基層民主政治建設調研報告

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[內容提要]完善村民自治，是推進基層民主，維護廣大農民群眾的民主權利，建設社會主義政治文明的基礎工程。我市1983年在全市農村實行家庭聯產承包責任制，為了適應適應農村經濟體制改革需要，解決農村社會矛盾、解決三農問題、提高政府管理水平和農民素質，建立了村民委員會，落實村民自治制度，探索和實踐“四個民主”,農民的法制意識、參與村級事務管理的理念和能力都明顯增強。面對農村出現的新問題、新矛盾，必須對村民自治制度的實施進行認真總結和反思，健全黨組織領導下的村民自治機制，不斷規范民主實踐，提高干部群眾的民主法治素質，維護好、實現好群眾的利益，使基層群眾自治制度在發展社會主義民主政治的大局中更好地發揮基礎性作用。

[關鍵詞]村民自治*市基層民主

世界民主化的浪潮不斷推動威權政權（集權政治）向民主政治的演進，民主的政治制度是人類運用公共權力配置社會利益探索到今天比較理想的制度、規則和程序。當代中國政治發展的目標和價值取向順應了人類政治發展的民主化取向，又是在準確把握中國社會發展的總體性和階段性的特征的基礎上做出的部署安排。

1978年至今，我國走出了改革開放的新格局，成為世界第三大經濟體，政治發展也進入關鍵期，多種經濟成分、分配制度必然產生群體分化、價值取向多樣和政治上的多元要求，社會內生出更強烈的一種對社會利益配置方面的參與愿望。如果黨不能夠正視這樣一種社會內生的發展需求，不能夠適時地在政治制度上有所跟進，使之更完善，在當前和今后的社會發展當中就會出現參與的膨脹與制度水平之間的矛盾，阻礙現代化的建設。因此，怎樣把人民當家作主一點點地落到實處，支持公民對我國的國家事務、社會事務、經濟事務、乃至立法監督進行有序政治參與，是中國特色社會主義民主政治發展的主攻方向。十七大報告把我國的政治制度由人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度這三項制度，擴展為包括基層群眾自治制度在內的四項制度。把基層群眾自治制度確立為我國民主政治的四項制度之一，作為堅持中國特色社會主義政治發展道路的重要內容，這是我們黨的一個重大決策，是對基層群眾自治制度地位的重大提升。反映了我們黨對發展我國社會主義民主政治的規律把握得越來越科學，具體道路與框架規劃得越來越符合實際。完善村民自治，是推進基層民主，維護廣大農民群眾的民主權利，建設社會主義政治文明的基礎工程。

發端于20世紀80年代初期，發展于80年代，普遍推行于90年代的村民自治制度，已成為在當今中國農村擴大基層民主和提高農村治理水平的一種有效方式。農村群眾直接行駛民主權利的自治組織的建立，適應了我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的客觀要求，是改革開放30年我國社會主義政治制度自我完善和發展的一項重要內容和標志。

一、*市加強村民自治制度建設的意義

農業、農村和農民問題，事關改革開放和社會主義現代化的全局，歷來是黨和國家關注的大事。*市有14個鄉鎮，134村，全市總人口21.15萬，是個農業大市，以種植棉花等經濟作物為主。搞好村民自治制度建設，進一步推進農村基層民主政治建設，對于貫徹十七大精神，維護農村的改革、發展和穩定的大局，保障和促進農村物質文明、政治文明和精神文明的協調發展，促進*市經濟社會全面發展有著十分重要的意義

（一）推進村民自治制度建設，是鞏固黨在農村執政基礎的必然要求。農民是我們黨在農村的主要依靠力量，也是我們國家政權最廣泛、最深厚的群眾基礎。村民自治制度建設是發展農村基層民主，保證農民群眾在黨的領導下行使民主權利，參與管理農村事務，維護自身利益的重要途徑。改革開放以來，我市農民群眾的生產經營和對自身事務的管理方式發生了深刻變化，農民群眾的市場主體意識、民主法制意識明顯增強，積極要求實行村民自治制度建設。做好這現工作，有利于在經濟上保障農民群眾的物質利益，在政治上尊重農民群眾的民主權利，有利于進一步鞏固黨在農村的執政基礎。

