下崗職工失業保險實踐與對策

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一、并軌工作關系重大

并軌工作與我市目前的改革、發展和穩定有著密切的關系，是一個牽一發而動全身涉及全局性的問題。

我市2000年8月進中心的下崗職工，2003年7月協議期滿。按照省委、省政府（冀發［2003］1號）文件精神，全市有39950人出了中心，但由于無法解除下崗職工的勞動關系，不得不按照政策規定，繼續對其實行了生活費補貼至今。另外，由于我市受資金的限制，從2001年7月1日停止了國有企業下崗職工進中心，還有30090多未進中心的國有企業下崗職工和近3萬名集體企業下崗職工也都享受著不同標準的生活費待遇。現在要企業終止解除他們的勞動關系，使他們進入勞動力市場，而有的問題是他們所在的企業大多無力清償他們的債務和支付經濟補償，無法解除他們的勞動關系向失業保險并軌。如果政府不出資解決并軌債務和經濟補償，下崗職工基本生活保障向失業保險并軌就會落空；如果并軌因資金問題無法實施，再停止執行基本生活保障制度（即中央轉移支付資金不再撥付）就可能會引起下崗職工困難群體的不穩定問題。因此，我市并軌工作的難點是企業能否解決企業欠職工的債務和支付解除勞動關系的經濟補償金。這個問題已經成為下崗職工斷關系的“死結”。改革的深化、戰略性結構調整的展開和下崗職工再就業都迫切需要各級政府能盡快解開這個“死結”，也只有解開這個“死結”，才能迅速鋪平下崗職工進勞動力市場的軌道，今后的企業冗員也就會順利地走向勞動力市場實現再就業。形成就業轉失業，通過勞動力市場實現再就業這樣一個良性循環。因此，下崗職工進勞動力市場，不僅是企業今后能解決冗員的出路問題，而且也是解決國有企業用人機制的問題，更是勞動力市場的完善問題，同時也是社會主義市場經濟體制的建立和完善問題。

并軌工作涉及下崗職工切身利益的實現，在我市牽扯近10萬下崗職工生活著落、養老、醫療、債權債務和經濟補償等切身利益，關系數萬戶家庭的生計，是一個十分重大而敏感的問題。近年來，由于下崗職工引起的突發事件時有發生。當初職工下崗、進中心是難事，現在終止解除勞動關系進失業則更是難中之難。我們必須的因地制宜、周密安排、認真研究妥善解決下崗職工勞動關系問題的政策。如果不盡快制定出切實可行的實施方案，不能積極而穩妥地、分期分批地解決下崗職工基本生活保障向失業保險并軌問題，而集中推進并軌工作，就很可能會出現料想不到的嚴重后果。現在社會上的矛盾點不少，應該高度認識并軌工作的極端重要性，如果說下崗職工基本生活保障和再就業工作是“頭等大事”，那么，下崗職工并軌工作就是“特等大事”，只能辦好，不能辦壞，確保社會穩定。

二、并軌工作的現狀分析

根據中央和省的要求，這次并軌的重點是目前仍在中心的下崗職工。省今年考核我市并軌任務也是解決中央、省屬企業中仍在中心的413名下崗職工的并軌問題。而我市的最大難題和包袱是出中心但尚未與原企業解除勞動關系的3.7萬名下崗職工。這個群體是否納入并軌范圍，省里不作要求，由各市自行確定。這就要求勞動保障部門必須拿出正確的意見供市委、市政府抉擇。

（一）目前工作情況

我市為按照省“今年全省基本完成下崗職工基本生活保障向失業保險并軌工作”的要求，于3月8日制定下發了《關于做好下崗職工基本生活保障向失業保險并軌摸底工作的通知》（張勞社字［2005］45號）。下崗職工并軌摸底范圍先確定在2000年以來，簽訂過協議、進入企業再就業服務中心托管并享受過生活保障和離崗掛編待遇的國有企業下崗職工，包括已經退休、調出和已故人員。采取的是逐人逐項據實摸底，內容涉及下崗職工的六大項71個指標。一是下崗職工的基本情況；二是企業欠下崗職工的債務情況；三是解除下崗職工勞動關系需支付經濟補償金或安置費情況；四是企業欠繳養老保險費情況；五是企業欠繳失業保險費情況；六是企業應負擔下崗職工工傷殘待遇情況。目前，各縣區、各有關企業正在摸底工作階段，但進展緩慢，主要原因是摸底工作量大，困難企業組織不起人力，債務數據統計需要時間。

