酒店旅店行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀調(diào)查報告

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隨著我市社會經(jīng)濟(jì)的逐步轉(zhuǎn)型，酒店旅店業(yè)已逐漸成為服務(wù)行業(yè)的龍頭。目前，我市星級酒店有__家，其中五星級有__家，投資金額超過___億元。酒店旅店業(yè)的蓬勃發(fā)展，形成了獨(dú)特的東莞特色，極大地提升了我市在國內(nèi)乃至國際上的知名度，成為了我市經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)。但是，由于我市酒店旅店數(shù)量多、規(guī)模大、人群高密度聚集，一旦發(fā)生事故，極容易造成群死群傷事件。尤其是去年以來，群眾對酒店旅店違法違章經(jīng)營的投訴有增加的趨勢。為進(jìn)一步探索監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范酒店旅店的經(jīng)營行為，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，近期，筆者配合市局有關(guān)科室，圍繞群眾投訴的熱點(diǎn)問題，通過實(shí)地檢查、與經(jīng)營者約談等方式，在全市范圍內(nèi)對酒店旅店業(yè)違法違章經(jīng)營行為進(jìn)行了專題調(diào)研。現(xiàn)就有關(guān)情況報告如下。

一、酒店旅店違法違章行為種類及比例

此次調(diào)研涉及酒店旅店____戶，其中有___戶存在不同程度的違法違章經(jīng)營行為，占調(diào)查總數(shù)的__%。其種類及特點(diǎn)主要有：

一是無照經(jīng)營，共___戶，占違法總戶數(shù)的__%。酒店旅店屬于特殊行業(yè)，必須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照方可從事經(jīng)營活動。該行業(yè)的無照經(jīng)營主要有兩種情況：一種是既未經(jīng)行政部門審批許可，又未申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照的無證照經(jīng)營；另一種是未申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照但已取得部分行政許可的無照經(jīng)營。

二是超出營業(yè)執(zhí)照有效期經(jīng)營，共__戶，占違法總戶數(shù)的_._％。營業(yè)執(zhí)照有效期屆滿，表示企業(yè)已喪失經(jīng)營資格。根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》（下稱《辦法》）第四條的有關(guān)規(guī)定，營業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營活動的，以無照經(jīng)營論處，因此，超期經(jīng)營實(shí)質(zhì)也屬于無照經(jīng)營行為。

三是前置審批材料過期、缺失。酒店旅店業(yè)涉及前置審批較多，辦理的周期也相對較長，此類違法行為共___戶，占違法經(jīng)營總數(shù)的__%。

四是超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍經(jīng)營。我市酒店規(guī)模大，檔次高，超范圍經(jīng)營以卡拉ok歌舞廳、桑拿按摩、沐足等項(xiàng)目為主，此類違法行為有__戶，占違法總戶數(shù)的__._％。

五是持籌建執(zhí)照開展經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計，目前我市酒店旅店行業(yè)持籌建營業(yè)執(zhí)照的有__戶，其中已開展經(jīng)營活動的有__戶，占籌建總戶數(shù)的__%。

六是持酒店管理公司營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營酒店業(yè)。酒店管理公司核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍一般為酒店管理咨詢、租賃服務(wù)等，若經(jīng)營酒店業(yè)，還須設(shè)立含酒店經(jīng)營項(xiàng)目的分支機(jī)構(gòu)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分經(jīng)營范圍為酒店管理的經(jīng)營者直接從事酒店業(yè)，如名稱為酒店有限公司，但經(jīng)營范圍是酒店管理的公司有__戶，其中開業(yè)的有_戶。

此外，未參加或未通過年檢的共有___戶，實(shí)際經(jīng)營面積大于消防審核面積有__戶。

二、酒店旅店違法違章經(jīng)營的成因

隨著我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，“商貿(mào)××”工程不斷推進(jìn)，尤其是近幾年××?xí)箻I(yè)的騰飛，強(qiáng)力帶動了酒店旅店業(yè)的發(fā)展，但受多方面原因的影響，該行業(yè)也出現(xiàn)了一些違法經(jīng)營的苗頭。