（二）推進村民自治制度建設，是構建和諧*的現實需要。我市農村人口13.08萬人，占全市總人口的62.8%，是構建和諧*的重要基礎。從總體上看，我市農村經濟社會發展勢頭良好，但也存在不少問題和矛盾，主要有農村經濟結構單一、組織化、產業化水平不高，農民增收渠道不寬、鄉鎮發展不平衡等問題和基礎設施落后、集體經濟薄弱、土地流轉引發的糾紛等矛盾。以推進村民自治制度建設為基礎，實現農民群眾自我管理、自我教育和自我服務，既有利于充分發揮農民群眾推動經濟社會發展的積極性，又能在農村基層建立有效的利益協調機制、矛盾處理機制和社會管理機制，引導群眾規范有序地參與村務的決策和管理，以理性合法的形式表達自己的利益訴求，從而促進農村的和諧與穩定。

（三）推進村民自治制度建設，是深化農村改革、促進農村發展的重要保障。當前，我市農村正處于全面建設小康社會的新的發展階段，農村改革、發展的任務相當艱巨。為全面落實科學發展觀，解決好“三農”問題，促進城鄉經濟社會協調發展，中央出臺了一系列支農惠農政策，如實行“兩減免、三補貼”政策，推進農村稅費改革、擴大新型合作醫療制度、提高土地征用補償標準等。落實這些政策迫切需要農民群眾的參與和監督。我市各鄉鎮按照三屆四次全委（擴大）會議提出的“四區一線”的產業布局，調整產業結構，發展特色種植和養殖，取得了明顯的成效，但在節水灌溉、農產品的標準化生產、產品銷售等方面還很滯后，只有落實農民群眾對村級重大事務的知情權、決策權、參與權和監督權，才能調動農民的積極性和主動性，全面推進農村的改革和發展。

（四）推進村民自治制度建設，是促進農村基層組織建設和干部隊伍建設的有效途徑。加強我市農村基層組織和干部隊伍建設，對于做好農村各項工作具有十分重要的作用。我市農村基層組織和干部隊伍能扎實工作、吃苦耐勞，為推進*新農村建設做出了貢獻。但也確有一些農村干部素質不高、不思進取、作風不實，在群眾中威信不高。只有實行村民自治制度建設，才能加強對農村基層組織和干部的監督，切實保障農民群眾的各項權利，促進農村基層組織和干部隊伍素質和能力的提高。

二、*市村民自治現狀分析

（一）推進村民自治取得的成效

*市有14個鄉鎮，185個村隊，在實行村民自治，推進農村基層民主政治建設中堅持了村民自治與農民群眾的切身利益密切相關，能夠直接反映農民的利益訴求。在自治的內容上，群眾自治的事務涉及群眾方方面面的切身利益，農民群眾能夠獲得看得見、摸得著的利益，使得民主參與具有直接性和有效性，有利于調動人民群眾參與的積極性。村民自治在村黨支部的領導下進行，堅持了正確的方向并穩定有序地發展。堅持村民自治適應促進農村經濟社會的發展，一是在工作部署上，把村民自治放在本村整體經濟社會的全局中來謀劃，實行村民自治始終以化解農村社會矛盾、解決三農問題、理清發展思路、促進農業增效、農民增收為目標。二是在實踐中，村民自治的許多環節，都是圍繞農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題展開的，既鍛煉了群眾的議事能力，又維護了群眾的經濟利益。具體表現推進村民自治，落實“四個民主”上。

