流浪乞討人員救助與管理調(diào)研報(bào)告

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流浪乞討人員的大量涌現(xiàn)是近年來一個(gè)比較引人關(guān)注的問題，為了更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)流浪乞討人員的管理，各地政府先后制定了相關(guān)的規(guī)章，同時(shí)也采用了一些救助管理的辦法。筆者試圖從整體上對(duì)流浪乞討人員相關(guān)管理問題的分析，提出了幾點(diǎn)初步的救助與管理的對(duì)策。為了進(jìn)一步健全和完善社會(huì)保障體系，保障城市生活無著的流浪乞討人員的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，2003年8月1日，在全國實(shí)施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了實(shí)施二十多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，自愿救助代替了強(qiáng)制性收容遣送，體現(xiàn)了社會(huì)進(jìn)步和人文關(guān)懷。如何對(duì)處于弱勢(shì)地位的流浪乞討人員進(jìn)行社會(huì)救助和關(guān)懷，同時(shí)確保城市公共秩序及城市環(huán)境不受影響，已成為政府部門關(guān)注的重點(diǎn)。

一、城市生活無著流浪乞討人員問題

自人類文明開始以來，乞丐就一直存在著，所不同的是，他們隨著歷史的變遷也在不斷發(fā)生改變。建國初期為了醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)和舊社會(huì)留下的創(chuàng)傷，收容遣送制度就已登上了歷史的舞臺(tái)。而其作為一項(xiàng)正式的法律制度則始于1982年國務(wù)院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的公布（以下簡(jiǎn)稱《收容遣送辦法》）。到20世紀(jì)90年代，收容遣送的人員在結(jié)構(gòu)上發(fā)生了變化。。2003年6月公布并于當(dāng)年8月1日生效的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》使新的社會(huì)救助制度代替了在中國歷史上沿用長達(dá)二十多年的收容遣送制度。這一過程實(shí)際上體現(xiàn)了國家對(duì)基本人權(quán)的保障和穩(wěn)定社會(huì)秩序這兩種價(jià)值的選擇或者權(quán)衡。然而，新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》由于強(qiáng)調(diào)被救助的自愿原則，使流浪乞討人員可以選擇接受救助也可以拒絕救助，因而，新的管理辦法頒布后，出現(xiàn)了流浪乞討人員大量增加，特別是一些特殊的癡、呆、傻人員，城市管理難度加大等一系列新問題。并有90％以上的流浪乞討人員不愿接受救助。類似的情況在我市各縣地區(qū)都普遍存在。一時(shí)間，如何對(duì)處于弱勢(shì)地位的流浪乞討人員進(jìn)行社會(huì)救助和關(guān)懷，成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、我縣流浪乞討人員的基本狀況調(diào)查

我縣屬于西北地區(qū)交通要道，位于咸陽市西部，312國道和福銀高速公路穿境而過，乾扶旅游專線穿城而過，交通便利，東接西安、咸陽，西鄰寶雞、北靠甘肅平?jīng)龅貐^(qū)，流動(dòng)人口多，人員復(fù)雜，接受救助的對(duì)象也比較多。

根據(jù)民政部對(duì)流浪乞討人員的定義，將那些在某市無固定居所、無合法經(jīng)濟(jì)來源、無正當(dāng)職業(yè)的外來人員界定為“流浪者”，把以沿街乞討的方式獲取錢物的人員界定為“乞討者”。根據(jù)上述界定，我縣的流浪乞討人員可分為兩大類：一類是“三無流浪人員”，主要分為流浪兒童（包括有輕微違法活動(dòng)的兒童）和成年流浪者，這部分人占流浪乞討人員的多數(shù)，據(jù)公安機(jī)關(guān)提供的資料顯示，其中相當(dāng)比例的人涉嫌違法活動(dòng)；第二類是乞討人員，其中分為職業(yè)乞丐、殘疾人乞丐、無返鄉(xiāng)能力的臨時(shí)性乞丐等。

關(guān)于第一類人，在我縣主要是因?yàn)榉蚱逈_突、家庭破裂、遺棄殘疾兒童、拐賣導(dǎo)致流浪兒童產(chǎn)生，成年流浪者一部分農(nóng)民及城市失業(yè)者由于個(gè)人無一技之長或無工可打而淪為流浪乞討者；還有一部分人沾染了好逸惡勞的惡習(xí)，自甘墮落到流浪乞討者的行列。成年乞討者一般為本縣附近的老弱病殘無生活能力者為主。

