(quán)利義務(wù)的有力工具。即當人們的權(quán)利受到損害時，法律能夠及時進行補救。因為這種補救功能的實現(xiàn)，必須以嚴格依法辦事、公正執(zhí)法為前提。公民對法律的信賴一方面決定于法律本身是否能夠反映和實現(xiàn)公民的利益要求，另一方面又決定于國家、政府執(zhí)行和遵守法律的情況。只有國家和政府對法律本身的尊重、服從與遵守，才能導(dǎo)致公民對法律的信仰，否則將會摧毀公民對法律的信念，甚至走向反面。從這個意義上說，政府守法程度直接關(guān)系法律至上觀念的成敗。因為完全缺乏對法律的經(jīng)驗，人們尚可以相信法律的價值及其作用，保留對法律的企盼；若是一種惡劣的‘政府都不守法’的法律經(jīng)驗，將會從根本上摧毀關(guān)于法律的信念，使人們喪失對法律的信心。法律不能維護人們的合法權(quán)利，那么，人們對法律的信念和期待就會消失。

因此，要培養(yǎng)法律至上的觀念，最關(guān)鍵是黨委政府和行政執(zhí)法部門要嚴格依法辦事。伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則，它將形同虛設(shè)”。試想，在一個法律只是要求人們盡義務(wù)，卻沒有對人們的權(quán)利予以有力維護的社會里，人們又怎能形成對法律的信賴呢？川島武宜認為，“法秩序沒有主體者積極自覺的遵守法、維護法的話，法秩序是得不到維持的。如果沒有守法精神，而僅靠權(quán)力，是不能得以維持的。”只有法律在社會中得到普遍的遵崇，守法意識才會根深蒂固。這種守法意識不僅是針對民眾的，更是針對作為執(zhí)法主體的廣大行政執(zhí)法部門，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者。只有這樣，法律至上的法治觀念才會形成，并反過來促進依法治理工作向深入發(fā)展。

（二）對法律運作質(zhì)量進行有效監(jiān)督

在我國，根據(jù)我國的政治制度，目前已建立了一整套法律監(jiān)督機制。從國家監(jiān)督機關(guān)來看，有國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、國家行政機關(guān)的監(jiān)督、檢察機關(guān)的監(jiān)督、審判機關(guān)的監(jiān)督；從社會監(jiān)督來看，有中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，有政協(xié)、派和社會團體的監(jiān)督，有人民群眾的監(jiān)督，有法律職業(yè)的監(jiān)督和新聞輿論的監(jiān)督，監(jiān)督體系不可謂不完善。但由于這種監(jiān)督機制可操作性較差，其發(fā)揮的作用相當有限。僅以國家權(quán)力機關(guān)人大的監(jiān)督為例，其監(jiān)督方式主要有：聽取和審議工作報告并作出相應(yīng)的決議；審查“一府兩院”依法呈送的規(guī)范性文件和非規(guī)范性法律文件，并作出相應(yīng)決議；質(zhì)詢；組織特定問題的調(diào)查委員會；受理申訴、控告和檢舉，并進行處理；開展執(zhí)法檢查；視察；督促辦理人民代表和委員提出的建議、批評和意見；審議撤銷職務(wù)案；專題監(jiān)督等。這些監(jiān)督方式由于監(jiān)督內(nèi)容大多集中在重大的原則性問題上，對涉及廣大群眾切身利益的監(jiān)督往往難以顧及，且缺乏相關(guān)的具可操作性的監(jiān)督方式和監(jiān)督內(nèi)容，以至在許多時候這種監(jiān)督已流于形式。而恰恰是這種被忽視的權(quán)利構(gòu)成了民眾“法治信心”的基石。對民眾權(quán)利的忽視，無疑對守法精神的形成將是至命的。

由此可見，完善我國的法律運作監(jiān)督機制，不僅僅是維護法律權(quán)威的一個重要體現(xiàn)，更是推進依法治理工作的一個重要手段。從形式上說，我國的法律監(jiān)督體系是比較完善的。問題出在監(jiān)督難以落到實處，即監(jiān)督乏力上。要解決這一問題，必須走監(jiān)督功能法制化的道路。即對國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、人民群眾、新聞輿論等監(jiān)督主體實施監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的職責(zé)義務(wù)等方面通過國家立法的形式，使之具體化、制度化，以增強監(jiān)督實施的可操作性，使這些監(jiān)督職能從抽象的一般性規(guī)定中走出來，變成實實在在的法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。同時，應(yīng)成立法律運作監(jiān)督受理的專門機關(guān)。當前，我國已制定了很多的法律法規(guī)，但在行政執(zhí)法上有法不依的現(xiàn)象卻很突出，究其根本原因，就是許多法律法規(guī)并沒有具體的部門去組織實施，沒有法律運作狀況的相應(yīng)監(jiān)督部門，使現(xiàn)實生活中出現(xiàn)了許多“閑置的法律”現(xiàn)象。