1、推進了以直接選舉村委會為主要內容的民主選舉制度。

村委會的民主選舉是村民自治的前提和基礎。民主選舉就是是按照《村民委員會組織法》等有關法律法規由村民直接選舉和罷免村干部，以便更好地組織和帶領群眾管理好本村事務，保證人民依法直接行使民主權利。我市自1987年起，已進行了七屆村民委員會選舉工作。2008年三月進行的第七屆村委會選舉有兩個改進之處：一是組織嚴密，充分發揚了民主。在候選人的產生方式上改變了上一屆用“組織推薦或十人聯名推薦”的做法，取消了組織推薦，實行了每個有選舉權的村民都可以推薦，無論提名票數多少都可成為初步候選人，體現了民主參與的廣泛性。在選民身份確認時采取了更加民主、更加全面的辦法和措施，對于農村存在的一些實際情況如戶口不在本村，在本村種田的村民，已出嫁但戶口沒有遷出的，嫁進本村長期生活在本村的但沒有將戶口遷至本村的，在鄉鎮或學校工作戶口在村里的，類似這些基本實情按照選民登記第二款，經選民大會多數通過辦法來界定這些村民的選民身份。二是規范了職數結構，認真落實了“一肩挑”要求，規范選舉程序。通過選民的推薦產生村民委員會選舉領導小組，選民登記公布、正式選舉唱票人、計票人、監票人、選票的發放、委托票的辦理、票箱的標準等都有嚴格的標準。依法規范選舉過程，避免了許多環節上的不規范而引發的矛盾問題，有力保障了村民自治的公平、公正性，贏得廣大村民的認可，經過比歷屆更為規范、細致的選舉，全市134個村依法產生了132名村委會主任，新一屆村民委員會成員464名。在選舉出的132個村委會主任中，黨員當選102人，占77.27％；其中黨支部書記當選村委會主任47人，村黨支部委員當選村委會主任24人。村“兩委”班子成員交叉任職208人，占45％。村級班子更加堅強，配套組織更加健全，為新農村建設注入活力提供保證。

2、推進了以村民會議和村民代表會議為主要內容的民主決策制度

實行村級民主決策，讓農民群眾直接參與重大村級事務的決策，是村民自治權的集中體現。根據村委會組織法的有關規定，凡是村民利益以及村民關注的熱點、難點問題都應是村級民主決策的內容。近年來，我市村民委員會對重大村務能提交村民會議或村民代表會議討論決定，采取了“一事一議”的形式，集中民智，自己的事自己管。村民通過籌資酬勞突出解決了誤工補貼、義務工、修防滲渠、打機井、攤鋪鄉村道路等農村發展中的問題，有效地改善了生產生活條件，參與管理村級事務的意識和積極性提高了。2008年八十四戶鄉還在該鄉19個村隊試行“村務民主管理議事卡”制度。在村兩委做出重大財務支出、村務決策時向村民代表和村民發放“意見征求卡”。此制度的落實，將較好地解決農村“一事一議”“召集難”“會后決議執行難”的問題以及村民代表會議體現民意不足的問題，提高農村議事和決策的效率和質量，為廣大村民行使村務管理權利提供生動的舞臺。

3、推進以村規民約和村民自治章程為重點的民主管理制度。

村民自治章程和村規民約是村民自治制度化的標志，它體現了國家法律、地方法規和村情的有機結合，為法律和政策的有效執行提供了基本保證，稱之為村級“小憲法”。村民自治章程著重規定三方面的內容：一是村民組織，包括村民會議和村民代表會議的組成、職權和例會制度；村民小組的劃分和村民小組的職責；村民的權利和義務；村干部的行為規范。二是經濟管理，包括勞動積累、土地管理、生產服務、財務管理等。三是社會秩序，包括社會治安、村風民俗、鄰里關系、婚姻家庭、計劃生育等。目前我市90%以上的村都制定了村規民約或村民自治章程，建立了村民會議決策、村民代表會議議事、村務公開、民主理財等制度。

4、推進了以村務公開為主要內容的民主監督制度。

民主監督是村民自治的保障，也是自治活動能否長期堅持下去的關鍵。村務公開是村級民主監督的基礎，目的是讓農民群眾參與管理和監督村內的公共事務和公益事業。*市采取了以下五項措施：一是由政務公開向黨務公開延伸。各村隊在定期公開政務、財務情況的同時，對黨支部重大問題的決策情況、黨員發展情況等黨務內容也要向村民同時公開。二是由單一公開向多種形式公開延伸。三是由公開辦事結果向公開辦事過程延伸。四是由定時公開向隨時公開延伸。五是由被動反饋向主動反饋延伸。建立“公開日”公開欄前解說制度和村民質詢制度。