（二）存在問題

我市的并軌工作與全省其他市有著不可比的特殊性。主要一是涉及的人數多，簽過協議的有37000萬人，未簽協議的還有30090人；二是涉及下崗職工（簽過協議）的債務、經濟補償等資金數額大，初步測算約需要10個多億；三是企業大多停產時間長、有的企業資產已變賣，有的企業資產已抵押給銀行（包括土地），有的企業資產難以變現，無力償還職工債務和支付經濟補償金；四是在同一個企業里有在中心內的下崗職工，也有不在中心內的下崗職工。如果只解決進過中心的下崗職工的并軌問題，不解決未進中心的下崗職工的并軌問題，勢必引起下崗職工之間的攀比，給并軌工作帶來阻力，給社會造成不穩定因素。我們認為推進并軌工作就應該統籌考慮，重點是解決下崗職工債務和經濟補償等問題。我市目前的情況是靠企業的能力是無法完成并軌工作的，我市就是將全部下崗職工生活費都用于并軌職工的經濟補償金也是杯水車薪，解決不了根本問題，而且市縣區的財力也有限。因此，迫切需要上級政府的支持。理由是我市是河北省的老工業基地，在計劃經濟體制下，企業和職工創造的剩余勞動利潤，以利稅的形式上繳給了國家用于建設?，F經濟體制正處在轉型時期，企業改制償付不了職工債務、支付不起經濟補償金（包括下崗職工的），各級政府都有責任負責兜底，特別是像我市這樣的經濟欠發達地區，更需要上級政府的兜底支持。

（三）三方的基本態度

在并軌問題上，下崗職工、企業領導和勞動保障部門態度不盡一致。

1、下崗職工的基本態度。下崗職工的心里很脆弱，承受能力差。年齡較大的下崗職工認為，在國企上了幾十年班，現在下崗了，就怕失業、怕沒人管了。據了解主要一是不愿意與原企業解除勞動關系。特別是對企業還抱有希望的下崗職工，怕與企業解除勞動關系，擔心自己今后的生活無保障，擔心今后的養老和醫療保險繳不了，老了、病了怎么辦；有的下崗職工已經在社會上找到了較為穩定的工作有較為穩定的收入，但仍然享受著政府的生活保障，不愿意中斷與原企業的勞動關系。因此，可以看出，這部分下崗職工對企業依賴心理很強；二是利益問題解決不了。主要是年齡較輕的下崗職工，對所在企業早已不抱任何幻想，就盼著能早日還清欠自己的債務走人呢！唯一想不通的是過去為國家做出過貢獻，現在就發那么點生活費維持生計，企業的欠債還不了，政府就沒說法了？歸結起來下崗職工有兩怕，一怕失業沒人管，再就業困難、生活難以維計；二怕自己的債權得不到保障。

2、企業的基本態度。企業的基本態度，一是企業沒有能力解決并軌問題。主要是企業無力償還下崗職工的各種歷史欠債和支付不起經濟補償金。據摸底調查顯示，我市一家國有建筑企業有352名職工，其中：下崗職工250人（下崗退休59人，死亡7人，調出3人），占職工總數71％。如果并軌，企業需償付下崗職工的歷史欠債422萬元，平均每人1.69萬元，需支付經濟補償金392.5萬元，平均每人2.17萬元。而企業的有效資產是零。二是不敢解除他們的勞動關系。怕職工鬧事，不愿意捅“馬蜂窩”。有的企業職工下崗時鬧事，要生活費鬧事，現在好容易穩定了幾年，又要并軌解除他們的勞動關系，因此怕下崗職工再鬧事。如有的廠長說，企業是國家的，貸款是銀行的，只有得罪人是自己的。甚至還有的考慮到自己的人身安全。如果政府采取強制措施，企業態度曖昧，甚至站在下崗職工一面，并軌工作就難以進行。

3、勞動保障部門的基本態度。按照省廳的規定我市完成中央、省屬企業在中心的413名下崗職工的并軌工作，可以說任務不重，因為這些企業相對經濟條件相對較好，工作難度不會太大。但是市縣區屬企業情況就嚴重了，我們最擔心的是由于資金的原因多數企業今年難以開展并軌工作，明年下崗職工基本生活費停發，會引發職工隊伍的不穩定進而影響社會穩定。一是當前的形勢是下崗職工依賴企業，企業依賴政府，壓力都集中到了代表政府的勞動保障部門。出了問題上有政府打板子，下有下崗職工來罵娘。二是我市的失業保險基金積累有限，難以支撐并軌人員的失業金發放。目前，失業保險參與了兩道防線的構筑，一道是每年動用一定數量的失業保險費用于集體企業下崗職工生活救助和國有企業未進中心的下崗職工階段性救助，一道是失業人員保險金的按時發放。我市失業保險基金積累有限（滾存結余可動資金僅有不足2000萬元），壓力很大。失業保險承受下崗職工和失業人員增加的雙重壓力，岌岌可危。