一些權(quán)威人士指出，我國在快速推進立法的背后卻存在著對法律不重視、執(zhí)法不力的隱患。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，我國有法不依的現(xiàn)象相當普遍，許多地方得到認真執(zhí)行的法律只占一小部分，法律無人執(zhí)行或執(zhí)法難的問題突出，目前有近三成到四成的案件執(zhí)行不下去。人們對法律熟視無睹。事實證明，法律監(jiān)督主體的多元化并不等于監(jiān)督機制的完善，關(guān)鍵在于對這些監(jiān)督提出的問題是否有一個受理查辦的專門機關(guān)。我國法律監(jiān)督機制的問題正是出在對社會各界發(fā)現(xiàn)、提出問題的查辦落實難以到位上。因為，這種傳統(tǒng)的監(jiān)督方式并不是把暴露出來的問題交給另一個獨立于問題之外的第三個部門去查處，而是監(jiān)督部門提出問題后，又把問題的查糾責(zé)任交給出問題的相關(guān)職能部門，這樣就往往造成相關(guān)職能部門為了維護部門利益和聲譽，對查擺出來的問題避重就輕，甚至人為阻撓，以至暴露出來的問題久拖不決或不了了之。如此反復(fù)，監(jiān)督主體不僅喪失了監(jiān)督的興趣，就連被監(jiān)督機關(guān)對這樣的監(jiān)督也很不以為然了，因為這樣的監(jiān)督并沒有因為法律的規(guī)制而給他們帶來任何壓力。其結(jié)果，損害的是公眾對法律秩序的信心。這就是當前相當一部分公民不愿意通過法律手段解決問題而采取群體上訪、群體鬧事、堵塞交通、沖擊黨政首腦機關(guān)的深層原因。

要改變這種直接危害社會政治穩(wěn)定的被動局面，就必須解決當前一些地方有法不依、一些領(lǐng)域無人執(zhí)法的問題。在強化原有的法律監(jiān)督渠道的同時，國家應(yīng)通過法律監(jiān)督受理的專門機關(guān)，專門負責(zé)對所有法律運作情況進行監(jiān)督，建立對行政執(zhí)法部門執(zhí)法違法從受理到查處全程查辦的工作機制，以徹底解決當前出現(xiàn)的“閑置的法律”現(xiàn)象，使法律真正發(fā)揮其規(guī)范社會的作用。此外，還應(yīng)建立一套快捷靈敏的違法糾錯機制。依法治理的主體是國家行政執(zhí)法機關(guān)。依法治理能否有效推行關(guān)鍵在行政執(zhí)法機關(guān)。換言之，當前有法不依、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公、不依法辦事的就是某些國家行政執(zhí)法機關(guān)，推進依法治理的最大障礙和阻力就是來自于某些國家行政執(zhí)法機關(guān)。

因此，要改變當前依法治理工作的被動局面，還必須從治理國家行政執(zhí)法機關(guān)入手，建立起責(zé)、權(quán)、利明晰的快捷靈敏的違法糾錯機制。對國家行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法枉法、不依法辦事、違法決策造成的一切社會后果，要通過法律機制予以及時查糾。把執(zhí)法主體違法行為的查處納入法律范疇，以國家立法的形式予以明確，而不僅僅是以當前的行政處罰或黨內(nèi)處分的形式來解決黨委政府部門及其公職人員在行政執(zhí)法過程中的違法問題。對因政府行政決策失誤、執(zhí)法犯法造成群眾利益受損的，應(yīng)通過立法予以追償，由獨立于行政執(zhí)法機關(guān)之外的法律監(jiān)督機關(guān)負責(zé)查辦，并將這種追償責(zé)任落實到行政執(zhí)法機關(guān)的相應(yīng)責(zé)任人身上，對相關(guān)責(zé)任人進行相應(yīng)處罰，以警示一切違法行為，樹立群眾對法律的信心。如此，才能形成社會公眾對法律權(quán)威的普遍遵崇，使守法的意識深入人心。目前，由于沒有相應(yīng)的法律作保障，對黨委政府決策失誤和行政執(zhí)法違法或偏差造成的群眾權(quán)利損害往往得不到追償，不僅損害了黨委政府的形象，也極大挫傷了群眾對法律的信賴，還可能導(dǎo)致黨委政府和行政執(zhí)法部門對權(quán)力的濫用。如當前一些地方政府越俎代庖，對本屬企業(yè)的行為卻以政府的名義搞硬性的“拉郎配”，給群眾造成損失后卻百般推卸責(zé)任，在群眾中造成了極壞影響。近年來不斷發(fā)生的假種子案、強行規(guī)定農(nóng)民種植煙草案等就是典型的例子。但由于目前尚沒有關(guān)于政府行政行為失誤和執(zhí)法違法造成損害賠償方面的立法，更沒有相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)，因此造成損害的責(zé)任部門和責(zé)任人受到責(zé)罰的微乎其微。違法和失誤既然不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，執(zhí)法犯法、隨意決策甚至胡作非為就可能大行其道，如此反復(fù)，人們心中的法治信念便蕩然無存了。因此，沒有對違法責(zé)任的追究，要推進依法治理工作、促進依法治國的實現(xiàn)，是不可想象的。