第二類人中的乞討者主要以甘肅、寧夏等省的貧困地區(qū)為主，其中有季節(jié)性乞討者，也有長期職業(yè)性質(zhì)的乞討者，這些人群往往不愿意接受救助返鄉(xiāng)，或者反復(fù)接受救助。如07年我縣救助的一個(gè)78歲姓王的乞討者是來自寧夏涇原縣貧困地區(qū)，在我縣以乞討為生，長達(dá)3年，不愿接受救助。還有三原縣1名凍壞雙腳姓賈的女性乞討者在縣醫(yī)院實(shí)施醫(yī)療救助的過程中，不愿說出真實(shí)地址和姓名，原因是兩年前，丈夫離她而去，娘家父母均患精神病，自己無人管，生活不能自理，怕回原籍。這種情況給救助帶來了很大的困難，需要從根本上給予解決乞討者的實(shí)際問題。

三、城市生活無著落流浪乞討的原因分析

城市生活無著落流浪乞討人員為何離鄉(xiāng)背井外出流浪乞討，可以從社會(huì)的、個(gè)體的、文化的等方面分析原因。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大進(jìn)步，人民生活有了顯著提高，這一點(diǎn)是不容置疑的客觀存在。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和社會(huì)再分配制度的不完善使不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間及不同社會(huì)成員之間的貧富差距日漸擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)民涌入發(fā)達(dá)地區(qū)的主要原因，由于一些邊遠(yuǎn)地區(qū)收入極低，生活困苦，農(nóng)民在城市流浪乞討所得也比在當(dāng)?shù)厥杖敫?，兩相比較，外出流浪乞討便成為一些人的“理性”選擇。流浪乞討的社會(huì)原因不解決，流浪乞討就不可能禁絕。而社會(huì)保障制度的不健全，使農(nóng)村老人、殘疾人生活沒有保障，一部分人被迫走上流浪乞討之路。

從文化方面來看，在任何一種社會(huì)形態(tài)里，既有主流文化，同時(shí)也存在著主流文化之外的“亞文化”或“次文化”，而流浪乞討文化便屬于這種性質(zhì)。在這類群體中，包含著一種特殊的生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值體系以及認(rèn)同心理和歸屬心理。在我國某些地區(qū)出現(xiàn)的“乞丐村”里，村民的流浪乞討不僅不會(huì)受到社會(huì)的譴責(zé)，反而為其他人所羨慕和效仿。亞文化對(duì)流浪乞討人員的心理支持不容小視，鏟除其賴以生長的土壤，除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷提高人民生活水平之外，大力張揚(yáng)進(jìn)步的倫理道德和社會(huì)價(jià)值觀，樹立自尊、自重、自強(qiáng)的生活價(jià)值觀是不可缺少的重要工作。

四、強(qiáng)化對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助和社會(huì)管理

（一）社會(huì)救助流浪乞討人員是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，除極少數(shù)人員之外，絕大多數(shù)正常的社會(huì)人不會(huì)選擇流浪乞討的生活，是社會(huì)環(huán)境造成他們離鄉(xiāng)背井外出討生活，社會(huì)應(yīng)對(duì)他們的不幸給予同情，政府更應(yīng)該對(duì)其實(shí)施社會(huì)救助，而不是采用驅(qū)趕和設(shè)立“禁討區(qū)”等限制性規(guī)定，壓縮流浪乞討人員的生存空間。

對(duì)于城市管理者的政府部門來說，流浪乞討人員不僅涉及到對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助、關(guān)懷問題，更由于流浪乞討人員大量積聚在城市繁華地帶、旅游景區(qū)，其骯臟的形象、不良的行為習(xí)慣玷污了城市臉面，破壞了對(duì)外開放的城市形象。

