生態公益林改革調研報告

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一、生態公益林基本情況

全縣生態公益林萬畝，其中集體部分萬畝，涉及個行政村。生態公益林的山林性質多種多樣，有的山林屬純集體的，有的山林責任承包的，也有自留山和插花山，全縣生態公益林的林權性質表現較大的區域性特點，西北的生態公益林的山林屬于以證歸戶、責任山承包較多，而且自留山都被承認，純集體（未落實到戶）的生態公益林較少，而東南的生態公益林的林權為純集體的較多，而以證歸戶或責任山承包經營的較少，而且大部分村的自留山在林改時未被承認，存在“有證無山”現象。在集體林地林木產權制度改革時，西北的鄉鎮各村大部分都是采取以證歸戶、協議轉讓的改革方式較多，招標轉讓的較少，而東南的大部分村在林改時，采取公開招標拍賣的形式較多，由于各村生態公益林的林權歸屬及山林性質不同，因此各地現行的生態公益林管護方式也各異。

二、生態公益林現行的管護情況

由于各村情林情不同，各地對保護生態公益林采取管護模式也不同，主要有以下幾種形式。

（一）管護形式

1、分戶管護。生態公益林在區劃前屬于責任山的村，這些村在管護生態公益林時所采取的管護模式大部分都是以責任山歸戶管護為主，而且管護費歸責任山戶所有，村集體只提留一小部分，甚至不提留，全歸責任山主。如在湘店、桃溪、民主、下壩等鄉鎮的部分村就是采取這種形式。

2、聘請護林員管護。生態公益林山林性質屬純集體的未落實責任山或已承包經營的，大部分村都采取聘請護林員管護的方式對生態公益林進行管護，上級下撥生態公益管護費由村委支配，護林員工資由村委與護林員簽訂合同中約定數額多少進行支付，采取這種管護模式的村占絕大多數，幾乎各鄉鎮都有采取這種管護模式的村。

3、風險押金承包管護。采取這種管護模式的生態公益林的山林性質較為復雜，既有純集體的山林，也有自留山，而且地理位置較特殊，屬于管護比較困難的生態公益林，采取這種模式的有？？、？？？等村，其管護工資以承包合同中約定規定發放。

4、生態公益林中自留山的管護模式。生態公益林中有自留山的，各地的管護也不盡相同。一是自留山界址清楚的，各地均采取歸戶管護，自留山界址不清楚的，或是“有證無山”的，大部分村都采取將生態公益林中自留山和其它集體山林歸村統一管理，不將其單獨處置，管護費用由村集體統一支配。

（二）管護效果

全縣生態公益林管護效果目前還比較好，生態公益林區整體比較穩定，但有些村已明顯感到了管護壓力，集中體現在以下幾種類型的村，一是生態公益林面積較大的村，這些村的生態公益林如果靠由村聘請一兩個護林員進行巡山護林，由于山林跨度大,護林已無法真正承擔起對生態公益林的管護責任，因此，管護壓力越來越大。如？等村的村干部明確表示壓力越來越大,希望早點進行改點。二是生態公益林分布在邊界地區，卻遠離村莊，這些村的生態公益林管護,如果只依靠幾個護林員護林，效果也不是很好，出現顧此失彼的問題，三是責任山歸戶管的生態公益林，由于群眾的法律意識不高，存在“監守自盜”的問題，許多村干部反映這種現象防不勝防，其它群眾不愿舉報。

三、各地對生態公益林管護機制改革的認識及存在的問題

各地群眾對山林的依賴程度大小決定了群眾對生態公益林管護機制改革的關注程度，因為群眾對山林的依賴程度較大，群眾的收入比例很大一部分來自山林，因此這些地方的群眾對生態公益林的改革表現出極大興趣，而且密切關注改革的方向；而武東南的一些鄉鎮因群眾對山林的依賴不大，主要收入不是來自山林，因此，這些鄉鎮的群眾對生態公益林管護機制改革反應比較冷淡。比如象洞鄉的各村，因大部分群眾熱衷于養殖業，主要收入也來自養殖業，因此，群眾對生態公益林不是很關注，生態公益林補償資金的分配多少，對群眾的影響不是很大，在大部分群眾眼里那只是個小數目，因此，這些村的村民對生態補償資金問題不是很關心，認為有也可以，沒有也可以。這些村的村干部，在生態公益林管護工作上壓力是比較大的，群眾對村里生態公益林管護改革不是很關心，也不會太配合。

（一）對補償資金分配存在的兩種不同聲音和兩個錯誤思想。

兩種不同的聲音：在生態公益林管護機制改革調研中，調研人員聽到了兩種不同的聲音，反映出對生態公益林的補償資金的分配的不同要求：一種來自村干部。絕大多數村的村干部認為，生態公益林的生態補償資金要大比例分到村集體不能分到戶，持這種態度的村干部主要來自生態公益林屬純集體的村居多。另一種聲音來自群眾（主要責任山主），他們認為自家責任山或自留山被劃入生態公益林，因此要求將生態公益林補償金全部歸自己所有，因為責任山被劃入生態公益林后，自己的山林的經營收益權被凍結，因此要求在生態補償中得到全額補償。這兩種不同的要求都有其合理性，因此，他們建議在生態公益林管護機制改革中，生態公益林補償資金分配比例上要結合各村實際，兼顧好各方面的利益。