（一）前置審批及登記注冊方面的原因。

一是酒店經(jīng)營項(xiàng)目的限制。我市酒店投資規(guī)模大、檔次高，從原來餐飲、旅業(yè)的商務(wù)模式發(fā)展成娛樂休閑現(xiàn)代酒店，其配套的主要娛樂項(xiàng)目如卡拉ok歌舞廳、桑拿按摩等早已限制發(fā)展。為提高競爭力，吸引消費(fèi)者，新投資的酒店需配套，擴(kuò)大經(jīng)營的酒店也需要配套，投資者只能夠違法從事無照經(jīng)營或超范圍經(jīng)營。

二是前置許可審批的繁雜。酒店若經(jīng)營餐飲、旅業(yè)、卡拉ok歌舞廳、桑拿按摩、沐足等項(xiàng)目，需辦理包括餐飲衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、特種行業(yè)經(jīng)營、文化經(jīng)營等前置許可審批及環(huán)保審批、消防驗(yàn)收等必經(jīng)環(huán)節(jié)，而且每一項(xiàng)前置審批又需要提供大量的申請材料，如申辦旅館業(yè)特種行業(yè)許可證，經(jīng)營者需準(zhǔn)備__種申請材料，并通過派出所、公安分局、市公安局三級_次審批，令經(jīng)營者望而生畏。部分從業(yè)者寧愿冒著被查處的風(fēng)險經(jīng)營，也不愿辦妥相關(guān)證照后才開業(yè)。

三是登記行為不規(guī)范。《企業(yè)名稱登記管理實(shí)施辦法》第十六條規(guī)定：“企業(yè)名稱中的行業(yè)表述應(yīng)當(dāng)是反映企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動性質(zhì)所屬國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)或企業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)的用語。企業(yè)名稱中行業(yè)用語表述的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與企業(yè)經(jīng)營范圍一致。”但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些核準(zhǔn)經(jīng)營范圍是酒店管理服務(wù)或酒店管理咨詢服務(wù)的企業(yè)，登記名稱卻為酒店有限公司，且部分已開展酒店經(jīng)營活動，其他未開業(yè)的大部分也在籌建酒店。雖然經(jīng)營酒店與經(jīng)營酒店管理同屬服務(wù)業(yè)，但兩者又有本質(zhì)區(qū)別，從服務(wù)對象來看，酒店的服務(wù)對象是消費(fèi)者，而酒店管理的服務(wù)對象是酒店；從兩者登記的經(jīng)營范圍及條件來看，酒店登記的經(jīng)營范圍一般是餐飲、旅業(yè)及配套娛樂項(xiàng)目，需辦理各種前置審批，而酒店管理的經(jīng)營范圍一般是管理服務(wù)或咨詢服務(wù)，不需辦理各種前置審批。登記管理的不規(guī)范，將給這類公司的后續(xù)監(jiān)管帶來一定的隱患。

（二）執(zhí)法監(jiān)管方面的原因。

一是人手少，任務(wù)重，工作壓力大，監(jiān)管不到位。一方面，我市登記的經(jīng)營主體已突破__萬戶，按無照經(jīng)營戶數(shù)占登記主體數(shù)的__%估算，目前，我市實(shí)際上的經(jīng)營戶已經(jīng)接近__萬戶，而我局在編干部職工僅___人，按直接參與監(jiān)管人數(shù)占總?cè)藬?shù)__%的比例推算，監(jiān)管人員為___人，人均監(jiān)管戶數(shù)超過___戶，監(jiān)管執(zhí)法人員工作壓力極其沉重。另一方面，國家對市場監(jiān)管的要求越來越高，行政許可部門對許可審批越來越嚴(yán)格，尤其是瀆職罪立案標(biāo)準(zhǔn)的降低，使市場監(jiān)管瀆職風(fēng)險越來越大，監(jiān)管執(zhí)法人員在承擔(dān)超量工作量的同時，還要承受巨大心理壓力。另外，由于酒店旅店行業(yè)的投資者身份極其復(fù)雜，執(zhí)法人員在對酒店進(jìn)行查處時，往往會遇到很大的外來阻力，若執(zhí)法人員強(qiáng)行執(zhí)法，一來怕影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二來怕得不到地方黨委政府的支持，三來怕得罪人，變得顧慮重重，執(zhí)法相當(dāng)謹(jǐn)慎。