（三）對權(quán)力秩序進行有效規(guī)約

潘恩曾說：“在專制政府中，國王便是法律，同樣地，在自由國家中，法律便是國王”。無論從歷史還是從現(xiàn)實世界各國的法治發(fā)展進程來看，法治國家的政治基礎(chǔ)都離不開民主政體和國家權(quán)力配置。亞里斯多德認為，法律的性質(zhì)與政體的性質(zhì)是一致的，凡是專制政體的法律都不是良好的法律，而是惡法，只有共和政體，多數(shù)人的政治制定的法律，才是良法，才是法治的基礎(chǔ)。這就是說，法治的基礎(chǔ)從來就是與政治權(quán)力的制約是分不開的。沒有對權(quán)力的規(guī)約，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，依法治理就無從談起，依法治國就是一句空話。孟德斯鳩認為，實行法治的根本所在就是要解決國家權(quán)力配置問題，在任何社會，權(quán)力必須受到約束。他強調(diào)法律在政治社會中的權(quán)威性和法律對權(quán)力的制約性。他說，對公民自由和安全權(quán)利最嚴重的破壞來自權(quán)力的濫用，只有在權(quán)力不被濫用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。博登海默說：“一個被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑”。為防止權(quán)力的濫用，孟德斯鳩提出了以權(quán)力約束權(quán)力的主張。因此，要實現(xiàn)依法治理，就必須維護法律至上的權(quán)威，充分擴展法律調(diào)節(jié)社會的功能和作用，以法律規(guī)范制約權(quán)力，使權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，這樣，依法治理工作才具有法律保障。在西方國家，為達到權(quán)力制約目的，一些學(xué)者提出了分權(quán)的主張，并在資本主義國家中得到了很好的驗證。當然，我們不能照搬西方的做法，但依法對權(quán)力進行規(guī)制是完全可行的。

首先，應(yīng)強化規(guī)制政府行為的立法。要使政府依法辦事，促成全社會法律至上的法治觀念的形成，就必須做到有法可依。目前，我國的法律制度建設(shè)已取得了重大成就，特別是立法工作成效顯著。但是，我們也應(yīng)該看到我國的立法工作與實際要求還很不適應(yīng)。特別是對規(guī)范政府管理行為的立法還遠遠不能適應(yīng)形勢的發(fā)展需要。“突出表現(xiàn)在反映公民基本權(quán)利和體現(xiàn)權(quán)力制約機制的憲法、民法不發(fā)達，甚至落后，而以禁止性規(guī)范為主要內(nèi)容的刑法體系卻非常健全”。黨委政府對管理社會事務(wù)、進行宏觀決策、服務(wù)社會生活等方面的規(guī)范還是沿襲原來計劃經(jīng)濟時期的做法，使一些地方黨委政府在行政決策和管理社會事務(wù)過程中具有很大的隨意性，與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展極不協(xié)調(diào)。要推進依法治理工作，必須將黨委政府管理社會的職能納入立法的范圍，用法律規(guī)范黨委政府行政執(zhí)法的行為，使黨委政府行政決策做到有法可依，避免因人員素質(zhì)的差異而出現(xiàn)朝令夕改或一時狂熱的隨意性決策。其次，要依法決策、依法行政。全國人大應(yīng)把黨委政府行政決策、行政管理的行為納入法制軌道，用法律予以規(guī)范，并建立法律對權(quán)力的有效制約機制，避免黨委政府在行政決策和執(zhí)法工作中的隨意性，使權(quán)力運作嚴密控制在法律規(guī)范的范圍內(nèi)。其三，民主管理要走向法制化。鄧小平同志指出，“我們的民主制度還有不完善的地方，要制定一系列法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”，又說，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度與法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”一針見血地指出了用法律手段保障民主制度、規(guī)制權(quán)力運作的重要性。權(quán)力濫用的最大表現(xiàn)是權(quán)力過于集中。要解決這一問題，必須把民主管理納入法制軌道，通過國家立法對民主管理的方式方法用法律的形式加以固定，以解決好一些地方對民主管理在行政決策中可有可無的問題。