兩個錯誤思想：在改革調研座談中發現了一種錯誤傾向和一種錯誤認識，一種錯誤傾向是：一些村的村干部主觀上總想把歸村集體的財產當成幾個村干部私家財產來隨意處置，認為生態公益林的村集體山林，因而生態補償金就該歸村委所有，當作村財收入，由村干部支配，群眾同不同意沒關系，這些村的村干部懼怕召開村民代表大會表決和決議，如萬安的部分村的村干部就有這種錯誤傾向。另一種錯誤認識是來自群眾。很多群眾認為生態公益林生態效益補償金是純粹的補償，每個人都有，就該理所當然要發給自己的，與護不護林沒關系，護林只是護要員或監管員的事，且有另外的下撥的護林工資，他們沒有正真理解責、權、利相互之間的關系。因此，針對上述兩個不容忽視的錯誤思想，在開展生態公益林管護機制及改革中，必須加強宣傳教育，規范改革程序，改革各個環節堅持依法依規進行，同時，改革中簽訂的合同、權益證書等法律文書中要明確相關的權利和義務，以及要承擔的相關責任，確保改革的合法性和實效性，保證改革質量。

（三）改革三大難點

通過調研，調研組認為改革的主要難點主要集中在以下兩個問題上：

1、自留山問題。在各村村干部座談中，鄉村干部普遍認為生態公益林管護機制改革主要困難來自自留山。許多村干部在座談中明確表態，改革不難，只要解決自留山問題就好辦。但各村的自留山存在狀態不盡相同，自留山面積、山林界址都清楚的比較好處理，但這種自留山比較少數，大部分自山是界址不清，面積與證載面積不相符，甚至是“有證無山”，從未耕管，這些自留山很難理順，處理起來相當棘手，“劃不出來，收不回去”，處理時稍有不慎，便有可引發群眾上訪。因此，自留山問題成為生態林管護機制改革中很難繞過去的問題，但處理起來又“傷筋動骨”。這些問題在？等鄉普遍存在。

2、縣城周圍的生態公益林管護機制改革問題。縣周圍的生態公益林目前的管護效果還比較好，林區還較穩定，但如果按上級要求進行改革，也可能引起新的不穩定因素產生。縣城周圍的生態公益林主要是？鎮的山林，而且也有很多山林屬自留山，按上級要求，如果把自留山實行歸戶管護，勢必引起新的問題，因為？鎮的土地“寸土寸金”，如果把？鎮各村的生態公益林中的自留山實行歸戶管護，以后如果政府項目建設需要征占用林地將會很困難，群眾不會輕易把自家自留山讓出來給國家使用。縣城周圍的生態公益林管護機制改革難點問題實質還是自留山問題。

3、保護區所轄村的集體生態公益林改革問題。保護區管轄的生態公益林的補償資金大部分是用于護林，分配到戶只是一小部分，而集體管轄的生態公益林補償資金按省、市的改革要求，要大比例分配給村民，因此，如果同一個村里既有保護區生態公益林，又有集體生態公益林，改革后，如果存在兩種生態補償資金分配模式，且差異較大的話，會造成群眾的不滿，給保護區管理工增加新的壓力。

針對以上三個改革難點，各地村鄉村干部持較為謹慎態度，表示在改革時必須堅持“先易后難”的原則，處理問題的時機不成熟的，應維持現狀，堅決不碰，待時機成熟時再推進改革，并要求和林地林木產權制度改革結合起來，不能冒進。

四、生態公益林管護機制改革有關建議和意見

1、普遍村反映：村集體的10%村一級監管費太少，認為改革削弱了村委的監管權力，因村集體利益失去，造成村集體的管護積極性難調動，建議提高村一級監管費的分配比例。

2、生態公益林中責任山、自留山實行分戶管護的，建議要聘請一個護林監管員，以防止責任山、自留山監守自盜。

3、自留山實行分戶管護的，村要求提取一部分管護費作為村集體的監管費用，因為村委仍然要對自留山主進行監督管理。

4、建議在縣生態公益林管護機制改革方案中，將聘請的護林員作兩種性質區分：實行委托管護的護林人員稱作護林員，采取其它模式進行管護的，村聘請的護林人員稱監管員，以示區別。

5、建議在生態公益林權益證書上明確責任與權益，同時還要明確生態公益林在開展限制性木質利用時，群眾與村集體之間利益分配比例關系。

6、各村反映，采取委托管護的，護林同工資比例太低，因為這種模式的護林員承擔了護林員和監管員的雙重責任，因此，他們的收益比例要提高，同時，建議實行委托管護的合訂期不能超過5年。

7、建議對生態公益林補償金支付方式實行按季由村做工資單，再報林業站審核，實行報帳制。

8、對自留山、責任山承包的管護的，山林界址難劃分的，建議管護模式采取聯戶管護和分戶管護相結合的方式，補償金按實際面積與證載面積平差，再股份均利到戶后，再實行聯戶管護。

9、對已實行風險押金承包管護的村，建議繼續實行承包管護，并對承包合同按上級改革精神，對生態補償資金的分配要求，進一步完善管護承包合同，簽訂補充協議。

10、對有自然保護區山林分布的村，建議將改革放到保護區改革完成后，再推行改革，確保資金分配比例與保護區分配比例相銜接。

11、為加強村集體的監管職能，建議允許村干部兼任生態公益林護林監管員。

12、在生態公益林生態補償金分配時，建議對采取“分帳不分錢”方式分配的，要設定限制條件，按人均5元為分界線，分配低于人均5元的，可實行“分帳不分錢”的分配方式。

13、許多鄉鎮建議要求加大林區秩序的整治力度，建立長效機制，以防止在改革期間一些不法分子趁機盜伐生態公益林。

14、建議將？鎮的生態公益林管護機制改革延緩進行，待改革取得較成熟經驗時再實施。