二是綜合監(jiān)管機(jī)制不完善，監(jiān)管效果不明顯。酒店旅店的監(jiān)管涉及工商、公安、消防、衛(wèi)生、環(huán)保、文化等多個職能部門，從目前的監(jiān)管工作來看，我市對酒店旅店等重點(diǎn)行業(yè)尚未建立完善的綜合監(jiān)管機(jī)制，行政部門重審批、輕管理的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。如根據(jù)《辦法》第四條規(guī)定，各職能部門應(yīng)當(dāng)依法定職責(zé)，查處涉及許可審批行業(yè)的無證照經(jīng)營行為。而事實(shí)上，有的許可部門只管審批發(fā)證，沒有主動履行取締無證經(jīng)營義務(wù)，并以無照經(jīng)營屬工商部門查處為由將責(zé)任推卸給工商部門。又如按照《辦法》第七條規(guī)定，許可審批部門在營業(yè)執(zhí)照有效期內(nèi)依法吊銷、撤銷許可證或者其他批準(zhǔn)文件，或者許可證、其他批準(zhǔn)文件有效期屆滿的，應(yīng)當(dāng)及時通知工商部門，由工商部門撤銷注冊登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照，或者責(zé)令當(dāng)事人依法辦理變更登記。但是，按照目前市場巡查的做法，我們除了對企業(yè)登記事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管外，還要查看衛(wèi)生許可證、文化經(jīng)營許可證、特種經(jīng)營許可證等前置審批事項(xiàng)是否過期，發(fā)現(xiàn)許可證超期要提醒經(jīng)營者辦理續(xù)期；查看消防驗(yàn)收意見書記載的經(jīng)營面積與實(shí)際經(jīng)營面積是否相符，對面積不一致的則要督促其重新申報消防審核，同時函告消防部門。由于許可部門對經(jīng)營戶發(fā)出許可證后缺乏后續(xù)管理措施，為確保監(jiān)管到位及自身安全，工商部門只能主動承擔(dān)更多的監(jiān)管職責(zé)，人力物力更顯捉襟見肘。

（三）經(jīng)營者自身的原因。

一是法律意識淡薄。一些經(jīng)營者只知道企業(yè)的發(fā)展壯大重要，不懂得履行守法經(jīng)營的義務(wù)同樣重要。有的想方設(shè)法逃避法律的監(jiān)管，利用登記法律法規(guī)的盲點(diǎn)和漏洞，通過打“擦邊球”取得營業(yè)執(zhí)照，以投資酒店或酒店管理的方式進(jìn)行酒店項(xiàng)目經(jīng)營；有的在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，忽略了對證照的管理，企業(yè)或不能通過年檢，或證照過期失效，違法違章經(jīng)營也不知曉。

二是經(jīng)營者知法違法。目前，我市酒店旅店業(yè)的快速發(fā)展已產(chǎn)生聚集效應(yīng)，競爭非常激烈。經(jīng)營者意識到要發(fā)展就要搶得發(fā)展先機(jī)，必須千方百計爭取早上項(xiàng)目，開展經(jīng)營，加上辦理證照手續(xù)繁雜，時間長，普遍有“先上車，后補(bǔ)票”的心理。在調(diào)查過程中，一位經(jīng)營者坦言，知道無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營是違法經(jīng)營，會被相關(guān)部門查處，但出于成本的考慮，還是選擇先開業(yè)，后辦理證照。