面對(duì)流浪乞討人員這一特殊的社會(huì)群體，如何兼顧社會(huì)救助收容治理，制定相應(yīng)的法律規(guī)范成為政府部門必須面對(duì)的課題。筆者認(rèn)為，政府在制定針對(duì)流浪乞討人員的法規(guī)和政策時(shí)，必須堅(jiān)持以下基本原則：一是政策的制定必須要有法理依據(jù)。在一個(gè)法制社會(huì)，政府行為也要受到法律的制約，任何一項(xiàng)公共政策的制定和實(shí)施，必須有其法理依據(jù)。在法律規(guī)定還不夠清晰的領(lǐng)域，公共政策應(yīng)盡量照顧弱勢(shì)群體，體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷。如果明文禁止乞討，很可能受到違憲的指責(zé)。如果以強(qiáng)制手段驅(qū)散或拘留流浪乞討人員，也會(huì)觸犯相關(guān)法律。

（二）要從重國家權(quán)力、重社會(huì)控制，轉(zhuǎn)為側(cè)重于全社會(huì)范圍內(nèi)救助責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的合理分配，體現(xiàn)以人為本、體恤民生的原則。社會(huì)控制只是作為社會(huì)制度中的一種補(bǔ)充機(jī)制發(fā)揮作用，而社會(huì)救助則是作為國家的一項(xiàng)基本社會(huì)保障制度，發(fā)揮不可或缺的作用。對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)是一個(gè)重要舉措。

強(qiáng)化對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助和管理，從國家層面上講，根本點(diǎn)在于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高國家的綜合實(shí)力，逐漸縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距；另一方面通過收入再分配手段，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面和保障水平，逐漸縮小不同社會(huì)階層之間、貧富之間的差距。[

其一，要加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助，社會(huì)救助是指國家和社會(huì)對(duì)依靠自身能力無法維持基本生活的公民以及遇到緊急、突發(fā)或特殊困難的公民提供基本物質(zhì)幫助和相慶制度安排。尤其是對(duì)老人、未成年人、殘疾人、精神病患者、傳染病、艾滋病患者等弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)者的救助，保障他們的基本生存權(quán)。為此，政府需要加大財(cái)政投入，加強(qiáng)人員配置，建立和完善必要的救助設(shè)施（如救助站、兒童福利院、殘疾人的福利場(chǎng)所等），專門安置這些需要政府長期承擔(dān)保障責(zé)任的人群。提供基本的救助物品和藥品，以體現(xiàn)政府和社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷。

其二，要充分利用現(xiàn)有的法律、法規(guī)，強(qiáng)化社會(huì)控制，并在相關(guān)法律的框架內(nèi)制定地方性法規(guī)，將一些法律解釋細(xì)化和可操作化。例如，對(duì)未成年的流浪乞討兒，可以參照《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款，對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制性救助；對(duì)強(qiáng)討惡要，騷擾路人、游客的乞討人員及其他有輕微違法行為的流浪乞討者，可以參照《治安管理處罰條例》等法律法規(guī)予以治安處罰或刑事拘留。對(duì)于混雜在流浪乞討者中間的刑事犯罪分子，公安機(jī)關(guān)應(yīng)給予堅(jiān)決打擊，以維護(hù)社會(huì)治安，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)的安全。

其三，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助社會(huì)化、多元化。長期以來，我國強(qiáng)政府弱社會(huì)的管理格局使社會(huì)非政府組織發(fā)育不良，弱化了社會(huì)組織在社會(huì)救助、社會(huì)保障中的作用，形成政府包辦社會(huì)保障的畸形局面，這不利于社會(huì)保障事業(yè)的全面發(fā)展。借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)救助必須走社會(huì)化的道路，多元化籌集資金，動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)救助。社會(huì)組織參與社會(huì)救助，一方面可以提高社會(huì)救助的專業(yè)化水平，另一方面可以為公眾的慈善行為提供一個(gè)正常的通道，使善款真正用到急需救助的人身上，以此擠壓職業(yè)乞丐的活動(dòng)空間。

其四，針對(duì)城市管理中存在的責(zé)任不明、扯皮推委的情況，政府應(yīng)明確流浪乞討人員的管理主體，規(guī)范公安、城管、民政、衛(wèi)生等相關(guān)政府部門的管理權(quán)限和責(zé)任，使其依法管理，執(zhí)法有據(jù)。

五、對(duì)流浪乞討人員管理的建議

1、堅(jiān)持依法行政原則,認(rèn)真貫徹相關(guān)法規(guī)規(guī)章的規(guī)定.