（二）我市落實村民自治制度存在的問題

1、在換屆選舉中存在的問題：一是選舉法中的一些規定在操作中的質疑。村委會換屆2至3年為一屆，不利于村干部長期規劃的實施；村委會候選人政治條件做了明確要求，文化程度和年齡沒有規定，能力素質的規定不好操作；選舉過程繁雜，不利于群眾的廣泛參與。選舉法的規定與當前戶籍制度的混亂之間的矛盾。二是選舉過程中暴露的問題。各鄉鎮近年來“三培兩帶”，“雙培雙育”等基層組織建設沒有扎實進行，不注意后備干部的培養幫帶，不能從發展的角度，大膽推薦年輕干部，黨員干部隊伍缺少新鮮血液，長此以往，部分村將來可能出現后繼無人、無人可選的局面。鄉鎮黨委政府對候選人的確定有明顯意圖，主要通過村黨組織和鄉鎮派下去的干部進行“磨合”，定調子、搞暗示；少數村民文化素質低，法制觀念淡薄，參與選舉工作的積極性不高，思想上關注宗族、親屬、人情關系，不考慮候選人的素質能力給政治性問題帶來的負面影響，不可避免地出現了拉票、賄選的現象，導致個別村的選舉結果

存在不能代表普遍民意，村委會能力上不夠強，組織上比軟弱渙散的可能性。

2、村級決策主體不明確，有錯位、越位的情況，應該由村民會議或村民代表會議討論決定的重要事項，由村委會決定了，或者以黨群議事會代替村民會議或村民代表會議，甚至還有個人說了算的現象。村民代表會議未經村民會議授權或超出授權范圍進行決策等。

3、村級事務管理還不能成為全體村民都享有的權利。所訂制度，約束村民行為的規定多，規范村干部行為的少，民主管理成了村干部治民。一些村規民約流于形式，不能內化為指導村民行動的道德觀念。

4、沒有形成村民對村委會的有效監督機制。村委會由村民民主選舉產生，同村民之間是委托關系，應向村民負責，并受村民的監督。但實際上村民不能有效地控制社會資源，難以形成對村委會工作的有效監督。村干部是否作為，是否按村民的意愿辦事，靠的是個人能力品質及內在激勵，由于村民不能參與村中事務的實際決策和管理，村民會議對村委會監督乏力，村委會逐漸脫離了產生它的村民會議的控制。

5、鄉村干部及村民的素質有待提高。個別參與選舉的工作人員對《村委會組織法》、《選舉辦法》和有關政策學習不夠，一知半解，不作深入分析，導致把關不嚴，造成工作被動；新當選的村委會成員素質能力經驗上都很欠缺，有待于鄉鎮黨委進一步培養、鍛煉、使其勝任工作，搞好本村的建設。村民的知識文化素質、民主法制意識不強制約了自治權利的行使。

三、推進村民自治對策思考

（一）研究探索如何處理黨的政治領導權與村民自治權的關系。

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，新農村建設總的要求之一是“管理民主”。管理民主”是建設新農村的體制保障，體現了黨對農民將公民權利現實化的政治要求的關注。但黨與國家權力機關之間的關系問題，黨的領導同人民當家作主的關系問題，在理論上和實踐上還存在著一些深層次的矛盾和問題。這種理念在村民自治問題上也會得到體現。主要就是村兩委、村委會與鄉鎮政府職責不明。這就需要嚴格區分各自的功能、職責，村黨支部是基層組織的核心，其職能是“帶領群眾實現共同富裕和共同進步中發揮核心領導作用”。村民委員會的職責是負責“辦理本村的公共事務和公共事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。黨支部對村委會是領導關系，其核心是通過對村委會的政治、思想、和組織領導實現的。村民自治要堅持黨的領導，但村民委員會的主體不是黨支部。正確處理二者的關系需要改善黨的領導，鄉鎮政府、村兩委班子在實踐中認真思考，不斷探索新途徑，才能使村民通過村委會這個平臺真正實現自我管理、自我教育、自我服務。