（四）合理分配維權(quán)成本

依法治理工作作為法治文化的重要體現(xiàn)，它必須遵循文化發(fā)展的一般規(guī)律。而任何文化的發(fā)展進步，都必然存在相應(yīng)的成本支付，依法治理工作也不例外。這種成本支付最集中的表現(xiàn)是對權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范。即當權(quán)利受損時，對損害的追償往往要借助法律的力量。問題是由于當前訴訟成本的過于高昂，作為權(quán)利受害人的一般公民，如果訴訟成本遠遠高于應(yīng)維護的權(quán)利，那么，當事人往往選擇低成本的道路。如上訪、私了或走極端，結(jié)果給社會造成更大的危害。因此，要促使人們對法律的信仰，首先必須解決好法律運作過程中的成本支付問題，對法律運作的成本進行重新分配，建立維權(quán)與成本支付相統(tǒng)一的國家訴訟制度。由于當前我國法制尚不健全，執(zhí)法過程中的執(zhí)法犯法、枉法裁判、以權(quán)代法和執(zhí)法隊伍素質(zhì)差等問題仍然較突出，法律運作過程中產(chǎn)生的成本支付問題顯得更引人注目。是否運用或規(guī)避法律，一定程度上決定了民眾的成本支付能力。要防止人們對法律的規(guī)避，只有通過國家立法，把行政執(zhí)法和司法實踐過程中引發(fā)的訴訟成本支付納入國家法律運作成本范圍，由國家建立的專項支付資金統(tǒng)一解決，才能消除因一些當事人難以支付相應(yīng)成本而無力進行權(quán)利請求和執(zhí)法機關(guān)因利益驅(qū)動引發(fā)的司法不公問題，徹底杜絕當前出現(xiàn)的“贏了官司輸了錢”的不正常現(xiàn)象。本文以為，在當前法治主體素質(zhì)尚還較差、守法精神尚未全面形成的情況下，國家應(yīng)承擔(dān)起這種成本投入的義務(wù)，把法律運作成本計入國家成本范圍，建立起由國家支付為主、個體支付為輔的法律運作支付體系。即國家行政機關(guān)或司法機關(guān)對訴訟過程中發(fā)生的一切費用在訴訟前應(yīng)先由國家支付，待訴訟結(jié)束后，再將相關(guān)費用轉(zhuǎn)移給相關(guān)違法責(zé)任人，由責(zé)任人承擔(dān)訴訟發(fā)生的所有費用和其行為產(chǎn)生的法律后果，并將當事人在訴訟過程中有無發(fā)生當事人與執(zhí)法主體的錢權(quán)交易作為案件違法的一個構(gòu)成要件加以限制，以此來規(guī)制執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)的利益驅(qū)動問題，以保障任何法律規(guī)范主體充分行使參與訴訟的權(quán)利，使依法辦事、公正司法成為可能。同時，國家還應(yīng)用這筆資金支付因國家機關(guān)行政執(zhí)法違法給群眾造成損害的賠償，使群眾利益不因法律運作面臨的困難而受損，以增強廣大群眾對法治的信心。當然，群眾這種“無障礙參與訴訟”的權(quán)利是相對的，它必須以當事人依法維護自身權(quán)利為前提。而對無理糾纏則應(yīng)視為對法律秩序的干擾和破壞，應(yīng)予以嚴肅追究和懲處。公務(wù)員之家:

綜上所述，推進依法治理工作，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要做到有法可依、有法必依，又要使廣大群眾知法懂法，形成法律至上的法治觀念；既要依法行政、依法決策，又要規(guī)制權(quán)力的濫用，維護法律的權(quán)威。唯其如此，才能在全社會樹立起對法治的信心，促使依法治理工作真正融入法治文化的軌道。