法治國家的最基本原則之一便是要求行政主體做到依法行政。在具體實(shí)踐中,政府的一切行政行為應(yīng)該依法而為,受法之約束.對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行管理是政府行使其行政管理職能的一個(gè)體現(xiàn),這一行政行為自然應(yīng)該堅(jiān)持依法行政原則。既然國家和各個(gè)地方都有相關(guān)的法規(guī)或者規(guī)章，而且這些規(guī)章自身基本符合法治精神，那么行政主體在具體管理中便應(yīng)該遵守這些規(guī)定，而不能做出法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定之外的行為——例如劃定禁止乞討區(qū)域，或者類似的限制性規(guī)定。

2、司法權(quán)力應(yīng)該為流浪乞討人員提供必要的司法救濟(jì)。

正如前文所言，地方規(guī)章整體上體現(xiàn)了對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行救助管理的立法宗旨，而在實(shí)際執(zhí)行中部分發(fā)生了歧變。在這種情況下，不僅行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)此類行為加強(qiáng)監(jiān)督，而且司法機(jī)關(guān)應(yīng)該在流浪乞討人員合法權(quán)利遭到侵害時(shí)為其提供必要的救濟(jì)。具體做法可以主要包含兩個(gè)方面：（1）司法權(quán)力對(duì)地方規(guī)章涉及違反法律、法規(guī)宗旨或者規(guī)定的享有審查的權(quán)力。（2）對(duì)行政主體的侵犯流浪乞討人員合法權(quán)利的行政行為提供必要的司法救濟(jì)。

3、建立、完善農(nóng)村社會(huì)救助體系。

流浪乞討人員的大量涌現(xiàn)，從根本上說體現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的巨大差異從社會(huì)保障水平上來看，1991－2001年，城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重為15％，而農(nóng)村只占有0.18％，城市人均社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村90倍之多。在目前所能及的范圍內(nèi)，想要解決這一問題，最可行的方法便是完善農(nóng)村社會(huì)保障。只有建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，減弱城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差異，才能使流浪乞討人員最大可能的降低。這也是目前解決流浪乞討問題的一個(gè)最有效的方法。具體做法有：加快建立和完善農(nóng)村最低生活保障及救災(zāi)制度；盡快建立和完善農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度；建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度【1】。

4、強(qiáng)化財(cái)政撥款制度，實(shí)行激勵(lì)機(jī)制。

在目前情況下，即要做到對(duì)流浪乞討人員的合理救助，又能激發(fā)地方管理的積極性，筆者認(rèn)為比較可行的辦法是由中央財(cái)政對(duì)地方救助工作進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)救助機(jī)構(gòu)由省級(jí)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，合理布局，以期使有現(xiàn)的管理經(jīng)費(fèi)在使用中做到經(jīng)濟(jì)、效能。另一方面可以將對(duì)流浪乞討人員的救助管理納入當(dāng)?shù)卣块T的政績(jī)考核指標(biāo)之中，確立激勵(lì)機(jī)制。這樣便于救助管理工作的開展，也會(huì)為流浪乞討人員治理提供一種動(dòng)力。

5、放寬慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)救助作用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國慈善公益組織大約有100多個(gè)，而在1998年美國政府僅豁免稅收的慈善機(jī)構(gòu)就達(dá)120萬個(gè)【2】?！毒戎芾磙k法》規(guī)定：“國家鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行救助”因此，加強(qiáng)慈善機(jī)構(gòu)對(duì)此類人員的救濟(jì)，廉價(jià)的收集社會(huì)愛心，無疑也是解決流浪乞討人員問題的一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的方法。

流浪乞討人員的管理是一個(gè)綜合性的社會(huì)問題，由于其涉及到一個(gè)國家的人權(quán)保護(hù)狀況，憲政實(shí)施程度以及政府治理理念。因此對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行治理必須堅(jiān)持法治原則，從公正、合理、有效的原則出發(fā)，通過多方面的努力來解決。在具體操作中，應(yīng)該不斷針對(duì)管理過程中的具體問題有針對(duì)性的調(diào)整管理方法，相信經(jīng)過政府的不斷探索和努力，對(duì)流浪乞討人員的管理會(huì)不斷取得進(jìn)步。