（四）政府方面的原因。

當(dāng)前，我市圍繞“商貿(mào)××”的戰(zhàn)略，認(rèn)真貫徹國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)的政策，制定了相應(yīng)政策措施，進(jìn)一步促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并將商貿(mào)型民營企業(yè)作為重點(diǎn)加以扶持。我市酒店旅店的投資經(jīng)營以民間資本為主，民營企業(yè)占大多數(shù)。由于酒店規(guī)模大，商務(wù)服務(wù)功能突出，帶動消費(fèi)能力強(qiáng)，部分鎮(zhèn)區(qū)在加快商貿(mào)發(fā)展的同時，將酒店服務(wù)業(yè)的發(fā)展放在十分重要的位置，以酒店服務(wù)品牌提升地方知名度，對酒店業(yè)采取先發(fā)展后規(guī)范的態(tài)度，一定程度上助長了經(jīng)營者的違法經(jīng)營風(fēng)氣。

三、對加強(qiáng)酒店旅店監(jiān)管的思考和建議

針對上述問題，我們可以從三方面入手，扭轉(zhuǎn)對酒店旅店行業(yè)監(jiān)管難，效果不明顯的不利局面。

（一）完善現(xiàn)行法律法規(guī)。《辦法》對其他行政許可部門查處無照經(jīng)營職責(zé)的弱化和不明確，使工商部門一直處于孤軍作戰(zhàn)的境地，替人把關(guān)、代人受過的現(xiàn)象屢見不鮮。而根據(jù)現(xiàn)行的登記法規(guī)，營業(yè)執(zhí)照的有效期與前置審批許可證有效期的沖突亦比較難解決。因此，要從根本上解決酒店旅店以及類似的涉及各種前置審批企業(yè)的監(jiān)管難題，必須在法律法規(guī)上有所突破。建議修改《無照經(jīng)營查處取締辦法》，進(jìn)一步明確界定其他行政許可部門的執(zhí)法范圍和職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，從法律層面解決行政許可部門“重審批，輕管理”的問題。同時，通過修改企業(yè)登記及年檢方面的法律法規(guī)，取消營業(yè)執(zhí)照有效期這一登記事項(xiàng)，改由企業(yè)年度檢驗(yàn)確認(rèn)企業(yè)的經(jīng)營資格，以此解決營業(yè)執(zhí)照與前置審批許可證有效期不一致帶來的監(jiān)管難題。

（二）加強(qiáng)對酒店旅店行業(yè)的綜合治理。一是推行專項(xiàng)巡查，提高監(jiān)控能力。要增加人員配備，加強(qiáng)巡查力量，強(qiáng)化巡查人員的培訓(xùn)教育，提高巡查人員業(yè)務(wù)水平；同時，要對酒店旅店實(shí)行專項(xiàng)巡查，增加巡查頻率，確保巡查監(jiān)管到位。二是積極爭取市政府支持，提請市政府牽頭，對酒店旅店開展一次專項(xiàng)整治行動，集中力量打擊酒店旅店的違法經(jīng)營活動。三是提請市政府成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，整合執(zhí)法資源，強(qiáng)化執(zhí)法力度，形成合力。

（三）規(guī)范企業(yè)登記行為，避免不當(dāng)?shù)怯泿肀O(jiān)管難題。要嚴(yán)格按照《企業(yè)名稱登記管理實(shí)施辦法》第十六條規(guī)定進(jìn)行企業(yè)名稱登記，經(jīng)營范圍為酒店投資管理或酒店管理的公司，只能使用酒店投資管理或酒店管理有限公司名稱，不得使用酒店有限公司名稱，以堵塞登記及監(jiān)管漏洞。