（二）完善村民自治機制，依法治村，以制治村。加強民主決策、民主監督、民主管理，把工夫用在平時。嚴格執行《村民委員會組織法》的有關規定，完善“一事一議”制度，涉及村民切身利益的重大事項必須召開村民會議討論決定。要建立適合村民實行民主監督的硬約束制度，比如按照有關規定應召開的村民會議、村民代表會議必須如期召開，村民對村財務狀況的咨詢，村委會必須給予解釋和答復。要制定村民維權的辦法，追究行政不作為者的法律責任。

要嚴格執行村務公開、民主管理的有關規定，使村務公開不斷深入，要確保過去公開的內容能夠繼續公開。如計劃生育政策落實、救災救濟款物發放、宅基地使用、村集體經濟所得收益使用、土地征用補償及分配、農村機動地和“四荒地”發包、村集體債權債務、新型農村合作醫療、種糧直接補貼、退耕還林還草等。其次，要把建設新農村中各級財政到村到戶的優惠政策和資金及時納入村務公開的內容。第三，要把社會各界支持新農村建設的資金和項目及時納入村務公開的范圍，為村民群眾所了解。第四，要把新農村建設中村民要求公開的其他事項及時納入村務公開的范圍。真正給群眾一個明白，還干部一個清白。

（三）發揮基層黨組織的領導核心作用。完善村民自治必須健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治運行機制。繼續加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設，繼續加強村民會議、村民代表會議建設，繼續加強村務公開監督小組、村民民主理財小組建設。進一步發揮基層黨組織的領導核心作用。在民主選舉過程中，基層黨組織要積極參加各項準備工作，把握選舉的正確方向。基層黨組織領導班子成員應通過合法程序，進人基層民主選舉機構，主持選舉機構的工作。在民主決策中，基層黨組織要與基層群眾性自治組織一起，積極組織群眾參與民主決策，保障群眾當家作主的權力。在日常管理和民主監督中，要組織黨員和群眾監督民主決策事項的實施情況。黨的基層組織干部和黨員，要在基層民主實踐中，充分發揮先鋒模范作用。要適應經濟社會發展的需要，不斷完善基層黨組織的領導方式、領導機制。

村黨組織要把發現和培養人才作為重要工作來抓。農村的發展，關鍵在人才。要通過“三培兩帶”等形式為新農村建設儲備后續力量，把這現工作抓實轉好，提高村委會依法辦事、為民服務的能力。

（四）加強村民自治組織的多樣化建設和組織能力提升。目前村黨支部在上級黨組織的教育引領下得以維持和加強，村委會在換屆選舉中得到更新和提高。近年來，伴隨著農業產業化的發展，我市農村中出現了新型社會化服務組織，這些組織與村民有著利益聯結關系，對農村經濟發展、農民收入的影響可見一斑，對村級治理也有實際作用，我們應將村內各種組織作為相互聯系的一個整體，推動合作經濟組織、農產品行業協會等組織的發展，鼓勵這些組織發揮服務等功能，使得村民能夠生活在各種符合他們村子結構特點的組織之中，從而增強村民利益表達的強度和機會，形成對村委會事實上的權力制約和監督。

（五）提高鄉村干部群眾的知識文化素質和民主法治素質，規范民主實踐。

要從農村基礎教育、初等教育入手，保證農村青少年有一定的文化知識。通過冬季黨員培訓班、科技之冬、各類講座和培訓班，遠程教育等多種教育資源，對農民傳授法規、農業科技知識等，提高農民的文化技能。并使它形成一種制度，常抓不懈。

基層民主的積極推進培養了公民的民主精神。民主是一種制度，更是一種需要在現實的利益博弈中學習和培養的能力。研究民主、法治、平等在村民自治中的實現程度和表現形式，經常性地采取群眾樂于接受的宣傳教育方式，弘揚社會主義民主政治文化，加強法制建設，才能使群眾真正樹立起社會主義民主、法治、平等觀念，提高農民依法行使權利和履行義務的自覺性。保證村民自治在法治軌道上健康有序發展。同時，引導干部村民在村民自治的各種實踐中學習現代民主精神，規范自己的言行，使村民自治隨著市場經濟的深化發展和公民社會的成長成熟，不斷推動中國的民主向更高階段發展。

民主制度的創新和民主觀念的培養在建設中國特色社會主民主政治進程中，相互影響、不可或缺。