下崗職工講利益，企業沒能力，勞動保障部門倍感壓力。各方的顧慮和擔心，充分說明了并軌工作的復雜性和艱巨性。

三、并軌工作的基本對策

（一）基本想法

根據省的意見，我市并軌工作的初步想法是：“整體推進，分類實施，確保穩定”。根據我市的實際情況，我們認為，推進下崗職工基本生活保障向失業保險并軌與國企改革整體推進、同步進行最為有利。有條件的縣區和企業應當積極地先行進行并軌工作，一時不具備條件的縣區和企業可結合企業改制同步進行。解決企業下崗職工的問題，不單是企業和職工之間的勞動關系處理問題，是和整個經濟結構調整、國企改革聯系在一起的一個社會經濟改革問題。所以把下崗職工基本生活保障向失業保險并軌放在與國企改革的大環境中一起推進更為有利。一是國企改革已經在全市全面推開，國有企業職工身份置換是大勢所趨，得到了企業和職工認可，易于實施；二是國企改革可以避免下崗職工被企業和社會拋棄的心理錯覺，下崗職工容易接受；三是單獨集中處理下崗職工勞動關系的矛盾容易集中，不利于實施，也不利于社會穩定；四是國企改革有利于企業資金籌集，單獨處理下崗職工勞動關系問題不利于調動企業資金籌集的積極性。目前企業就已經在觀望并軌政府能拿多少錢的問題，不拿錢解決不了下崗職工問題，整體改制企業就得用整個資產說話了?；谝陨纤狞c考慮，我們認為我市的推進下崗職工基本生活保障向失業保險并軌還是與我市的國企改制工作同步進行為好。

（二）指導思想和基本原則

下崗職工是由于所在企業生產經營等原因而下崗，是政府要求企業建中心，讓下崗職工簽協議進中心。現在協議期滿出了中心，向失業保險并軌，就應當解決歷史債務和經濟補償問題。總的指導思想是堅持人本服務的理念，按照“保老、扶中、促青”的原則，以縣區和企業為主，緊密結合企業改制，加大再就業工作扶持力度，搞好社會保險關系接續，為積極穩妥地推進下崗職工基本生活保障向失業保險并軌工作創造良好的社會環境?；驹瓌t一是結合企業改制整體推進。二是分類指導、區別對待。根據下崗職工所在縣區、行業和企業的不同情況，縣區有貧富，行業有好壞，企業有盈、虧、停，改制有快慢，人有老、中、青，就業能力有大小等不同情況，采取有針對性的對策。操作上因地制宜、因企制宜、因人制宜，分門別類、區別對待。三是分離關系、平穩過渡。盡快探索下崗職工勞動關系和社會保險關系分開處理的辦法，必須強調下崗職工勞動關系可以斷，社會保險關系不能斷，勞動合同可以解除，社會保險關系要接續。這樣有助于促進下崗職工再就業，也有利于“斷”關系。四是體現責任、保障權益。處理下崗職工勞動關系實質上是要把他們推向市場，推向社會，就應該是人走賬清，該補償的要補償，在這方面政府和企業都有責任。所謂責任就是解決政府、企業和下崗職工的利益關系問題。包括欠發的工資、未報效的醫藥費、集資款、欠繳的社會保險費以及解除勞動合同該支付的經濟補償金等。只有了結了“歷史”欠債，理順了利益關系，才能處理下崗職工的勞動關系，只有保障了下崗職工的正當權益，并軌才能保證社會穩定。

（三）基本對策

當前，主要是做好下崗職工基本生活保障向失業保險并軌的輿論導向工作，做好“斷”關系、進市場、促就業的政策宣傳，進一步拓寬企業分流安置與社會促進下崗職工再就業渠道，及時總結各縣區、各企業的成功經驗和好的做法，指導全市開展并軌工作。第一步已經在全市開展摸底調查工作；第二步理清政策規定，制定我市并軌方案，進行可行性論證后，提交政府研究決策；第三步梳理有并軌任務企業的情況，結合企業改制制定并軌工作進度計劃，并指導企業進行并軌工作。兩條保障措施，一是勞動監察要加大執法檢查力度，監督和規范用工行為，為再就業創造一個良好的就業環境；二是失業保險要未雨綢繆。針對失業保險基金負擔不斷加重的狀況和下崗職工進市場速度增加的要求，要加大擴面工作，提高收繳率，增加積累和基金的承受力；建立財政補貼兜底制度，一旦失業保險基金不敷使用，可由財政來支撐。

總之，下崗職工基本生活保障向失業保險并軌是一個錯綜復雜的工作，涉及面廣、政策性強、難度大，不僅勞動保障部門內部之間要在政策上相互協調配合，工作上要相互支持，而且全市各部門之間也要通力合作，共同把這項任務完成好，為國有企業改革攻堅創造有利條件。